Практика налогового администрирования в Российской Федерации

Таким образом, четвертый этап развития налогового администрирования в России отличается радикальными политическими и экономическими преобразованиями, носит сложный и многоаспектный характер. В связи с чем, считаем возможным разделить его на ряд отдельных временных периодов, характеризующих основные события становления налогового администрирования в постсоветский период (таблица 2).



Таблица 2

Этапы институционализации налогового администрирования в РФ.

период	Содержание этапа	Характеристика основных событий этапа
1990-1992	Организация института налогового администрирования	- создание Главной государственной налоговой инспекции в составе Минфина РФ (1990 г.); - создание Государственной налоговой службы РФ (1991 г.); - введение законов, регулирующих функционирование налоговой системы РФ; - использование подзаконных актов в качестве формальных правил налогообложения
1993-1997	Первичное формирование институциональных норм и правил	- внедрение информационных технологий и функциональная модернизация деятельности налоговых органов в рамках пилотных проектов; - неупорядоченное развитие регионального и местного налогообложения, а также внутренних оффшоров; - активное воздействие судебной практики на совершенствование налоговых правил и условий взимания налогов; - директивно-инструктивное регулирование законодательных норм на фоне несовершенства правовой базы; - активное применение льготных механизмов без учета их экономической и социальной отдачи
1998-2000	Кодификация законодательства и унификация налогового администрирования	- создание Министерства по налогам и сборам (1998 г.); - принятие и введение в действие общей части НК РФ; - развитие функциональной специализации администрирования; - активизация судебных методов разрешения налоговых споров; - реструктуризация задолженности по налогам
2001-2003	Введение в действие специальной части НК РФ	- снижение числа действующих налогов, упорядочение применения и сокращение налоговых льгот; - начало перехода на функциональную структуру деятельности налоговых органов, активизация камерального контроля; - внедрение налогового учета; - использование доктрины «деловой цели» в судебной практике по налоговым спорам; - целевое администрирование крупнейших налогоплательщиков
2004-2005	Оптимизация состава налогов и сборов	- преобразование МНС РФ в Федеральную налоговую службу в составе Министерства финансов РФ; - придание Минфину полномочий в области налогов; - унификация налоговых процедур в единой автоматизированной информационной системе и внедрение стандартов обслуживания
2006-2007	Завершение процесса формирования института	- установление четко регламентированных сроков и процедур взаимодействия в рамках мероприятий налогового контроля; - введение обязательного электронного декларирования; - ограничение объема запрашиваемой для контроля информации при проведении проверки; - четкое закрепление в законе порядка возмещения НДС
2008-2010	Оптимизация и упрощение налогового администрирования	- изменение правил зачета излишне уплаченных налогов; - введение процедур досудебного урегулирования налоговых споров; - упрощение камеральных проверок; - запрет на повторное представление документов на проверку; - принятие Концепции планирования выездной налоговой проверки и критериев риска совершения налогоплательщиками налогового правонарушения; - упрощение налоговых правил и снижение налоговой нагрузки в рамках антикризисных мер; - развитие системы предоставления отчетностей по телекоммуникационным каналам связи.
2011- по настоящее время	Совершенствование института налогового администрирования. Модернизации налоговых органов на основе более полной автоматизации их деятельности	- максимальное разделение информационной системы на два блока функций: автоматической обработки информации (налоговый автомат) и интерактивной работы пользователей; - создание централизованной системы ведения ЕГРН и ЕГРЮЛ, включая единую базу данных сведений о налогоплательщиках; - развитие технологий электронного взаимодействия с налогоплательщиками, включая перестройку сервиса «Личный кабинет»; - формирование единой системы мониторинга и управления деятельностью налоговой службы; - модернизация инфраструктуры ФНС России.

Взгляд на эволюцию налогового администрирования позволяет сделать вывод о том, что, в соответствии с изменениями политического и экономического устройства страны, по мере развития государства менялись и способы администрирования налогов и сборов.

Совершенство и эффективность системы налогового администрирования в каждый период истории России зависели от степени развития государственного аппарата, социально-экономического уровня развития общества, самого государства и налоговой культуры населения.



Глава 2. Совершенствование налогового администрирования в РФ

2.1 Направления совершенствования налогового администрирования

Успешное осуществление общенациональной программы совершенствования налогового процесса в такой стране, как Россия, требует колоссальных усилий и предполагает осуществление тщательной предварительной подготовки и планирования действий. Такая программа охватывает практически все аспекты налогового администрирования: совершенствование организационной структуры налоговых органов, использование новых технологий налоговой работы, новые подходы к оказанию услуг и предоставлению консультаций налогоплательщикам, информационно-технологическое обеспечение, повышение квалификации кадров, разработка более профессиональных стандартов деятельности сотрудников налоговых органов, укрепление материально-технической базы.

В этих целях в целом уже подготовлена и реализуется специальная целевая программа развития налоговых органов, в рамках которой предполагается выполнение и завершение следующих мероприятий:

* упрощение процедур заполнения и подачи деклараций и других документов в налоговые органы; переход на систему самоначисления и бесконтактный способ подачи налоговых деклараций;

* перевод основной работы по обработке налоговой отчетности граждан и предприятий в специализированные Центры обработки данных (ЦОГС);

* развитие системы досудебного разбирательства налоговых споров с целью сокращения числа обращений налогоплательщиков в судебные инстанции;

* внедрение в практику работы налоговых органов прогрессивных форм и методов информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками.

В работе с налогоплательщиками ставится задача внедрения новых технологий информационной работы: переход на принцип «одного окна», развитие бесконтактных форм взаимодействия, распределение работы в налоговых инспекциях по операционному принципу и т.д. Администрирование крупнейших налогоплательщиков осуществляется на федеральном уровне специализированными межрегиональными налоговыми инспекциями. Кроме того с

1 июля 2002 г. в ведение налоговых органов переданы учет и регистрация коммерческих юридических лиц (предприятий). В системе ФНС России ведется Единый государственный реестр юридических лиц.

Особой проблемой в деятельности налоговых органов являются слабое научное и методическое обеспечение проведения комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, недостаточность (а в отдельных случаях и отсутствие) научно обоснованных методик определения фактической налогооблагаемой базы по косвенным данным, получаемым из различных источников. Для решения этой проблемы планируется осуществить целый ряд мероприятий, связанных с проведением научно-исследовательских работ по развитию законодательства о налогах и сборах, совершенствованию администрирования и оценки деятельности налоговых органов в части решения задач, поставленных Программой, а также анализа финансово-хозяйственного состояния налогоплательщиков, пресечения путей сокрытия доходов, занижения налогооблагаемой базы, «теневого» оборота товаров (работ, услуг) и денежных средств.

Совершенствования научного подхода требуют такие проблемы, как создание методик автоматизированного проведения камеральных проверок и эффективного отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок. Особую значимость не только для налоговой системы, но и для экономического развития страны в целом имеют научно-исследовательские работы в части оценки потенциальной налогооблагаемой базы и прогнозов поступления налогов, а также последствий введения или отмены отдельных налогов и сборов, изменения их ставок или налогооблагаемой базы. Развитие и совершенствование научного обеспечения будут проводиться на базе комплексного подхода к проведению научных исследований и использованию их результатов в практической деятельности налоговых органов.

Для обеспечения эффективной работы местного и регионального уровней налоговых органов необходимо расширить объем взаимодействия между соответствующими подразделениями федерального казначейства, другими государственными органами, министерствами и ведомствами в части обмена информацией в электронном виде. В первую очередь это касается приема сведений о платежах от подразделений Федерального казначейства. Оперативный обмен этой информацией позволит существенно сократить непроизводительный труд инспекторов по вводу данных, уменьшит сроки взыскания недоимки и повысит обоснованность наложения санкций на налогоплательщиков за просрочку платежей. Обмен информацией в электронном виде с другими органами государственной власти, министерствами и ведомствами позволит оперативно получать и использовать в аналитической работе налоговых органов косвенные сведения о хозяйственной деятельности налогоплательщиков, необходимые для контроля налогооблагаемой базы.

В настоящее время эта информация поступает в основном на бумажных носителях, и у налоговых органов не хватает ресурсов для ее перевода в электронную форму с целью дальнейшего использования в автоматизированном режиме. Важным элементом информационного взаимодействия является обмен информацией с налоговыми и таможенными органами государств ближнего зарубежья, особенно для уменьшения возможностей ухода от уплаты налога на добавленную стоимость путем нарушения законодательства о налогах и сборах при осуществлении экспортно-импортных операций.

Для обеспечения эффективного контроля за правильностью начисления и полнотой уплаты налога на добавленную стоимость (НДС) как одного из основных бюджетообразующих налогов (до 43% налоговых доходов федерального бюджета), а также комплексной оценки экономических отношений между предприятиями предусматривается введение электронной обработки счетов-фактур. Это позволит существенно уменьшить возможности ухода от уплаты данного налога за счет занижения налогооблагаемой базы и необоснованного требования вычетов и возмещения сумм налога, уплаченных по фиктивным и поддельным счетам-фактурам без реальной поставки и оплаты товаров (работ, услуг), а также обеспечит эффективность анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий и позволит выявить налоговые правонарушения, связанные с другими налогами, уплачиваемыми от выручки.

Развитие налоговой системы, планируемые изменения в налоговом администрировании невозможны без дальнейшего совершенствования информационных систем и инструментов анализа, повышения научно-технического потенциала, создания и управления информационными технологиями в центральных и региональных налоговых органах. В основе этой работы централизация обработки данных на региональном и федеральном уровнях за счет создания центров обработки данных.

В плане совершенствования налогового администрирования предполагается создание Центров определения доходов (ЦОД), на которые ляжет основное бремя задач по вводу, обработке, хранению и использованию большого объема информации налоговых органов всех уровней. ЦОД регионального уровня создаются как специализированные налоговые инспекции, в зону деятельности которых будут входить как региональные управления ФНС России, так и подчиненные им налоговые инспекции.

Создание ЦОДов и перенос в них наиболее трудоемких функций с учетом выполнения их автоматизированным способом позволит высвободить персонал территориальных налоговых инспекций для непосредственной работы с налогоплательщиками, увеличить оперативность решения возникающих разногласий, обеспечить своевременное и более полное информирование налогоплательщика.

Кроме функций централизованной обработки информации налогоплательщиков и контроля за уплатой налогов и сборов на ЦОД возлагаются функции обработки и накопления данных из внешних источников, создания электронного и бумажного архивов, формирования, печати и рассылки документов налогоплательщикам и организациям, подготовки аналитических материалов и статистических данных, ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков.

В рамках создаваемой общенациональной информационной системы совокупность территориальных центров обработки данных объединяется в единую иерархическую систему, на верхнем уровне которой находится Федеральный центр обработки данных. Федеральный центр обработки данных призван обеспечить интеграцию информационных ресурсов налоговых органов с целью их аналитической и статистической обработки. Это позволит увеличить оперативность и достоверность получения информации о функционировании налоговых органов, финансово-экономическом состоянии налогоплательщиков, повысить эффективность управления со стороны федерального центра.

С целью осуществления эффективного контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов предусматривается развитие и широкомасштабное внедрение системы автоматизированной камеральной проверки. При ее проведении необходимо осуществлять отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также оценку потенциальных сумм доначислений на основе анализа деятельности налогоплательщиков и информации, имеющейся в налоговых органах. Необходимость развития системы камерального контроля, расширения аналитических функций налоговых органов, переход на новые ресурсосберегающие технологии представления налогоплательщиками деклараций и другой отчетности требует расширения информационного обмена Министерства РФ по налогам и сборам с налогоплательщиками и сторонними организациями на основе использования новых информационных технологий. Организация на новом, качественно более высоком уровне информационного обмена налоговых органов с налогоплательщиками и внешними организациями, в том числе Федеральным казначейством, таможенными органами, органами государственной статистики, банками, а также с другими министерствами и ведомствами требует решения вопросов правового, организационного и технического характера. Мероприятия по организации такого взаимодействия предусматривают изменение законодательства о налогах и сборах, решение вопросов легитимности и защиты передаваемой информации, организационной, технической и ресурсной поддержки проектируемых технологий.

Дальнейшее развитие налоговой системы и эффективное ее функционирование зависят не только от развития системы налогового администрирования и законодательной базы, но и от добросовестного отношения налогоплательщиков к своим обязанностям по уплате налогов. Большая часть налогоплательщиков допускает различные виды налоговых нарушений в силу слабого знания всех законодательных актов и некорректного их толкования, большой трудоемкости в подготовке необходимой налоговой отчетности и других видов взаимодействия с налоговыми органами. Для решения этих проблем предусматривается осуществить целый комплекс мероприятий, в том числе разработку концепции создания комплексной системы налогового образования граждан Российской Федерации и участие в ее реализации, внедрение в практику работы прогрессивных форм и методов информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками с использованием современных технических средств, разработку концепции оказания консультационных услуг налогоплательщикам.

Результативность деятельности налоговых органов в значительной степени определяется уровнем профессиональной компетентности и грамотности налоговых работников. Для создания комплексной многоуровневой системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающей непрерывность, мобильность и системность в подготовке кадров налоговых органов различных категорий на территории Российской Федерации, необходимы значительные финансовые вложения. Открытие центров подготовки персонала, институтов налоговой службы, а также внедрение новых информационных и образовательных технологий в образовательный процесс позволит в кратчайшие сроки привлечь к профильному обучению руководителей и специалистов всех структурных подразделений налоговых органов и значительно сократить расходы на оплату командировочных расходов. Развитие материальной и методической базы, а также научной деятельности Всероссийской государственной налоговой академии позволит обеспечить образовательные учреждения, реализующие программы профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования, научно-методологическими и методическими разработками для качественного обучения кадров в соответствии с требованиями времени. Открытие Центра дистанционного обучения на базе Всероссийской государственной налоговой академии предоставит возможность прямого и равного доступа специалистам налоговых органов и налогоплательщикам к законодательной и нормативной правовой базе, регулирующей налоговую политику, обеспечит обучение по специальности «Налоги и налогообложение», ускорит реформирование учебных программ и повысит качество преподавания дисциплин по налоговой тематике.

Достижение результатов в проекте такого масштаба возможно только при реализации широкой сбалансированной программы реформ, которая должна затронуть все элементы существующей системы. Законодательство, культура организации, технологические процессы и процедуры - все это в совокупности создает налоговую систему. Эти компоненты взаимосвязаны, и изменение одного без соответствующего изменения остальных взаимосвязанных компонентов не принесет желаемого эффекта. Изменение существующих процессов налогового администрирования в значительной степени устранят причины, порождающие коррупцию, и процедуры, создающие условия для нарушения профессиональной этики. Создание эффективно функционирующей налоговой системы, базирующейся на высоком потенциале управления со стороны федерального центра, а также типовых налоговых структурах и технологиях низовых звеньев системы, современных информационных платформах и развитой системе гарантий государственных служащих позволят выполнять возложенные на налоговые органы функции на более высоком уровне

2.2 Проблемы налогового администрирования и пути их решения

Развитие экономики зависит от качества ее налоговой системы. За последние годы сделано много: сформирована налоговая система, уменьшено число налогов, снижается налоговая нагрузка, эффективнее становится налоговое администрирование.

В России проблемы совершенствования налогового администрирования всегда были актуальны. Действующая система налогового администрирования страдает целым рядом недостатков, которые определяют ее низкую эффективность и высокую конфликтность (при том, что в большинстве случаев выигрывают споры налогоплательщики).

Исходя из этого и на основе данных предоставленных ранее автор работы предлагает выделить следующие проблемы налогового администрирования:

1) Конфликтность судебной практики по одним и тем же налоговым спорам;

2) Оптимизация рабочей нагрузки на сотрудников ФНС.

Конфликтность судебной практики или наличие коллизий в налоговом законодательстве обусловлено тем, что российское налоговое право создавалось в совершенно новых условиях хозяйствования, без какой-либо законодательной и практической базы. Приходилось быстро реагировать на революционные экономические процессы, срочно пополнять бюджеты, и это не могло не повлиять на уровень юридической техники принятых налоговых нормативных актов, их коллизионность.

В энциклопедическом словаре В.А. Брокгауза и И.А. Ефрона коллизии дано следующее определение: «Коллизия - столкновение юридических норм (законов или статусов), происходящих в том случае, когда судье предстоит решать дело, касающееся: лиц, не имеющих местожительства в пределах местного права, имущества, находящегося в этих пределах, актов или сделок, составленных или заключенных в другом округе под действием иных, чем местные законы. Это своего рода наслоение нескольких отраслей права по одному спору, когда нельзя руководствоваться только налоговым кодексом, либо когда нормы налогового кодекса противоречат другим законодательным актам. Встречаются часто в государствах, в которых действуют, кроме общего права, и местные законы».

В настоящее время в теории российского права существуют следующие виды коллизий:

1) коллизии между законами и подзаконными нормативными правовыми актами;

2) коллизии между Конституцией РФ и всеми иными актами, в том числе законами;

3) коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации;

4) коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами федерального центра с отдельными территориями;

5) коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом.

В науке налогового права можно выделить накопившиеся за десятилетие коллизии, которые условно можно разделить на следующие виды:

- противоречия федерального налогового законодательства, Конституции РФ с принципами налогового права;

- противоречия федеральных налоговых законов между собой;

- нарушения процедуры принятия и введения в действие нормативного налогового акта;

- правоприменительные конфликты;

- проблемы низконалоговых территорий;

- несоответствия подзаконных актов и региональных налоговых законов федеральным налоговым законам.

Все эти виды несоответствий на практике встречаются довольно часто.

Налоговая отрасль права стала поистине одной из самых коллизионных в современной России. Динамика налоговых конфликтов с каждым годом возрастает. Это говорит, в частности, о неравнозначном толковании норм налогового права, что ведет к спорной правоприменительной налоговой практике. По словам судьи Высшего Арбитражного Суда РФ А.И. Бабкина, «немало положений актов законодательства (включая Налоговый кодекс) по-прежнему содержат нечеткие формулировки, отсюда неопределенность в их восприятии, толковании и применении». Кроме того, «некоторые положения Налогового кодекса уже сейчас нуждаются в законодательном корректировании».

При данных условиях существенно возросла роль судебных инстанций в толковании и разрешении коллизионных вопросов налогового администрирования. Арбитражные суды являются в настоящее время, по сути, последней инстанцией в разрешении сложных вопросов между участниками налоговых отношений по порядку исчисления и уплаты налогов, применению мер налогового контроля и налоговой ответственности. По силе влияния решения, вынесенные по конкретным делам судами надзорной и кассационной инстанций, приближаются к судебным прецедентам.

Судебный прецедент (от лат. praecedentis - предшествующий) - решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащее примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы.

Некоторые ученые относят судебный прецедент к источникам права, например, ввиду того, что судебные решения служат источниками правового регулирования местного самоуправления в силу большой значимости конституционного контроля в России, решения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ носят характер прецедента.

Хотя в России право и является кодифицированным, а не прецедентным, но в настоящее время происходит смешение этих прав. Это связано с тем что судебная система России борется за единообразие судебной практики из чего выходит что суждения вышестоящего суда применяется нижестоящим по идентичным вопросам в качестве юридической нормы.

По мнению Д.А. Фурсова, материальный и процессуальный законы имеют множество пробелов и противоречий, предвидеть которые законодатель объективно не в состоянии. Вызванные пробелы и противоречия законодатель также не в состоянии устранить оперативно, поскольку деятельность, связанная с принятием нормативных актов, по своей природе не может быть поспешной. Законодателю, прежде чем вносить изменения в закон или принимать новый закон, необходимо убедиться в обоснованности законопроектных предложений. В этих условиях неизбежно судебное нормотворчество, которое существует наряду со статутным правом до тех пор, пока статутное право не приходит на смену судебному толкованию закона.

Налоговые отношения регулируются нормами не только НК РФ и принятых в соответствии с ним законов, но и административно-правовыми нормами - в части функций государственных органов исполнительной власти и финансовыми - в части бюджетного устройства и учетной политики

Нормы различных отраслей российского права традиционно взаимоприменяемы, и состав норм любой отрасли не исчерпывается только отраслевым кодифицированным актом. Необходимость учета принципов системного подхода в нормотворческой деятельности, обусловленная комплексным характером регулируемых отношений, - одна из основополагающих в праве.

Требование отсутствия пробелов в налоговом законодательстве закреплено в ст. 3 НК РФ. Данная статья содержит норму, обязывающую законодателя определять в нормативном порядке все существенные элементы юридического состава налога. Также в целях ликвидации пробелов в налоговом праве действует правило, позволяющее толковать все неустранимые сомнения в налоговых нормах в пользу налогоплательщика. Для обеспечения эффективности действия норм налогового права необходим высокий уровень законодательной техники при разработке и принятии, а также введении в действие указанных норм. Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре нормативных актов. Законодательная техника призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования и конструирования нормативных актов. В случае нарушения законодателем правил юридической техники при создании нормы налогового права норма не сможет действовать эффективно. Например, при формулировании нормы ст. 32 НК РФ были нарушены правила законодательной техники, что выразилось в закреплении обязанности налоговых органов предоставлять бесплатную информацию налогоплательщикам без установления процедурного механизма. Отчасти проблемы могут быть сглажены путем издания так называемых коллизионных норм, которые, являются нормами-» арбитрами» и составляют коллизионное право.

В ст. 2 НК РФ к предмету регулирования отнесен далеко не полный круг налоговых отношений, а только властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов, отношения, возникающие в процессе налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. В то же время налоговые отношения охватывают также сферу реализации налоговой политики Правительства РФ и других государственных органов исполнительной власти в пределах предоставленных им законодательством прав; вопрос о предмете налогового законодательства субъекта РФ; вопросы перераспределения налогов между бюджетами разного уровня; финансовой (налоговой) дисциплины; финансовой информации (налогового консультирования); бухгалтерского учета; специфику оценочной деятельности и ценообразования при исчислении налогооблагаемой базы по всем видам налогов; порядок возмещения убытков и вреда, причиненного действиями налоговых органов; порядок возврата налогов из бюджета, налогово-бюджетные зачеты; вопросы международного налогообложения, применения иностранного права в налоговых отношениях с иностранным элементом; особенности налогообложения в зависимости от форм организации капитала (бизнеса) и многие другие.

Применительно к налоговому праву любого государства системный подход более эффективно обеспечивает регулирование всего комплекса налоговых отношений и каждого его элемента в отдельности.

В НК РФ отсутствуют базовые положения, необходимые при регулировании любых властных отношений, в том числе и в налоговой сфере:

- нет упоминания о Конституции РФ, т.е. о том, что к налоговым властным отношениям применяются конституционные принципы и нормы;

- кроме функций налоговых органов и органов внутренних дел, подробно не определяется участие (функции) в налоговых властных отношениях ни одного государственного органа, включая Правительство РФ, которое согласно ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» разрабатывает и реализует налоговую политику;

- нет системы общих принципов налогообложения, которые на основании Конституции России составляют конституционную основу правового регулирования налоговой системы и реализации совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере налогообложения.

Некоторые «основные начала» законодательства о налогах и сборах, изложенные в ст. ст. 3 и 5 НК РФ, нельзя считать в полном смысле конституционными «общими принципами», поскольку вместе они должны составлять специальную главу Кодекса с постатейным разъяснением каждого принципа как конституционной гарантии прав государства и гражданина (как это сделано, например, в БК РФ).

Эти концептуальные недоработки и положения ст. 1 НК РФ о том, что налоговое законодательство состоит из НК РФ и соответствующих ему налоговых законов, побуждают правоприменителя к «узкому» подходу при толковании и реализации норм налогового законодательства, когда при внутренних противоречиях норм НК РФ или при пробелах правового регулирования в НК РФ неясности решаются исходя из смысла тех же сложных, объемных или противоречивых норм НК РФ.

Необходимым условием разрешения и преодоления коллизий нормативных актов, а также создания эффективного режима их предотвращения является уяснение причин, порождающих указанные явления в правовой сфере. При этом необходимо помнить, что коллизии правовых предписаний неразрывно связаны с иными противоречиями, возникающими в правовой системе, поэтому анализ правовых коллизий нельзя свести лишь к юридическо-техническим изъянам. Юридическая коллизия выступает как свидетельство естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственно-правовых институтов. Следовательно, возникновение коллизий в системе права не следует понимать как нечто противоестественное. Напротив, развитие правовой системы российского общества должно сопровождаться преодолением ее внутренних коллизий и формально-логических противоречий, причинами которых является сознательная деятельность субъекта правотворчества. Однако детерминирующая деятельность последнего всегда происходит в системе определенных общественных отношений, вне которых деятельность субъекта правотворчества, создающего формально-логические противоречия и их преодолевающего, не может реализовываться.

В отечественной юридической науке долгое время считалось, что законодатель должен уловить объективные закономерности общественного развития. Познание и отражение объективных законов рассматривалось как «объективная предоснова» законотворчества. Главными всегда считались базисные, производственные отношения, а это вело к недооценке иных факторов в законотворчестве. Субъективные причины возникновения коллизий сводились к качеству правотворческой деятельности (например, нечеткому разграничению законодательной компетенции между нормотворческими органами, недостаточной оперативности информации о правовой урегулированности какого-то вопроса).

В этой связи представляется ценной классификация субъективных причин коллизий в праве, подразделяющая их на две группы. В первую группу входят собственно правовые причины коллизий, возникающие «внутри права», - низкое качество законов, противоречие между актами и др. Во вторую группу - причины, привносимые из иных сфер (политическая борьба, кризис власти, противоречия в экономике и др.). Чаще всего причины этих двух видов переплетаются. В силу этого, как отмечает Ю.А. Тихомиров, наиболее типичные коллизии в современной отечественной правовой системе возникают, во-первых, из-за недооценки и несоблюдения принципа конституционности правовых актов, во-вторых, вследствие «вечных» противоречий между законом и подзаконным актом, в-третьих, по причине нарушения федеративного принципа правотворчества и правоприменения, отторжения федеральных актов, в-четвертых, потому, что нередко договоры, соглашения как нормативные регуляторы заключаются вопреки закону.

В конечном счете необходимо вести речь о стабильности законодательства, которая во многом определяется стабильностью Основного Закона государства. Действующей Конституции РФ 1993 г. присущи в равной степени черты стабильности и динамизма, что является важным условием «прочности, непоколебимости режима законности и правопорядка, эффективного осуществления государственной власти, взаимосвязи человека и гражданина с обществом и государством». Вместе с тем требование о стабильности законодательства не имеет ничего общего с консерватизмом, нежеланием законодателя в силу различного рода причин принимать новые правовые нормы, изменять или отменять существующие, ибо «идея стабильности закона не должна противоречить более общему требованию - постоянного совершенствования законодательства, обусловленного объективным ходом развития общественных отношений».

Для примера приведем коллизионные нормы, содержащиеся в НК РФ. Статья 10 НК РФ определяет, что «порядок привлечения к ответственности и производство по делам о налоговых правонарушениях осуществляются в порядке, установленном главами 14, 15 настоящего Кодекса». Однако гл. 14 НК РФ содержит нормы, регулирующие порядок проведения налогового контроля. Всего три статьи из 23-х имеющихся в ней связаны с производством по делам о налоговом правонарушении. В основном нормы, регламентирующие производство по делам о налоговых правонарушениях, содержатся в гл. 15 «Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений» и 16 «Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение» НК РФ.

Другой пример, который отмечают многие ученые, - с принятием нового законодательного акта о налогах и сборах появляются новые проблемы с его применением - и это становится неприятной традицией. Так, в принятом в июле 2006 г. Федеральном законе №137-ФЗ законодатель предусмотрел различный порядок обращения к исполнению решений налоговых органов и территориальных органов Пенсионного фонда РФ о взыскании недоимок и пеней. Для взыскания недоимок по налогам и пеней сохранен прежний порядок - путем направления налоговым органом в банк, в котором открыты счета налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя, инкассового поручения (распоряжения) на списание и перечисление в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды) необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя. В то же время решение о взыскании недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов обращается к исполнению путем направления в течение пяти дней со дня вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Одним из недостатков НК РФ является неосмотрительный отказ от учета положений, закрепленных в действующем законодательстве. Так, например, установив единый социальный налог, НК РФ «забывает» вывести из-под налогообложения средства, направляемые в виде грантов и другой безвозмездной помощи.

Как уже отмечалось, коллизии в правовой системе государства неизбежны. Вполне очевидно, что при обсуждении вопроса о создании совершенного законодательства присутствует определенная доля условности, поскольку таковым законодательство быть не может в силу самой своей природы как регулятора общественных отношений со всеми присущими им противоречиями.

Причины юридических коллизий находятся не только в правовой сфере. Они кроются прежде всего в национальной экономике, испытывают на себе влияние процессов, происходящих в политической, духовной и иных сферах жизни общества. Поэтому эффективность работы по совершенствованию законодательства во многом будет зависеть от правильного государственного курса, обоснованности программ преобразований и последовательности действий.

В этой связи можно предложить некоторые меры, направленные на предупреждение коллизионности правовых норм.

Во-первых, необходимо усилить взаимодействие науки и правотворчества, поскольку данный процесс приобрел уже аксиоматический характер. Требуется научно разработанная методика законотворчества, соответствующая современным российским реалиям. Огромное практическое значение имеет подготовка учеными разнообразных методических пособий и справочников в области правовой терминологии. В этой сфере как советской, так и российской наукой накоплен солидный материал. По мнению автора работы, в настоящее время проблема заключается не столько в научной разработанности вопроса, сколько в создании необходимой методической базы.

Во-вторых, процесс оптимизации законотворчества должен предполагать наличие экспертных заключений, результатом которых должна являться правовая экспертиза. К ее проведению, по мнению автора работы, должны привлекаться ведущие ученые и юристы-практики.

В-третьих, анализ коллизий действующего законодательства показывает, что в настоящее время у законодателя отсутствует научно обоснованная концепция развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами.

В-четвертых, планирование законотворчества. Планирование действий связано с определением того, кто, что, когда, где и в каком количестве требуется для достижения конкретной цели.

В-пятых, эффективное функционирование механизма предотвращения юридических коллизий невозможно без таких масштабных комплексных мер, как систематизация нормативных правовых актов и использование информационных технологий в правотворческой деятельности.

В-шестых, эффективной мерой, способствующей устранению противоречий между федеральными нормативными актами и нормативными актами субъектов Федерации, могла бы стать выработка механизма ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за ненадлежащее исполнение своих полномочий.

Но автор работы отмечает, что это меры, прежде всего законотворческого характера в данный же момент и применительно к МИ ФНС России №1 по РХ для решения этой проблемы предложено следующее.

Необходим постоянный и детальный мониторинг судебной практики, а так же создание программного продукта, который будет обобщать эту судебную практику, и анализировать ее. В настоящее же время анализом судебной практики занимается, непосредственно, юрист, доказывающий данную сумму доначислений в суде.

При необходимости автором работы вносится предложение о создании отдела, который будет заниматься систематизацией судебной практики, в который будут входить как юристы, так и программисты.

Что же касается второй проблемы, которая заключается в том что, ежегодно происходит увеличение количества налоговых проверок, аналогично происходит увеличение лиц встающих на налоговый учет в МИ ФНС №1 по РХ. Соответственно происходит увеличение рабочей нагрузки на работника налогового органа, что непременно приведет к снижению эффективности налогового администрирования.

То здесь пути решения может быть несколько, а именно:

1) Увеличение штата сотрудников налогового органа;

2) Привлечение сторонних организаций для помощи налоговому органу - привлечение распространителей налоговых уведомлений, или непосредственная помощь в разноске в электронной базе необходимой информации;

3) Перераспределение некоторых обязанностей налогового органы с другими органами государственной власти - как недавно произошедшие изменение в отмене ЕСН и переходе на уплату страховых взносов и передача функции администрирования этого из налогового органа в пенсионный фонд.

Если брать в целом налоговое администрирование в РФ то здесь, по мнению различных источников, ученых существует множество проблем и соответственно множество путей предлагаемых их решений. Но автор работы в процессе прохождения преддипломной практики в МИ ФНС №1 по РХ в юридическом отделе выявил и попытался отразить две, по его мнению, самые актуальные проблемы.

Качество государственного администрирования и уровень социальной ориентации политики государства, несомненно, влияют на эффективность налогового администрирования как основы собираемости налогов. В наиболее общем виде значимость данных показателей объясняется тем, что чем больший объем социальных задач (предоставление услуг) решает государство, тем выше в рамках сбалансированного обмена может повышать налоговую нагрузку на налогоплательщиков.

С другой стороны, чем ниже качество государственного администрирования, проявляющееся в экономической сфере в неэффективном использовании бюджетных средств, тем более негативное отношение будет формироваться у налогоплательщиков к реализуемому уровню налоговой нагрузки.

Иначе говоря, качество государственного администрирования оказывает определяющее влияние на уровень налоговой нагрузки, что является одной из основных специфических особенностей налогового администрирования в переходный период. От того, насколько эффективно функционирует налоговое администрирование в стране, напрямую зависит величина собранных налогов.

Заключение

Толчком к зарождению государства и механизмов перераспределения достояния общества и его членов стало появление частной собственности. Со временем серьезные геополитические изменения, расширяющееся государственное строительство, происходившие в конце первого тысячелетия нашей эры, потребовали совершенствования методов налогового администрирования, обеспечивающих возрастающие потребности государств.

Так, постепенно появилось налоговое администрирование - регламентированное законами и другими правовыми актами, организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов по обеспечению возникновения изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечение поступлений налогов в бюджетную систему налоговой федерации.

Наиболее известные классические налоговые теории:

1) основанная на возмездном характере налогообложения:

а) теория обмена (возмездный характер налогообложения);

б) атомистическая теория, теория "общественного договора" и теория "публичного договора";

в) теория налога (налог как страховой платеж);

2) рассматривающая налоги как один из видов государственных доходов, финансирующих затраты по содержанию правительства:

а) теория рыночной экономики (Адам Смит);

б) кейнсианская теория;

в) теория монетаризма (количественная теория денег);

г) теория экономического предложения.

Также есть теория соотношения прямого и косвенного обложения. Универсальные подходы к построению налоговой системы были заложены в классической теории налога и принципах налогообложения, выведенных А.Смитом. Современная налоговая система - результат длительного развития цивилизации, сложное социальное образование, тесно связанное как с развитием экономики, так и с развитием государства.

Основы действующей в настоящее время налоговой системы в России были заложены на рубеже 90-х годов, формировалась посредством приспособления советской налоговой системы к новым условиям хозяйствования.

1975-1985 гг. - развитие экономики СССР в период до середины 80-х годов с высоким темпом роста ВВП, бюджет пополнялся за счет налоговых и неналоговых платежей предприятий реального сектора поступлений.

1986-1990 гг. - закончился период бюджетной стабильности социализма, нарастание кризисных явлений в экономике страны, прогрессирующее ухудшение структуры народного хозяйства, снижение его налогового потенциала, бюджет стал дефицитным.

1991-1998 гг. - нарастание кризисных явлений, предопределяющих необходимость радикальной экономической реформы, принятие законов, позволяющих увеличить общий уровень налоговых изъятий.

В настоящее время в России не отработаны механизмы достижения задач и саморегуляции, не хватает профессиональных кадров. Существующие формы и методы налогового контроля в современных условиях хозяйствования теряют свою эффективность.

Принципиальным недостатком организации деятельности налоговых органов является отсутствие цельной систематизированной концепции, увязывающей методологию налогообложения с организационным структурированием и технологией автоматизации. Рациональная налоговая система способна стать мощным инструментом регулирования экономических отношений.

Реализация стимулирующей и регулирующей функции налогов позволит обеспечить сбалансированность федеральных, региональных и отраслевых интересов, создать благоприятные возможности для экономического роста, активизации инвестиционной деятельности и ускорения научно-технического прогресса в отраслях.

Необходимыми и обязательными условиями создания эффективной системы налогового администрирования являются: достижение сбалансированности финансовых интересов государства и налогоплательщиков, соблюдение ими взаимных обязательств, реализация принципа добровольной уплаты налогов, при внедрении в бюрократическую систему государственного управления рыночных механизмов регулирования налоговых отношений.

Основными факторами, определяющими тенденции развития систем налогового администрирования в странах с рыночной экономикой, в том числе и в России, являются: совершенствование форм и методов налогового контроля за финансовыми потоками, ужесточение и обеспечение неотвратимости наказания за налоговые правонарушения, обеспечение высокого уровня информационного обслуживания налогоплательщиков, расширение предоставляемых налогоплательщику услуг, способствующих упрощению исполнения налоговых процедур, внедрение в работу налоговых органов современных информационных технологий.



Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: Официальный текст. - М.: Айрис Пресс, 2004

2. Свод кодексов и законов Российской Федерации. - СПб.: ИГ «Весь», 2005

3. Материалы с форума «Принципы и практика налогового администрирования» // Российский налоговый курьер, 2009, № 11

4. Бэкон Ф. Соч. в 2 т. - М., 1972. - Т. 2

5. Все начиналось с десятины. Пер. с нем./ Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. - М.: Прогресс, 1992

6. Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. Т. 2. - М.: Мысль

7. Журнал «Сибирская Финансовая Школа». 2004. - №3

8. Журнал «Финансы». - 2005. - №6

9. Малов В. Н., Кольбер Ж. Б. Абсолютистская бюрократия и французское общество. - М.: Наука, 1991

10. Налоги: Учебник для вузов (под редакцией Черника Д.Г.). М.: Юнити - Дана, 2004

11. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник / Под ред. В.К. Сенгагова, А.И. Архипова. - М.: Проспект, 2001

12. Черник Д.Г. Налоги в рыночной экономике - М., 1997

13. Люсов А.Н. Налоговая система России. Налогообложение банков / Учебный центр “Банкцентр”. - М., 2004.

14. Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Г.Черника. - М.: Финансы и статистика, 2007.

15. Налоговый вестник // С. Н. Холева, Н. И. Осетрова. О налоговом кодексе // П 9, 2007.

16. Налоговый вестник // О. А. Фомина. Налогообложение добавленной стоимости // И. А. Перонко, А. И. Дородникова, П. Т. Сопкин. О налоге на добавленную стоимость // П 1, 2007.

17. Пепеляев С.Г. Законы о налогах: элементы структуры. - М.: СВЕА, 2006.

18. Подоходный налог с физических лиц / Составитель и автор комментариев А.А. Лапина; Международный центр финансово-экономического развития. - М., 2007.

19. Пепеляев С.Г. «Основы налогового права», Учебник для вузов., М.: ИНФРА - М, 2003. - 320 с.

20. Слесарева Т.А. Развитие налогового администрирования в России // Социология власти, Москва, № 4, 2006.- 156 с.

21. Харламов М.Ф. Понятие и значение налогового администрирования в условиях реформирования системы налогообложения в Российской Федерации // Современное право. -- 2007. -- № 9.

22. Налоги в дореволюционной России / Библиотека сайта Lib.4i5.ru.2008: [сайт]. URL : www. Lib.4i5.ru.

23. Федякова Н. И. Исторические аспекты современной налоговой реформы России, начиная с конца 80-х годов XX века : [сайт]. URL : www.bali.ostu.ru.Fediakova.doc.

Размещено на Allbest.ru