Бюджетная политика в России

Особенностями доходов региональных бюджетов является то, что подавляющую их величину составляют поступления из федерального бюджета, причем более 80% всех налоговых доходов - федеральные. За последние годы увеличилась доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета, составив более 27% его доходов в 2009 году. Доля неналоговых доходов постепенно сокращается, составив в 2009 году 5,1%.

Приведенные данные определяют значительную роль эффективной бюджетной политики в области межбюджетных отношений в реализации принципов бюджетного федерализма и регулировании территориальных пропорций.

В структуре доходов местных бюджетов основную долю сегодня занимают перечисления из вышестоящих бюджетов. Среди них межбюджетные трансферты в 2009 году принесли 59% доходов (из них 25% - субвенции, 34% дотации и субсидии). Это следствие централизации возросших поступлений сырьевых налогов и последующего перераспределения финансовых средств. Отчисления от федеральных и региональных налогов составили 25% (НДФЛ, налог на прибыль), местные налоги дают всего 4%. Для сравнения местные налоги в США приносят 65% доходов, в Англии - 36%, Франции - 60%, Германии - 45%, Японии - 33%.

В целом по России доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП снизилась в 2007г. по сравнению с 1997г. почти в 2 раза - с 10,9% до 5,9%. Значительную роль в этом сыграл механизм межбюджетных отношений, устанавливающий необходимость концентрации финансовых ресурсов в основном на федеральном и региональном уровнях публичной власти в соответствии с объемом их расходных обязательств. Пронина Л.И. О новом налоговом и бюджетном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении, вступающем в силу в 2009 году [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.admhmao.ru/economic/finans/seminar/2105/new_zacon.htm

Таким образом, из приведенных данных видно, что бюджетная политика РФ в отношении формирования доходов бюджетов изменяется и важно оценить ее эволюционно в целом по всем направлениям.

Для того, чтобы лучше понять как развивалась бюджетная политика в докризисные годы, рассмотрим основные этапы ее совершенствования с начала 2000-х годов.

После кризисных лет 90-х и некоторого оздоровления системы государственных финансов перед Россией встали задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.

Для определения вектора движения в данном направлении в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу были определены стратегические цели, направленные на совершенствование бюджетной политики и в частности в области управления бюджетными доходами. Ими явились: снижение налоговой нагрузки на экономику и уменьшение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры мировых цен.

Для реализации первой задачи, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы.

Из основных изменений в налоговом законодательстве необходимо выделить следующие:

-вместо отдельных взносов во внебюджетные фонды с 2001 года был введён Единый социальный налог (ЕСН), призванный упростить администрирование. Ставка первого диапазона налога изначально была установлена на уровне 35,6%, а с 2005 года снижена до 26%;

-унифицирована ставка налога на доходы физических лиц - 13%;

-в 2002 году вместо трех налоговых платежей (плата за пользование недрами при добыче полезных ископаемых; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат) был введён налог на добычу полезных ископаемых;

-с 2004 года снижена ставка НДС с 20% до 18%.

Снижение ставок ключевых налогов не привело к сокращению бюджетных доходов благодаря тому, что одновременно было повышено налогообложение нефтегазового сектора (рис.2).

Рис.2. Динамика налоговой нагрузки на экономику в целом и на ненефтегазовый сектор (% ВВП) Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023г. Минфин РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/

Реформирование экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых в этом секторе позволило увеличить изъятие природной ренты, образующейся в результате роста мировых цен на энергоносители. Перенос налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор позволил ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

Типичная налоговая нагрузка в странах, более ориентированных на социальный сектор составляет 35-45% ВВП (в Швеции и Дании она достигает 50% ВВП), менее ориентированных на бесплатные социальные услуги (США и Япония) нагрузка лежит в диапазоне 25-30% ВВП. В связи с этим можно сказать, что Россия имеет средний уровень налоговой нагрузки.

Таблица 4 Налоговые доходы бюджетной системы% в ВВП Проект бюджетной стратегии РФ на период до 2023г. Минфин РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/

*Рассчитано по данным Росстата и Федерального казначейства

В России налоги на потребление и социальные отчисления составляют в сумме около 13% ВВП, а налог на доходы физических лиц - около 4% ВВП. Это позволяет отнести ее к группе стран с невысокой нагрузкой в части налогообложения потребления и социальных отчислений, хотя общий уровень налоговой нагрузки составляет 35-37% ВВП. Это видимое противоречие объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю - прежде всего экспортные пошлины и ресурсные налоги, тогда как в большинстве других странах они полностью отсутствуют либо занимают незначительный удельный вес. В России на эти налоги приходится почти треть всех налоговых поступлений.

Помимо задачи снижения налоговой нагрузки на экономику, поставленной Президентом РФ в Бюджетном послании 2000 года, не менее значимой была и задача снижения зависимости национальной экономики от неблагоприятных колебаний мировых цен. Для ее решения 1 января 2004 года был создан Стабилизационный фонд, являвшийся частью федерального бюджета. В нем аккумулировались поступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовую цену. В 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и их часть была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда. О Стабилизационном фонде. Минфин РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www1.minfin.ru/ru/stabfund/about

В конце 2007 года Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд Национального Благосостояния. Первый фонд был создан для покрытия выпадающих нефтяных доходов, второй ориентирован, прежде всего, на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы. Бюджетное послание Фереральному Собранию "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах". // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2009]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/

Задействование этих фондов в период финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов позволило компенсировать выпадающие доходы бюджетов и сократить бюджетный дефицит. В то же время влияние финансово-экономического кризиса на бюджетные доходы по итогам 2009 года оказалось более значительным, чем предполагалось в ранних прогнозах Правительства РФ.

Новости экономики. NEWSru.com [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.newsru.com/finance/22jan2009/newprognos.html

Среди факторов, оказавших негативное влияние на доходы федерального бюджета, самым главным стало падение мировых цен на энергоносители, что снизило доходы федерального бюджета в 2009 году на 4,8 п.п. ВВП. Цена нефти в 2009 году оказалась существенно ниже (на 33,5 долларов за баррель) аналогичного показателя 2008 года и составила около 61 долларов за баррель.

Налоговые реформы, связанные со снижением налоговой нагрузки (снижение ставки налога на прибыль и увеличение необлагаемого минимума по НДПИ на нефть с 9 до 15 долларов за баррель), вступившие в силу в 2009 году привели к снижению доходов федерального бюджета на 1,6 п.п. ВВП.

Существенное падение импорта в 2009 году, составившее по данным ФТС 37,3%, привело к снижению налогов на импорт (НДС и акцизов на импорт), а также импортных пошлин на 0,8 п.п. ВВП. Совокупное влияние прочих факторов составило менее 0,1 п.п. ВВП.

Самым главным фактором увеличения доходов федерального бюджета, стало ослабление рубля. Согласно данным Центрального банка, индекс реального курса рубля к доллару за рассматриваемый период составил -12,2%. Данные Банка России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cbr.ru В номинальном выражении рубль по отношению к доллару снизился на 22%. Ослабление рубля привело к росту нефтегазовых доходов и доходов от экспорта в рублевом выражении и прибавило федеральному бюджету почти 2,4 п.п. ВВП.

Зачисление в федеральный бюджет инвестиционного дохода нефтегазовых фондов принесло еще 0,7 п.п. ВВП. Также к росту доходов федерального бюджета на 0,6 п.п. ВВП привело увеличение поступлений по внутреннему НДС. Обзор экономических показателей. Экономическая экспертная группа Минфина РФ. - 9 февраля, 2010. - с. 45-47. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.eeg.ru

Финансово-экономический кризис в значительной степени повлиял и на доходы региональных бюджетов. Так в кризисном 2009 году произошло сильное падение главного бюджетообразующего налога субъектов РФ - налога на прибыль, снизившегося на 39%. Тем не менее, общие доходы региональных бюджетов упали только на 4% по сравнению с 2008 годом, что связано с усилением поддержки из федерального центра. Безвозмездные поступления выросли на 400 млрд. руб. по сравнению с 2008 г. (с 1,2 трлн. руб. до 1,6 трлн. руб.), а доля трансфертов в доходах бюджетов субъектов РФ увеличилась с 19% до 27%. Изменилось соотношение финансовых инструментов, используемых для поддержки регионов. До кризиса важнейшими были дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), а в кризисный 2009 год стали уже дотации на поддержку сбалансированности бюджетов регионов. Они выросли за 2009 г. более чем в четыре раза (с 46 до 192 млрд. рублей) и достигли половины объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (375 млрд. руб.).

Доходы бюджетов регионов имели разную динамику. Более чем в 50 регионах доходы выросли, в 30 - сократились, особенно сильно - в Москве, Тюменской и Вологодской областях (на 21-23%) из-за резкого снижения поступлений налога на прибыль (до кризиса его доля в доходах бюджета этих регионов достигала 42-48%). Региональные различия в динамике налога на прибыль за 2009 год огромные. На Сахалине его поступления выросли в 1,8 раз благодаря растущей добыче нефти и газа, а в наиболее пострадавших от кризиса регионах металлургической специализации (Вологодской, Челябинской, Кемеровской, Липецкой областях) сократились в 4-7 раз. Стабилизирующую роль играл налог на доходы физических лиц (НДФЛ), объемы которого в 2009 году не изменились. Н.В. Зубаревич. Влияние кризиса на регионы России: мониторинг [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml

Таким образом, видно, что влияние финансово-экономического кризиса оказалось достаточно существенным, в связи с чем, новые цели и задачи бюджетной политики России на 2010-2012 годы в области бюджетных доходов были основаны уже на более пессимистичных или, лучше сказать, на умеренно оптимистичных прогнозах социально-экономического развития.

Анализ бюджетных расходов

С падением доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, Россия вынуждена в значительной степени изменять свою политику и в области бюджетных расходов. Причем это обусловлено не только влиянием текущей мировой экономической конъюнктуры, но и всеми теми результатами, которые были достигнуты в ходе бюджетной политики предшествующих лет.

Расходы бюджетной системы РФ в период 2000-2008 годов находились в среднем на уровне от 31 до 34 процентов ВВП. Это значительно ниже уровня, характерного для наиболее развитых стран, составляющего около 40% в среднем по ОЭСР и 46% в среднем по ЕС. В то же время в отдельных странах категории "развивающиеся рынки" (Тайланд, Мексика, Чили) уровень расходов заметно ниже и составляет от 18 до 25% ВВП.

Структура бюджетных расходов в России имеет существенные отличия от других стран. В сравнении со странами ОЭСР уровень государственных инвестиций в 2007 году в России можно назвать сравнительно высоким, тогда как социальные расходы - на образование и здравоохранение в России ниже среднего уровня.

В структуре расходов консолидированного бюджета Российской Федерации преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%).

Расходы федерального бюджета в 2000-2008 гг. колебались в диапазоне от 15,8% (в 2004 г.) до 19,3% ВВП (2000 г.) (табл. 5). Резкий рост расходов произошел в 2009 году в связи с принятием антикризисного пакета мер по поддержанию национальной экономики в размере 1 трлн. 135 млрд. рублей (до 24,7% ВВП). По словам Премьер-министра В. Путина "с учётом средств федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, ресурсов ЦБ, государственных гарантий - финансирование антикризисной программы превысило 3 трлн. рублей"Сайт Председателя Правительства РФ В.Путина. - Режим доступа: http://premier.gov.ru/events/news/10291, в то время как в целом расходы федерального бюджета за 2009 год составили 9,6 трлн. рублей. В 2010 году на антикризисные меры запланировано - 195 млрд. рублей.

Как видно из таблицы 5, основными статьями расходов в период 2000-2009 гг. были "Межбюджетные трансферты", "Общегосударственные вопросы", "Национальная оборона", "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность", а с 2007 года значительную долю стали занимать расходы на национальную экономику. Это отражает реальное проявление роли бюджетной политики в регулировании экономических процессов в общегосударственном масштабе.

Таблица 5 Расходы федерального бюджета Данные Проекта бюджетной стратегии РФ на период до 2023г. Минфин РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ (с учетом трансфертов внебюджетным фондам) % ВВП

*Рассчитано по данным Федерального Казначейства и Росстата

**Рассчитано по материалам Счетной палаты к проекту Закона о бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.

Среднегодовой номинальный прирост совокупных расходов федерального бюджета за 2000-2008 гг. составил 26,4%, средний реальный прирост - 9,7%, в то время как реальный ВВП в среднем рос на 6,9%. В докризисный период, включая 2008 год, в интервале 2000-2008 годов расходы федерального бюджета в номинальном выражении выросли в 7,4 раза, в том числе по статьям: "национальная оборона" - в 5,4 раза, "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - почти в 8 раз, "государственное управление" - почти в 15 раз, "международная деятельность" - в 6,5 раза, "судебная власть" (до 2005) или "судебная система" (с 2005) - в 11 раз, "национальная экономика" - почти в 18,5 раз, "ЖКХ" - почти в 6 раз, "социально-культурные мероприятия" - в 7,6 раза, из них на образование - в 9,3 раза, на культуру и кинематографию - более чем в 10 раз, на СМИ - в 5 раз, здравоохранение и спорт - в 16,5 раза, на социальную политику - 4,3 раза. Межбюджетные трансферты увеличились более чем в 5 раз. Сокращение произошло только по расходам на обслуживание государственного и муниципального долга в размере 40,5%.

Таким образом, можно сказать, что в России приоритеты бюджетной политики в данный период времени были в области финансирования национальной экономики, здравоохранения и спорта, а также усиления государственного управления. По сравнению с темпом роста общих расходов федерального бюджета меньшими темпами росли расходы на социальную политику, межбюджетные трансферты, СМИ, национальную оборону, международную деятельность и ЖКХ.

В кризисный 2009 год усилилась роль бюджетной политики в регулировании экономических процессов и межбюджетных отношений: произошел резкий рост расходов по разделу "национальная экономика" и по статье "межбюджетные трансферты" (рост на 34%). В связи с падением ВВП, ее доля в нем выросла почти на 50%. Можно отметить, что в сравнении с предыдущим годом по отношению к ВВП, в связи с необходимостью расширения масштабов вмешательства государства в экономические и социальные процессы из-за кризиса, увеличились расходы по всем разделам. Практически по всем разделам расходы возросли в номинальном и реальном выражении (кроме общегосударственных вопросов в целом, а также социальной политики, которая является приоритетом расходов территориальных бюджетов). Процентные расходы федерального бюджета в 2009 году были несколько выше (по отношению к ВВП) по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, в связи с увеличением выплаты процентов по внутреннему долгу.

Согласно проекту федерального бюджета, в 2010 году объем расходов претерпевает незначительные изменения в сторону их сокращения на 44,4 млрд. руб. - до 9886,9 млрд. руб. (22,9% от ВВП). Это обусловлено тем, что большая часть антикризисных расходов были произведены в 2009 году. Тем не менее произошло изменение структуры расходов бюджета. С одной стороны, существенно сокращаются расходы по разделу "Национальная экономика" (-27% по сравнению с объемом расходов в 2009 году), а также по разделам "ЖКХ" (-3,6%), "Образование" (-3,5%), "Здравоохранение" (-4,5%), "Культура" (-5,7%), "Охрана окружающей среды" (-8,3%), а с другой, растут расходы на "Межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам РФ" (25,4%) за счет роста трансфертов Пенсионному фонду, на "Общегосударственные вопросы" (23,7%) в основном из-за увеличения расходов на обслуживание государственного долга РФ (101,5 млрд. руб.) и на имущественный взнос в госкорпорацию "Олимпстрой" (102,0 млрд. руб.), а также по разделам "Национальная оборона" (3,4%) и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" (5,6%). Заключение Центра макроэкономических исследований и стратегических разработок БДО Юникон по проекту Федерального закона о бюджете. - с. 8 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.bdo.ru/media/smi/cmei/expert.pdf

Приоритетами формирования расходной части федерального бюджета на 2010-2012 годы стали:

• повышение расходов на социальные цели, в основном на увеличение размера пенсий;

• увеличение расходов на общегосударственные вопросы, национальную оборону и национальную безопасность. Отметим, что за исключением социальных расходов, эти три статьи функциональной классификации расходов бюджета - единственные, которые непрерывно растут с 2008 года. Это означает, что в бюджетной политике РФ усиливается приоритетность общегосударственных вопросов, решаемых исключительно за счет средств федерального бюджета.

Если рассматривать структуру расходов консолидированного бюджета субъектов РФ, то в таблице 6 можно увидеть, что преобладающими среди них являются расходы на социально-культурные мероприятия (в среднем 48,7%), национальную экономику (17,4%) и ЖКХ (15,4%).

Таблица 6 Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ

Посчитано по данным Росстата и Федерального Казначейства [Электронные ресурсы]. - Режим доступа: http://www.gks.ru, http://www.roskazna.ru

В докризисный период, включая 2008 год, в интервале 2000-2008 годов расходы консолидированного регионального бюджета в номинальном выражении выросли в 6,1 раза, в том числе по статьям: "правоохранительная деятельность и обеспечение национальной безопасности" - в 9,5 раза, "государственное управление и местное самоуправление" - почти в 8 раз, "национальная экономика" - почти в 11,5 раз, "ЖКХ" - в 5,1 раза "социально-культурные мероприятия" - в 7,6 раза, "обслуживание государственного и муниципального долга" - в 1,9 раза.

По итогам кризисного 2009 года в целом динамика расходов по регионам не была благоприятной: перестали расти расходы бюджетов вследствие существенного сокращения доходов по статье налог на прибыль организаций: резко сократились расходы на ЖКХ, началось сокращение расходов на здравоохранение, а сохранившийся рост расходов на образование не компенсирует инфляцию, снизились темпы роста социальных выплат, хотя они все равно огромны - почти на треть.

Тем не менее, в целом за год расходы бюджетов выросли в трех четвертях регионов (64 из 83) и более всего там, где кризис почти не ощущался - в Ингушетии (в 1,7 раз), Дагестане, Адыгее и Приморском крае (на треть). Ускоренный рост был обеспечен федеральными трансфертами. Напротив, максимально сократились расходы в развитых регионах с наиболее сильным снижением поступлений налога на прибыль - в Ханты-Мансийском АО, Тюменской и Челябинской областях (на 16-19%), в Москве (на 12%), Санкт-Петербурге и Свердловской области (на 9%).

В результате более серьезного характера нынешнего финансово-экономического кризиса, чем предполагалось ранее, произошел резкий рост диспропорций между фактически поступающими доходами и заранее запланированными расходами бюджетов. В результате этого дефицит бюджета расширенного правительства в 2009 году составил 6,2% ВВП, федерального бюджета - 5,9% ВВП, при размере ненефтегазового дефицита 13,5% ВВП. Ожидается, что в 2010 году дефицит федерального бюджета составит 2,93 трлн. руб., или 6,8% от ВВП и несколько снизившись, сохранится как минимум до 2012 года.

Для снижения риска ухудшения этой ситуации и проведения модернизации управления общественными финансами, в рамках бюджетной политики был разработан проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Главным инструментом повышения эффективности, заложенным в данной программе, является программно-целевой принцип организации управления государственными финансами, в результате чего произойдет замена традиционной классификации статей расходов на перечень долгосрочных целевых программ. Данная мера существенно изменяет процесс реализации бюджетной политики. Сейчас на долю программных расходов (ФЦП, нацпроекты) приходится около 15% бюджетных расходов, долгосрочными же программами будут охвачены почти 100%, кроме расходов, которые обеспечивают деятельность государства в целом. Опробовать программно-целевой принцип Министерство финансов РФ планирует при подготовке бюджета 2011 г., а бюджет на 2012 г. и на период до 2014 г. уже полностью готовить по новой методике.

Для повышения эффективности работы государственного сектора с 2008 года бюджетная политика реализуется посредством системы мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета.

В целях эффективности бюджетных расходов пока с трудом, но постепенно внедряются новые методы управления государственными финансами: вместо старой модели управления затратами осуществляется переход к модели управления результатами. Для перехода на принципы бюджетирования, ориентированного на результат необходима реструктуризация бюджетного сектора. Действующий в большинстве случаев механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетного учреждения. Для решения этой проблемы был разработан проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". В нем предлагается изменить механизмы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, оказываемых бюджетными учреждениями (с расширенным объемом прав): перевести их с 1 января 2011 года со сметного финансового обеспечения на субсидии на выполнение государственного задания; предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением соответствующих доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений; устранить субсидиарную ответственность государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав); расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти и местного самоуправления - учредитель соответствующего учреждения. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Минфин РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru

Для социально ориентированного государства, каким является и Россия, важным является оценка реализации через бюджетную политику государственной социальной защиты.

Государственная социальная защита состоит из социальной помощи и социального страхования.

Социальная помощь (социальное обеспечение) - система мер, направленная на поддержание уязвимых малообеспеченных слоев населения. Финансируется из средств государственных и муниципальных бюджетов и управляется соответственно государством и местным самоуправлением. Социальная помощь предназначена для избирательной и адресной поддержки нуждающихся и, по сути, представляет собой институт попечительства и социальных пособий.

Социальное страхование - система мер, направленная на обеспечение социальной защищенности занятого населения от возможного изменения материального или социального положения. Строится на базе отчислений из заработка работника в специальные внебюджетные страховые фонды, которые управляются на трехсторонней основе (представители трудящихся, работодателей и государства).

Советская система социальной защиты в разный период своего развития включала в себя как социальную помощь населению, так и социальное страхование работающих граждан. Она финансировалась из взносов предприятий, организаций, учреждений, которые в то же время рассматривались как составная часть госбюджета Обязательное социальное страхование: сценарии развития. Институт современного развития [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/341

Существование государственного социального страхования - это объективная необходимость и условие нормального, устойчивого развития современного общества. Поэтому в большинстве стран государство создает специальные фонды, посредством которых оно концентрирует значительные финансовые ресурсы и тем самым обеспечивает надежную социальную защиту населения страны.

Впервые социальные внебюджетные фонды стали создаваться после принятия Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.

Так, в начале 90-х гг. были созданы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ. Начиная с 2001 г., один из социальных внебюджетных фондов - Государственный фонд занятости населения РФ был соединен с бюджетом и перестал существовать в качестве самостоятельного.

В целом создание самостоятельных социальных внебюджетных фондов в России в 90-е гг. сыграло положительную роль, поскольку это позволило в первую очередь снять зависимость обеспечения социальной сферы от бюджета, дефицит которого негативно сказывался на отраслях, финансируемых в сметном порядке. Тем не менее, выделение в качестве самостоятельных государственных социальных внебюджетных фондов не получило однозначной оценки в обществе.

По мнению некоторых специалистов, существующая форма функционирования государственных социальных внебюджетных фондов ничем не отличается от бюджетной. В связи с этим было бы достаточно принять законодательные решения, запрещающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды. Тогда не потребовалось бы создавать автономные фонды.

Сторонниками консолидации внебюджетных фондов в системе бюджетов выступают преимущественно представители правительственных, в частности финансовых и налоговых структур, которые исходят, прежде всего, из соображений фискального порядка. Согласно их точке зрения, преимущества консолидации средств внебюджетных фондов в бюджетной системе страны заключаются в предотвращении образования в одних фондах излишних средств наряду с нехваткой их в других. Значительно упростилась бы и процедура централизации избыточных средств этих фондов, образовавшихся в отдельных регионах.

Противники консолидации, напротив, считают, что ни в коем случае нельзя объединять внебюджетные фонды с бюджетом. По их мнению, при устойчивом дефиците федерального бюджета сохраняется реальная опасность нецелевого использования средств социальных внебюджетных фондов, неполного осуществления социальных платежей, гарантируемых государством. Еще одной причиной возражений против бюджетной консолидации является то, что в составе бюджета у социальных фондов не будет возможности получать проценты от размещения временно свободных средств. А это усилит зависимость от общеэкономической конъюнктуры. Наконец, полная централизация средств фондов в федеральном бюджете приведет к ослаблению функций региональных органов управления в социальной сфере, усложнит их работу.

Наличие разных мнений свидетельствует о том, что внебюджетные социальные фонды как экономический субъект государственной финансовой системы не являются однородными и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению с бюджетной формой ее существования. И.М. Мысляева. Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2007. - с. 47, с. 265-272

Отделение от бюджета государственных социальных внебюджетных фондов не изменило при этом содержание бюджетной политики - все вопросы социальной защиты населения по-прежнему остаются одним из ее направлений.

До 1 января 2001 г. государственные социальные внебюджетные фонды формировались, главным образом, за счет страховых взносов работодателей, а в Пенсионный фонд страховые взносы отчисляли и работники. Их взиманием занимался каждый отдельный фонд.

Для улучшения администрирования поступления денег в социальные фонды с 1 января 2001 года был введен единый социальный налог, который заменил обязательные страховые взносы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования. Средства, идущие на пополнение Пенсионного фонда стали сначала перечисляться в государственный бюджет. Со времени введения налога была снижена его ставка и внедрена регрессивная шкала.

В связи с крайне неблагоприятной социально-демографической ситуацией и с необходимостью замены налоговых источников покрытия государственных пенсионных обязательств на страховые нужды, а также снижения зависимости от трансфертов из федерального бюджета, было принято решение о полном переходе на страховые принципы в системе обязательного пенсионного страхования, а именно - об отмене единого социального налога с 1 января 2010 года. Плюсы и минусы отмены ЕСН // Адвокатский Вестник, № 51. - ноябрь 2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.advpalataro.ru/publications/index.php?ID=6094 Данная мера направлена на сокращение дефицита Пенсионного фонда, который, по мнению министра финансов А. Кудрина может составить в 2010 году 1,166 трлн. рублей. Высказывания А.Кудрина информационным агентствам на совещании у Президента РФ Д.Медведева по вопросам развития пенсионной системы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4=7874 Объем взносов на пенсионное страхование с учетом повышения их ставки с 2011 г. до 26% при росте общей ставки отчислений на социальное страхование до 34% увеличится до 5.4% ВВП (в 2009 г. 3.3% без учета средств ЕСН), что обеспечит сокращение суммарного трансферта из федерального бюджета Пенсионному фонду с 6.4% ВВП в 2009 г. до 3.9% ВВП в 2012 г. Однако эта оценка не учитывает риска недобора взносов на социальное страхование из-за ухода в тень части фонда оплаты труда в небюджетном секторе экономики, а также вероятного увеличения трансферта для обеспечения более высоких темпов индексации пенсий по сравнению с заложенными в бюджет. Акиндинова Н.В., Петроневич М.В. Устойчивость бюджетной сферы в 2010-2012 гг./ Форсайт. - 2009. - №12. - с. 34

Вместе с тем в условиях финансово-экономического кризиса имеются риски, связанные с тем, что в 2011 - 2012 года не будут обеспечены дополнительные поступления в бюджет Пенсионного фонда от повышения размера страховых взносов в запланированных объемах и потребуется дополнительное увеличение бюджетных ассигнований из федерального бюджета для покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда.

2.2 Проблемы управления государственным долгом и регулирования межбюджетных отношений

Под управлением государственным долгом понимают совокупность действий государства по регулированию его величины, структуры и стоимости обслуживания.

Задачи управления:

- обеспечение объема долга на экономически безопасном уровне;

- минимизация стоимости долга;

- обеспечение своевременного возврата долга в полном объеме;

- обеспечение выгодных условий для эмитента и поддержание курса государственных ценных бумаг (иначе займы невозможно будет разместить);

- усиление инвестиционного использования займов и контроль.

Управление государственным долгом в широком смысле слова является прерогативой законодательных органов и включает в себя следующие элементы:

- формирование долговой политики в отношении внешнего и внутреннего долга как части бюджетной;

- определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности.

Управление долгом в узком смысле - предполагает:

1) определение условий выпуска и обращения конкретных государственных ценных бумаг (виды, сроки доходность, кредиторы) доходность разная по срокам. По долгосрочным облигациям около 7,5%, со сроком погашения до 2029 г. - 8,1-8,4%. По среднесрочным - около 5%;

2) управление использованием долга;

3) регулирование рынка государственных ценных бумаг;

4) управление погашением долга.

В управлении государственным долгом участвуют: высший орган управления в РФ - Федеральное собрание (устанавливает предельные размеры привлечения средств и объемов кредитования за счет бюджетных средств); Правительство РФ (устанавливает предельный объем выпуска конкретных государственных ценных бумаг). Минфин и ЦБ не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга.

Управление государственным долгом в широком смысле слова является прерогативой законодательных органов власти.

Если рассмотреть динамику государственного долга (см. Прил. 1) на раннем периоде развития РФ (1992-1999 гг.), то можно увидеть, что величина государственного долга в текущих ценах увеличилась в 30,9 раза, составив к началу 2000 г. 4871,0 млрд. руб. Общий уровень долговой нагрузки возрос в 1,5 раза, достигнув к началу 2000 г. 108,8% ВВП.

При этом за счет высокой инфляции, приводившей к обесцениванию накопленного внутреннего долга, и достигнутых договоренностей в 1996 и 1997 годах с внешними кредиторами показатель общей долговой нагрузки в 1995-1997 гг. стабилизировался на приемлемом уровне: 47-49% к ВВП.

Однако долговой кризис и девальвация рубля, последовавшая за принятием известных решений от 17 августа 1998 г., прервали положительную динамику показателя долговой нагрузки - к концу 1998 г. он увеличился в 3 раза и составил 148,7% ВВП.

В структуре государственного долга РФ до 2008 года преобладал наиболее тяжелый по последствиям для экономики внешний долг. Серьезным успехом долговой политики РФ, как части ее бюджетной политики, стало замещение внешнего долга внутренним и существенное сокращение совокупного долга до самого низкого значения в Европе к 2009 году (рис.3), увеличение доли рыночных инструментов.

В 1998 - 2002 гг., когда Россия оказалась неспособна обслуживать долги, правительство предприняло усилия по реструктуризации внешнего долга.

Рис. 3. Динамика структуры государственного долга РФ за период 1993-2012 гг. Мордвинцева А.Д. Государственный и муниципальный долг: учеб. пособие [Электронный ресурс]. - 2006. - Режим доступа: http://abc.vvsu.ru/Books/gos_i_mun_dolg/page0003.asp* (% ВВП). *С 2005 года посчитано по данным Банка России и Минфина РФ.

Нерыночные долговые обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации внешнего долга. Тем не менее, к началу 2002 года объем государственного долга Российской Федерации составлял около 50% ВВП, а соотношение расходов на его обслуживание к доходам федерального бюджета равнялось 2,7% ВВП, что составляло достаточно высокий по сравнению со странами сопоставимыми по уровню экономического развития.

Это и не только это вынудило Правительство пересмотреть принципы функционирования системы управления государственным долгом с учетом мирового опыта и особенностей тогдашнего положения страны. В результате в 2002 году была разработана единая концепция управления государственным долгом, содержащая следующие основные задачи:

· повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;

· дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в т.ч. в связи с реформой пенсионной системы;

· оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;

· сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

· обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

· развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

В марте 2003 года Правительство одобрило основные направления политики в области государственного долга в 2003 - 2005 годах. Основными ее итогами стали:

- Снижение размеры государственного долга РФ. Так, объем государственного долга РФ на 01.01.2006 г. составил в абсолютном выражении 4149,5 млрд. и уменьшился на 538,9 млрд. руб. по сравнению с его величиной на 01.01.2004 г. Отношение объема государственного долга к объему ВВП сократилось с 36% на начало 2004 г. до 19,2% на 01.01.2006 г., т.е. на 16,8%.

- Закрепление тенденции замещения внешних заимствований внутренними.

Доля внутреннего долга в общем государственном долге РФ увеличилась с 16,3% на 01.01.2004 г. до 27,7% на начало 2006 г. - увеличение на 11,4 процентных пункта, при соответственном сокращении внешнего долга.

- Создание отдельного сегмента рынка государственных внутренних заимствований для "пассивных" инвесторов - рынок государственных сберегательных облигаций (далее - ГСО). Тем самым был учтен существенный прирост объема пенсионных накоплений, которые в ближайшие годы будут вкладываться в государственные ценные бумаги. Пшенинникова Ю.И. Роль долговой политики в перспективном финансовом планировании // Евразийский международный научно-аналитический журнал. - 2007. - №3 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.m-economy.ru/art.php3?Artid=22910

В январе 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В июне 2006 году Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Парижского клуба кредиторов. Бюджетная политика 2006-2008гг.. Минфин РФ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ К 2006 г. Россия стала нетто-кредитором.

В структуре государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января 2004 года 36% обязательств приходилось на рыночные инструменты, т. е. ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте. К ним относятся еврооблигации и облигации внутреннего государственного валютного займа. На 1 января 2010 года рыночные инструменты занимали уже 74,4%.

В структуре внешнего долга государственного сектора в расширенном определении (охватывает внешнюю задолженность органов государственного управления, органов денежно-кредитного регулирования, банков и нефинансовых предприятий, в которых органы государственного управления напрямую или опосредованно владеют 50 и более процентами участия в капитале) доля долгосрочных обязательств увеличилась с начала 2006 года по начало 2010 года с 86,1% до 92,7%. В структуре внешнего долга органов государственного управления доля долгосрочных обязательств за этот же период увеличилась с 90,9% до 98,4%.

В структуре государственного внутреннего долга за период с 1 января 2000 года по 1 января 2010 года уменьшилась доля облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) с 75,9 до 38,4%, а появившиеся в 2002 году облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД), по которым погашение основной суммы долга осуществляется частями, на 1 января 2010 года стали занимать 47%. Данный финансовый инструмент был предложен инвесторам Минфином РФ для оптимизации платежного графика и удлинения сроков заимствований. Изменение политики Минфина России, направленное на удлинение сроков заимствований привело к увеличению сроков дюрации с 473 дней в конце 2002 года до 1580 дней в начале января 2010 года.

Преобладание долга, номинированного в иностранной валюте, в общем объеме долговых обязательств РФ является серьезным фактором риска, ставящим управление, в частности, внешним долгом в жесткую зависимость как от внешних факторов, так и от валютной политики государства и состояния платежного баланса. В этой связи, в целях оптимизации структуры государственного долга и уменьшения валютных рисков, начиная с 2002 года приоритет при осуществлении государственных заимствований был отдан внутренним заимствованиям. Доля иностранной валюты в валютной структуре внешнего долга российской экономики на 01.01.2005 составляла 91,2%, а на 01.01.10 уже равнялась 80,9%.

Многие эксперты отмечают, что сегодня происходит трансформация частного корпоративного долга в долг государственный. Так, если внешний долг органов государственного управления в период с 01.01.06 г. по 01.01.10 г. сократился на 56% и составил 2,42% ВВП, то внешний долг государственного сектора в расширенном определении за этот же период вырос на 16% и составил уже 13,51% ВВП. А в период финансово-экономического кризиса эта ситуация еще более усугубляется в связи с тем, что государству приходится спасать крупные, стратегически важные предприятия от банкротства и приобретая их за счет собственных средств.

Если посмотреть на основные показатели, характеризующие степень долговой устойчивости федерального бюджета за период 2007 по 2012 гг. (с учетом прогнозных), используемые в международной практике, то нужно констатировать, что они свидетельствуют о значительном возрастании долговой нагрузки и снижении долговой устойчивости. Непростая ситуация с долговой устойчивостью складывается и в субъектах РФ, что видно по данным по долговой зависимости консолидированных бюджетов субъектов РФ в процентном отношении к собственным доходам в 2009 году (см. Прил. 3). Как видно из данных таблицы 7 общий объем заимствований, осуществленных за 11 месяцев 2009 г., оказался на 32% больше, чем за весь 2008 год. Однако важно подчеркнуть, что 59% долговых заимствований приходится лишь на один субъект - г. Москву.

Таблица 7 Объем государственного долга субъектов РФ в 2008-2009 гг. Данные обзора Института экономики открытого периода "Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы". - с. 106 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.iet.ru

По данным Счетной палаты, в результате исполнения основных параметров долговой политики, заложенных в Бюджетном послании Президента и законе о федеральном бюджете на 2010-2012 гг., объем государственного долга РФ в 2010 по сравнению с 2009 годом увеличится на 40,2%, к концу 2012 года - более чем в 2 раза и составит 15,4% ВВП.

Объем государственного внутреннего долго увеличится в 2010 году по сравнению с 2009 годом на 31,2%, к концу 2012 года в 1,7 раза и составит 8,1% ВВП. Объем государственного внешнего долга в 2010 году по сравнению с 2009 годом в рублевом эквиваленте увеличится в 1,6 раза, к концу 2012 года в 2,8 раза, в долларовом эквиваленте - в 1,5 раза и 2,4 раза соответственно. Общий объем внешних заимствований за 2010-2012 гг. запланирован на уровне 60 млрд долл.

С ростом объемов государственного долга увеличиваются расходы федерального бюджета на его обслуживание, в 2010 году они будут выше в 1,5 раза, чем в 2009 году, в 2012 году - в 2,8 раза.

Рост объемов заимствований увеличит нагрузку на федеральный бюджет. В 2011-2012 годах может произойти превышение предельного значения (10%) показателя ликвидности бюджета, характеризующее отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/ru/expert/before/?id=378 Следующим важным для федеративного государства является проведение бюджетной политики в сфере регулирования межбюджетных отношений.

В период распада плановой экономической системы и становления новых рыночных основ хозяйствования понадобились и новые механизмы взаимодействия между бюджетами различных уровней бюджетной системы нашей страны, что положило начало бюджетной реформе в области межбюджетных отношений.

В конце 1991 г. начинается первый этап реформирования межбюджетных отношений в России, который продлился до 1994 г. Этот период можно назвать периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы, или этапом "стихийного федерализма". В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы в РСФСР" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивавшие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений осуществлялась путем компромиссов между центром и регионами.

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г. Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 -2001 гг.". Именно эта концепция послужила основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России. Основной целью принятой в 1998 г. "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг." стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.И.М. Мысляева, Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2007. - с. 47