Финансирование казенных учреждений в РФ

Предприятие создано в целях обеспечения производства боеприпасов, вооружения и военной техники, находящихся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность.

Предприятие возглавляет директор, который является единоличным исполнительным органом. Назначение директора на должность, заключение и прекращение трудового договора с ним осуществляются собственником имущества предприятия в установленном порядке. Структура управления ФКП «НИИ «Геодезия»» очень сложна, это связано, прежде всего, с огромной номенклатурой выпускаемой продукции и оказываемых услуг предприятием. Такая структура предполагает большую численность аппарата управления.

В данном разделе хотелось бы провести оценку характера функционирования структуры управления ФКП «НИИ «Геодезия»».

В структуре управления ФКП «НИИ «Геодезия»» линейные звенья - это производственные участки, входящие в состав предприятия.

Функциональные звенья - это заместители начальника дирекции, руководители отделов, специалисты, которые призваны помогать в разработке конкретных вопросов и подготовке соответствующих решений, программ, планов.

Достоинства данной структуры ФКП «НИИ «Геодезия»» заключаются в том, что руководители цехов, командиры среднего звена освобождены от многих вопросов, связанных с планированием, материально-техническим обеспечением и так далее, построение связей «руководитель-подчиненный», при которых, каждый работник подчинен только одному руководителю.

Недостаток структуры заключается в том, что отсутствуют тесные взаимосвязи и взаимодействия между отдельными структурными подразделениями. Каждое подразделение заинтересовано в достижении своей узкой цели, а не общей цели предприятия.

Рассмотрим некоторые основные функции аппарата управления предприятием в соответствии с существующей организационной структурой в таблице 2.

Таблица 2

Функциональное разделение труда в аппарате управления ФКП «НИИ «Геодезия»» в процессе технической подготовки производства

Функциональные подразделения и должностные лица
1. Отдел маркетинга
2. Гл. бухгалтер
3. Гл. инженер
4. Гл. экономист
5. Юрист
6. Отдел кадров
7. Начальник предприятия
8. Начальники отделов
9. Инспектор по технике безопасности
10. Диспетчер

Схематически связи координации функциональных подразделений аппарата управления в процессе деятельности по управлению персоналом можно представить в виде таблицы 3.

Таблица 3

Распределение функций между подразделениями в ФКП «НИИ «Геодезия»»

Название функций	Функциональные подразделения и должности
	Отдел маркетинга	Гл. бухгалтер	Гл. инженер	Гл. экономист	Юрист	Отдел кадров	Руководитель организации	Начальники цехов	Инспектор по ОиБТ	Диспетчер
1. Подбор и размещение кадров	н					в	р			н
2. Составление плана потребности в персонале	н			п		в	р			н
3. Оформление подбора, перевода, увольнение работников					п	в	р
4. Изучение причин текучести кадров						в
5. Осуществление контроля за правильным использованием персонала						в			п	н
6. Создание резерва кадров и его обучение	н					в	р
7. Проведение учета личных дел						в
8. Оформление документации на награждение		п			п	в	р	н
9. Заполнение трудовых книжек						в
10. Работа по профессиональному продвижению кадров			в			п	р
11. Рассмотрение писем жалоб, заявлений						в	р
12. Создание мотивации персонала к труду	н	п	в	п					п
13. Усовершенствование стиля и метода работы с персоналом	н		п				р
14. Анализ профессионального, возрастного, по образованию состава персонала	п					в

Обозначения в таблице 3:

Р - функция руководства

В - вспомогательная функция

Н - основная функция 2 степени

П - основная функция 1 степени

Рассмотрим функции каждого подразделения.

Подбор и размещение персонала:

? отдел маркетинга - подает рекомендации по подбору и расстановке кадров;

? отдел кадров - предоставляет руководству предложения по улучшению расстановки и использованию рабочих кадров;

? руководитель - принимает решения и утверждает мероприятия по улучшению расстановки кадров, и санкционирует подбор кадров;

? диспетчер - предоставляет проекты штатных расписаний, ходатайства о внесении изменений в штатные расписания, предложения о рациональной расстановке рабочих.

Составление плана потребности в персонале:

? отдел маркетинга - предоставляет информацию о необходимости в персонале;

? гл. экономист - содействует повышению научной обоснованности планов на основе установленных показателей и нормативов, с учетом достижений науки и техники, организации производства и труда;

? отдел кадров - разрабатывает текущие и перспективные планы комплектования предприятия кадрами с учетом изменений внешней и внутренней среды предприятия;

? руководитель - утверждает планы потребности в персонале;

? диспетчер - предоставляет проекты штатных расписаний, ходатайства о внесении изменений в штатные расписания.

Оформление подбора, перевода, увольнение работников:

? юрист - оказывает правовую помощь в процессе приема, перевода, увольнения персонала;

? отдел кадров - производит оформление приема, перевода, увольнения работников в соответствии с трудовым законодательством и приказами руководителя;

? руководитель - издает приказы и утверждает прием, перевод, увольнение работников.

Изучение причин текучести кадров:

? отдел кадров - проводит изучение причин текучести кадров и разрабатывает мероприятия по их устранению.

Осуществление контроля за правильным использованием персонала:

? отдел кадров - осуществляет контроль за правильным использованием руководящих работников и специалистов, предоставляет руководителю предложения по улучшению расстановки и использованию рабочих кадров;

? инспектор по ОиБТ - осуществляет контроль за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда, условиями труда работников;

? диспетчер - вносит предложения о рациональной расстановке и использованию рабочих.

Создание резерва кадров и его обучение:

? отдел маркетинга - подает планы подготовки и повышения квалификации рабочих, специалистов, служащих;

? отдел кадров - организовывает работу по изучению деловых качеств и других индивидуальных качеств специалистов с целью подбора кадров в резерв на выдвижение, осуществляет мероприятия по подготовке специалистов;

? руководитель - утверждает список резерва и санкционирует профподготовку специалистов.

Проведение учета личных дел:

? отдел кадров - ведет учет личного состава и личных дел работников предприятия.

Оформление документации на награждение:

? гл. бухгалтер - осуществляет контроль за правильным исчислением и выдачей всех видов премий, вознаграждений;

? юрист - визирует списки работников на награждения;

? отдел кадров - подготавливает и согласовывает списки и документы на награждение работников;

? руководитель - утверждает списки и издает приказы на награждение работников;

? начальники цехов - предоставляет ведомости на премирование работников.

Заполнение трудовых книжек:

? отдел кадров - ведет хранение и заполнение трудовых книжек работников предприятия.

Работа по профессиональном продвижению кадров:

? гл. инженер - организовывает мероприятия по повышению квалификации специалистов и служащих;

? отдел кадров - организовывает работу по изучению деловых качеств и других индивидуальных качеств специалистов с целью подбора кадров в резерв на выдвижение, осуществляет мероприятия по подготовке специалистов;

? руководитель - санкционирует проведение мероприятий по профподготовке и профессиональное продвижение кадров.

Рассмотрение писем жалоб, заявлений:

? юрист - принимает к рассмотрению письма жалобы, заявления;

? руководитель - принимает решения относительно поступивших жалоб и заявлений.

Создание мотивации персонала к труду:

? отдел маркетинга - предоставляет предложения по совершенствованию организации труда, системе оплаты труда, материального поощрения;

? гл. бухгалтер - организовывает расчеты по заработной плате с работниками предприятия;

? гл. инженер - обеспечивает повышение эффективности производительности труда;

? гл. экономист - организовывает проведение экономических расчетов и анализа эффективности внедрения новой техники, организации производства, труда и управления.

? инспектор по ОиБТ - разрабатывает мероприятия по улучшению условий труда.

Усовершенствование стиля и методов работы с персоналом:

? отдел маркетинга - вносит предложения по совершенствованию организации труда и управления;

? гл. инженер - проводит мероприятия по усовершенствованию организации труда и управлению;

? руководитель - организовывает мероприятия по усовершенствованию стиля и методов работы с персоналом.

Анализ профессионального, возрастного по образованию состава персонала:

? отдел маркетинга - проводит анализ персонала;

? отдел кадров - организовывает анализ персонала.

Таким образом, на предприятии существует четко определенная система разделения и координации связей между различными элементами и подразделениями организационной структуры.

Существовавшая организационно-управленческая структура ФКП «НИИ «Геодезия»» являлась линейно - функциональной по принципу своего построения с высоким уровнем централизации управления. При такой структуре управления производством каждое подразделение выполняет четко определенные функции в общей цепочке производственного процесса. По сути, это - конвейер, и каждое подразделение четко знает свою роль в функционировании этого конвейера: конструкторы разрабатывают, технологи внедряют, отдел сбыта продает и т.д. Подобная структура является оптимальной для:

? компаний малого и среднего размера;

? для предприятий с ограниченной номенклатурой продукции.

Эта структура хорошо работает при стабильной экономической ситуации и предназначена для выполнения однотипных повторяющихся операций. ФКП «НИИ «Геодезия»» благополучно работал по такой схеме при стабильном рынке, в соответствии с утверждаемыми разнарядками. При указанных условиях система имеет следующие преимущества:

? внутренние организационные связи ясно очерчены;

? система позволяет повышать профессиональный уровень технических специалистов;

? система управления и контроля относительно проста;

? может быть обеспечено конкурентное преимущество через повышение качества работы функциональных подразделений;

? относительно низкие накладные расходы при условии полной загрузки производственных мощностей.

Функциональная административно-командная структура управления, долгие годы присущая ФКП «НИИ «Геодезия»», в условиях системного кризиса в экономике и изменившейся внешней среды, перестала соответствовать тем экономическим реалиям, в которых оказалось предприятие. Она не обеспечивала выполнения задач, стоящих перед ним, а именно:

? выход на новые рынки;

? создание условий для развития активности и ответственности руководителей отдельных производственных подразделений за конкретные результаты своей работы.

Функциональная структура несла в себе недостатки, которые ранее не являлись определяющими, но в изменившихся экономических условиях стали серьезными и требующими немедленного устранения. Основными из них можно назвать:

? развитие скорее «узких» специалистов - технарей, нежели управляющих (менеджеров); для ФКП «НИИ «Геодезия»» это привело к тому, что практически на всех руководящих должностях работали высококлассные и опытные технические специалисты, однако не все из них хорошо освоили новую для себя специальность - менеджер (профессиональный управленец);

? ответственность за финансовые результаты предприятия в целом несет исключительно руководитель предприятия, а критерием оценки деятельности руководителей большинства производственных подразделений является физический объем произведенной продукции, для непроизводственных - решение инженерно-технических задач и т.п. При этом руководители среднего звена стремятся дистанцироваться от ответственности за финансово-экономические результаты деятельности подразделения, и, кроме того, традиционная система внутрифирменного учета просто не позволяет эти результаты объективно оценивать;

? структура «сопротивляется» расширению профильности производства и диверсификации деятельности;

? руководители специализированных подразделений ориентированы на рутинную текущую работу;

? большинство структурных подразделений предприятия по типу своей деятельности (внешней активности) не ориентировано на реальный рынок и не учитывает его потребностей.

Старая структура управления ФКП «НИИ «Геодезия»», просуществовавшая долгие годы, являлась наиболее типичной для многих средних и крупных унитарных предприятий России и СНГ. Она вполне соответствовала тем задачам, которые стояли перед предприятием в условиях плановой централизованной экономики, и вполне адекватно функционировала. Изменение внешней среды потребовало соответствующей корректировки структуры. Руководство предприятия (еще до появления внешних консультантов) осознало тот факт, что структуру управления предприятием необходимо преобразовывать в дивизиональную, при которой практически каждое структурное подразделение наделяется той или иной степенью самостоятельности, ориентируется на потребности определенного рынка и становится бизнес - единицей в составе компании.

На сегодняшний день была проделана огромная работа по совершенствованию структуры управления, но при этом недостатки все же имеют место. Старая система управления оставила свой след, большая часть управленцев осталась на своих местах, структура управления поменялась, требует это и изменение отношения руководителей к своей работе.

2.3 Oсoбеннoсти финансoвoй деятельнoстиказенных учреждений

Финансирование деятельности казенного предприятия, связанное с выполнением плана - заказа и плана развития предприятия, его производственным и социальным развитием, осуществляется, прежде всего, за счет доходов от реализации продукции. В отличие от обычного унитарного предприятия при недостаточности собственных средств казенному предприятию выделяются средства из федерального бюджета на строго определенные направления: реализацию плана развития завода, содержание объектов социальной инфраструктуры, компенсацию убытков от выполнения плана - заказа. К тому же решение на выделение предприятию этих средств принимается Правительством РФ лишь после представления сведений об их расходовании и общих результатах хозяйственной деятельности казенного завода за предыдущий год. Не использованные предприятием в текущем году бюджетные средства возвращаются в федеральный бюджет.

Собственник сам устанавливает порядок распределения доходов казенного предприятия, не согласуя его с предприятиями. На обычном унитарном предприятии он вправе получить лишь часть прибыли от своего имущества. Прибыль, полученная казенным предприятием от реализации продукции (работ, услуг) и произведенная в соответствии с планом - заказом и в результате разрешенной ему самостоятельной хозяйственной деятельности, направляется на определенные цели по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом собственника. Причем порядок установления нормативов утверждается Минэкономики РФ и Минфином РФ. Оставшаяся прибыль изымается в доход федерального бюджета.

Государство несет субсидиарную ответственность по долгам казенного предприятия. Это обеспечивает охрану интересов других участников имущественного оборота.

В соответствии с ч. 3.3 ст. 32 Федерального закона № 7-ФЗ»О некоммерческих организациях» все государственные и муниципальные учреждения (независимо от типа) начиная с 2012 года обязаны «обеспечивать открытость и доступность» информации по установленному перечню. Соответствующие документы размещаются на официальном сайте Федерального казначейства для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях http://bus.gov.ru/.

Планирование финансовой деятельности (на пример, ФКП «НИИ «Геодезия») играет важную роль и для их собственника: государства -- поскольку позволяет прогнозировать объемы и стоимость предоставления обществу государственных услуг, оценивать уровень развития предприятия, его экономический потенциал и степень рациональности хозяйственных операций.

Основным принципом составления финансовых планов на ФКП «НИИ «Геодезия»» является их сбалансированность, т.е. соответствие доходов и расходов, что позволяет, во-первых, обеспечивать финансовую устойчивость ФКП «НИИ «Геодезия»» и, во-вторых, гарантировать выполнение государственных заказов.

Юридическое значение финансового планирования имеет два аспекта. Во-первых, финансовый план представляет собой нормативно-правовое оформление экономических показателей (доходных и расходных статей), в результате чего они приобретают форму финансово-планового акта, устанавливают компетенцию субъектов складывающихся в данной сфере правоотношений, становятся обязательными для исполнения и обеспечиваются мерами государственного принуждения. Во-вторых, финансовые планы ФКП «НИИ «Геодезия»» являются объектом бюджетных правоотношений, поскольку являются основой плана развития государственного сектора экономики, на основании которого составляется проект бюджета соответствующего территориального уровня.

В настоящее время императивность в разработке финансового плана установлена только для казенных предприятий. Обязанность ФКП «НИИ «Геодезия»» по составлению планов финансовой деятельности строго не регламентирована, однако, как правило, ФКП «НИИ «Геодезия»» разрабатывает бизнес-планы. Бизнес-план состоит из девяти разделов, обобщающих задачи текущего и перспективного (стратегического) развития предприятия. Составление бизнес-плана позволяет выбирать наиболее эффективные решения возникающих хозяйственных и финансовых вопросов, в результате чего повышается финансовая устойчивость ФКП «НИИ «Геодезия»».

На основе установления состава финансовых ресурсов ФКП «НИИ «Геодезия»» формируются различные денежные фонды целевого назначения: амортизационный фонд накопления и потребления, инвестиционный и др. Финансовое планирование позволяет выявить не только денежные потребности ФКП «НИИ «Геодезия»», но и определить дополнительные источники собственных финансовых ресурсов, т. е. выявить их резервы и возможные варианты экономии.

Обязательным элементом финансового плана является определение движения денежных средств в порядке выполнения финансовых обязательств: расчеты по платежам в бюджет и внебюджетные фонды, расчеты с кредитными организациями, страховщиками и т. д. Прогнозирование обязательных платежей позволяет унитарному предприятию реализовывать оптимальную налоговую политику, своевременно выполнять расчеты с поставщиками и кредиторами, что значительно снижает риск производственной деятельности и сокращает отвлечение финансовых средств на выплату штрафных санкций.

Составление финансового плана и строгое его выполнение способствует и организации финансового контроля на ФКП «НИИ «Геодезия»».

Финансовая деятельность ФКП «НИИ «Геодезия»» осуществляется на основании плана-заказа и плана развития. План-заказ ФКП «НИИ «Геодезия»» составляется ежегодно соответствующим федеральным органом исполнительной власти и согласовывается с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ. Основой плана-заказа служит определяемая уполномоченным органом власти потребность в продукции (работах, услугах), производимой ФКП «НИИ «Геодезия»» с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных гражданско-правовых договоров. После необходимого согласования уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает план-заказ и доводит его до сведения ФКП «НИИ «Геодезия»» не позднее чем за три месяца до начала планируемого года. После утверждения федерального бюджета на соответствующий финансовый год план-заказ подлежит уточнению в месячный срок, что продиктовано необходимостью корректировки его показателей в зависимости от индекса инфляции и динамики цен.

План-заказ содержит совокупность следующих основных показателей по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд: объем поставок продукции (работ, услуг) с указанием качественных и количественных характеристик, сроков поставок, цен и условий их изменения; фонд оплаты труда и возможность его уменьшения при невыполнении плана-заказа. Увеличение фонда оплаты труда допускается из прибыли казенного предприятия; лимит численности работников; объем выделяемых бюджетных средств и условия их предоставления.

Утвержденный план-заказ является основой для разработки ФКП «НИИ «Геодезия»» плана развития, который обязательно согласовывается с соответствующим федеральным органом исполнительной власти. План развития предусматривает следующую совокупность хозяйственных и финансовых операций, направленных на успешное выполнение плана-заказа: мероприятия, необходимые для обеспечения устойчивой работы ФКП «НИИ «Геодезия»» по выполнению плана-заказа и разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности; задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей; задания по созданию и освоению новых видов продукции; задания по подготовке и переподготовке кадров; условия реализации плана развития завода, в том числе финансовые затраты и источники их покрытия.

Финансовый контроль за выполнением плана-заказа и плана развития осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти на основании ежеквартальной статистической и бухгалтерской отчетности, составляемой ФКП «НИИ «Геодезия»».

Следовательно, финансовое планирование является важнейшим механизмом осуществления финансовой деятельности на ФКП «НИИ «Геодезия»». Соблюдение финансовых планов позволяет грамотно и эффективно аккумулировать, использовать и распределять государственные (муниципальные) денежные средства в децентрализованном секторе финансовой системы.

2.4 Прoблемы финансирoвания деятельнoсти казенных учреждений и пути их решения

С принятием Закона № 83-ФЗ изменилась на противоположную логика проведения реструктуризации. Раньше из общей массы выделялись учреждения, получавшие более широкую хозяйственную самостоятельность, в частности, по причине достаточно высокого уровня подготовки их управленческих команд. Сейчас же, когда основная часть учреждений (бюджетные) получили широкие экономические права (мало отличающиеся от прав автономных учреждений), речь, по сути, идет уже о выделении из их числа учреждений с предельно ограниченными правами (казенных учреждений).

Что касается системы бюджетных инструментов, то она не претерпела принципиальных изменений по сравнению со вторым из выделенных этапов. Перечень таких инструментов приводится в таблице 3.

Таблица 3

Перечень бюджетных инструментов, предусмотренный БК РФ с 1 января 2011 года

Бюджетный инструмент	Возможные получатели средств	Регулирующие законы
1	2	3
Обеспечение выполнения функций казенных учреждений - КУ (сметное финансирование)	КУ	Статьи 69.1, 70 БК РФ
Предоставление субсидий автономным (АУ) и бюджетным учреждениям (БУ) на: выполнение государственного (муниципального) задания; иные цели	АУ и БУ	Статья 69.1, пункт 1 статьи 78.1 БК РФ
Средства на оплату товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд	Организации всех типов и форм	Статьи 69.1, 72 БК РФ, 94-ФЗ
1	2	3
Предоставление субсидий некоммерческим организациям	Частные некоммерческие организации учреждений	Статья 69.1, пункт 2 статьи 78.1 БК РФ
Инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности	По своей сути относится к объекту вложения, а не организации	Статьи 69.1, 79 БК РФ

Эта система предусматривает конкуренцию за бюджетные средства, что в общем случае является основой повышения качества услуг. Однако такая конкуренция крайне ограничена, во-первых, в рамках государственного (муниципального) сектора, поскольку автономные и бюджетные учреждения не поощряются за перевыполнения государственного (муниципального) задания, и, во-вторых, на межсекторальном уровне. Последнее обстоятельство обусловлено следующими недостатками применяемых бюджетных инструментов:

их дифференциация осуществляется в основном в соответствии с особенностями поставщиков услуг (организационно-правовой формой, формой собственности, типом учреждения);

распределение бюджетных средств между инструментами, поставщиками услуг осуществляется, главным образом, путем принятия административных решений, возможности выбора потребителем поставщика услуг крайне невелики.

Первый - это не делать ничего в том смысле, что с принятием Закона № 83-ФЗ процесс запущен и будет идти своим путем. Необходимо лишь вести мониторинг и вносить отдельные корректирующие изменения в правовую базу. На наш взгляд, с учетом сказанного выше, в случае выбора в пользу этого варианта успех реформы представляется весьма проблематичным.

Второй вариант можно условно назвать «законотворческим». Именно он лежит в основе проводимой сейчас реформы бюджетного сектора. Суть данного варианта в следующем. Сначала принимается федеральный закон, фиксирующий новый облик подлежащей трансформации системы. Этот закон с неизбежностью содержит множество недостаточно четко определенных понятий, отсылочных норм, согласно которым решение соответствующих вопросов «поручается» федеральным, региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления. Затем начинается реализация такого закона, в ходе которой в «рабочем порядке» конкретизируются предусмотренные законом понятия и механизмы.

В пользу данного варианта обычно высказывается соображение, что принятие федерального закона создает ситуацию, при которой сохранение старого становится невозможным или, во всяком случае, крайне затруднительным, поскольку для этого придется отменять уже принятый закон. То есть, хочет кто-то или не хочет, а нужно двигаться вперед.

Очевидным минусом является невозможность достаточно глубокой концептуальной проработки реформы. Все вопросы решаются в рамках и на языке (правовые нормы) разрабатываемого законопроекта, где нет места целям, задачам и способам проведения реформы, анализу возможных вариантов преобразований. Вся методология оказывается «сброшенной» на второй из названных этапов. Однако, во-первых, на этом этапе возможна проработка лишь отдельных частных вопросов. Во-вторых, и она не может быть качественной, поскольку время торопит, закон надо реализовывать. В результате реформа приобретает в основном формальный характер, не принося явных положительных результатов, но приводя к ощутимым отрицательным последствиям. Здесь и напрасно потраченные время и ресурсы, и разочарование людей, потеря ими доверия к реформам как таковым.

Как уже отмечалась, реформа бюджетного сектора развивается по данному сценарию. Поэтому принятие его на перспективу означало бы по сравнению с первым вариантом внесение в определенные моменты более радикальных изменений в федеральное законодательство.

Третий вариант, который можно назвать «концептуальным», предполагает предварительную разработку достаточно детальной концепции или программы развития реформы. При явных плюсах он таит в себе и известную опасность: затягивание обсуждения методологических проблем без перехода к проведению реальных изменений. Данная угроза, хотя и реальна, может быть устранена при наличии политической воли и четкой организации работы по подготовке концепции.

Исходя из этого, предлагается разработать и принять на уровне Правительства РФ такую концепцию. В ней должны в комплексе решаться задачи трансформации учреждений и бюджетных инструментов.

В основе этой концепции, как представляется, должно лежать переосмысление подходов к проведению реформы сектора. Необходимо перейти от реструктуризации системы учреждений к оптимизации форм государственного участия в предоставлении социально значимых услуг, когда создание и финансирование деятельности учреждений рассматривается в качестве одной из таких форм наряду с привлечением к предоставлению этих услуг за счет бюджетных средств негосударственных организаций.

Далее предложен ряд принципов трансформации государственных (муниципальных) учреждений и бюджетных инструментов. Подчеркнем, что мы не стремимся предвосхитить результаты работы над концепцией или направить ее в строго определенное русло. Речь идет лишь о том, что, данные принципы и подходы целесообразно рассмотреть в рамках этой работы.

При разработке концепции в этой ее части целесообразно предусмотреть повышение экономической самостоятельности автономных учреждений (возврат к положению до принятия Закона № 83-ФЗ). При этом выбор в пользу автономного учреждения должен осуществляться, прежде всего, исходя из наличия у учреждения конкурентной среды.

При рассмотрении бюджетного учреждения важно учитывать наличие учреждений, которые, с одной стороны, работают при отсутствии конкуренции, с другой, - нуждаются в проведении платной деятельности, которая, дополняя их основную деятельность, обеспечивает более полную реализацию их функций. Пример - продажа крупными музеями сувенирной продукции. Для создания стимулов к осуществлению подобного рода платной деятельности необходимо обеспечить обособление средств, полученных из внебюджетных источников. При этом бюджетное учреждение должно «сместиться» в сторону казенного и даже, как представляется, вернуться в бюджетный сектор.

В рамках концепции предлагается предусмотреть возможность трансформации автономных учреждений в негосударственные некоммерческие организации. Полагаем, что это должны быть организации, учредителями (участниками) которых могут являться федеральные и (или) региональные органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица. В этой связи должен быть поставлен вопрос о создании правовой основы интеграции федеральных, региональных, муниципальных и частных ресурсов при создании НКО, реализующих социально значимые цели. Подобные организации обеспечат возможности:

? привлечения в социальную сферу дополнительных финансовых и материальных ресурсов на основе развития ГЧП;

? привлечения к управлению организациями заинтересованных лиц и структур (работодатели в организациях профессионального образования);

? объединение финансовых ресурсов бюджетов одного и различных уровней, оптимизация расходов бюджетов за счет такого объединения.

Основные принципы трансформации бюджетных инструментов

Принципы трансформации бюджетных инструментов приведены на рисунке 6.

Представляется, что основным направлением здесь должно стать расширение сферы применения инструментов, дифференцированных по особенностям услуг (работ), и на равных условиях применимых как к государственным (муниципальным) автономным и бюджетным учреждениям, так и к негосударственным организациям: введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера и грантового механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера.

Возможные требования к таким субсидиям:

? предоставляются поставщикам по заявительному принципу на основе выбора потребителей;

? покрывают все затраты по оказанию услуги - переход к «цене» услуги;

? рассчитываются на основе единых (групповых) нормативов, дифференциация нормативов определяется объективными факторами, в том числе требованиями к качеству услуг (с учетом особенностей рынка услуг, состава конкурентов).

Ориентации бюджетных расходов на обеспечение результативности в высокой степени способствует конкуренция государственных и муниципальных учреждений с негосударственными, прежде всего некоммерческими организациями. Последние зачастую ориентированы на развитие инновационных услуг и технологий, в большей степени, нежели учреждения, индивидуализируют свою деятельность, учитывая в ней потребности конкретных граждан и групп населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам (программам) негосударственных организаций, но и к творческой деятельности в государственных учреждениях науки и искусства. Опыт такого рода имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов.

Могут быть предложены следующие концептуальные основы грантового механизма:

? регламентация конкурсных процедур предоставления бюджетных средств на выполнение социально значимых работ (оказание социально значимых услуг);

? применение в случаях закупки работ (услуг) нестандартного характера, допускающих существенные различия в вариантах их выполнения (оказания) и их стоимости;

? использование, главным образом, неформальных (содержательных) критериев оценки заявок, участие в процедуре выбора признанных авторитетов в соответствующей области;

? обеспечение информационной прозрачности конкурсных процедур;

публичная отчетность получателей грантов.



Заключение

Итак, в завершении данного исследования, необходимо сделать следующие выводы.

«Казенными» называются предприятия (заводы, фабрики, хозяйства), принадлежащие «казне», то есть государственные предприятия.

Исходя из проведенного анализа, можно сказать, что казенные предприятия находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями - потребителями товаров или услуг.

Также как автономное и бюджетное учреждение казенное учреждение является государственным или муниципальным учреждением. С «новобюджетным» учреждением его также «роднит» то, что казенное учреждение при расходовании средств должно руководствоваться нормами федерального законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. На этом сходства в функциональном статусе между казенным и другими типами государственных и муниципальных учреждений заканчиваются и начинаются отличия.

Только казенное учреждение является получателем бюджетных средств и может выступать в роли распорядителя бюджетных средств или администратора доходов бюджета.

Только казенные учреждения не могут выступать учредителем (участником) никаких юридических лиц. Иными словами, никаких «дочек» у казенного учреждения в отличие от автономного или бюджетного учреждения быть не может.

Только казенные учреждения не могут участвовать в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования. Данная особенность казенного учреждения является значимой для многих муниципальных районов, где нередко главным распорядителем бюджетных средств был не исполнительный орган местного самоуправления (районная администрация), а районное учреждение здравоохранения (как правило, центральная районная больница). В новых условиях эту функцию районной администрации необходимо брать на себя, создавая внутри себя новое подразделение или вводя специальную штатную единицу, поскольку администрация будет не в праве превратить бюджетное учреждение в казенное, чтобы то продолжало выполнять функцию главного распорядителя бюджетных средств в сфере здравоохранения.

Только в отношении казенных учреждений существует запрет предоставлять и получать кредиты (займы), и также как и бюджетные учреждения, они лишены права приобретать ценные бумаги (ст. 161 БК).

Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.

Решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.

В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 «О реформе государственных предприятий» решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет, и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью.

Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести, прежде всего, отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его действиями.

Средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок.



Списoк испoльзoванных истoчникoв

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм. от 14.10.2005). Справочная система Консультант Плюс.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (ред. от 10.01.2006). Справочная система Консультант Плюс.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26 января 1996 года N 14-ФЗ (ред. от 02.02.2006). Справочная система Консультант Плюс.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N N 145-ФЗ (ред. от 01.01.11). Справочная система Консультант Плюс.

5. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003). Справочная система Консультант Плюс.

6. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ »О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» С изменениями и дополнениями от: 5 мая 2014 г. Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12175589/#ixzz33V6Iu7N8.

7. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» № 308243-5 «на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25287 учреждений (без закрытой части), на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года - 302660 учреждений» // Режим доступа: http://www.consultant.ru/law/review/728500.html.

8. Агарков М. М. Гражданские правоотношения. М.: БЕК, 2010. 463 с.

9. Алексеев С.С., Бекленищева И.В., Беляев К.П. Научно-практический комментарий к Федеральном закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ. М.:,Издательство «Статут», 2011. 273 с.

10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Омега-Л, 2009. 457 с.

11. Ахмедуев А. Управление государственными унитарными предприятиями // Вопросы экономики, 2010. №7. с. 89-95.

12. Брюханова Н.В., Демчук И.Н. Основные принципы и функции бюджетирования как метода финансового управления федеральными государственными унитарными предприятиями. // АВАЛЬ (Сибирская финансовая школа), 2011. № 4. с. 66 - 71.

13. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Издательство АН СССР, 2008. 438 с.

14. Витрянский В.В. Государственные предприятия в рыночной экономике. М.: Инфра-М, 2009. 490 с.

15. Витрянский В. Новый Гражданский кодекс и судебная практика // Хозяйство и право. 2009. N 7. С. 65.

16. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2010. 356 с.

17. Гомола А.И. Правовые основы государственного и муниципального управления. М.: Инфра-М, 2009. 563 с.

18. Государственная собственность в Российской Федерации./Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. М.: Юристъ, 2010. 400 с.

19. Государственные предприятия в России./Под ред. З. И. Цыбуленко. М.: Юристъ, 2009. 673 с.

20. Гражданское право. Том. 1. Учебник. Издание шестое, переработанное и дополненное / Под. ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К.. М.: ООО «ТК Велби», 2009. 367 с.

21. Зинченко С., Лапач В., Газарьян Б. Новый Гражданский кодекс и предпринимательство: проблемы регулирования // Хозяйство и право. 2009.- N 10. С. 92 - 93.

22. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2010. 393 с.

23. Лаптев В.В. Законодательство о предприятиях (критический анализ) // Государство и право. 2010. N 7. С. 25.

24. Лехтинен Л. Правовые формы предпринимательства на основе Гражданского кодекса России // Хозяйство и право. 2009. - N 8. - С. 60 - 61.

25. Месарович М., Мако Д., Тахакара Н. Синергетический подход к управлению: Пер. с англ. М.: Гардарика, 2010. 440 с.

26. Основы теории государственного управления. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Ростов-на-Дону,: МарТ, 2010. 428 с.

27. Официальный сайт Федерального казначейства для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях http://bus.gov.ru/.

Размещено на Allbest.ru