Действовавший в 2004-2007 гг. Стабилизационный фонд Российской Федерации выполнил возложенные на него задачи поддержания макроэкономической стабильности, защиты экономики и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки.

Сформированы Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный прежде всего на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.

В целях обеспечения преемственности и предсказуемости бюджетных проектировок, создания правовой основы для заключения многолетних государственных контрактов, формирования среднесрочных ориентиров для бизнеса осуществляется переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации формируются и утверждаются на трехлетний период.

В 2007 г. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации впервые были приняты на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг., что позволило заложить основу для формирования в текущем году бюджетных проектировок на 2009-2011 гг. в формате «скользящей трехлетки». Многие субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также утвердили свои первые трехлетние бюджеты.

Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом, оправдывает себя и механизм делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Изменены подходы к порядку обеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагающие отказ от утверждения детализированного перечня этих объектов на федеральном уровне и переход к заключению между федеральными и региональными органами власти соглашений, предусматривающих взаимные обязательства по осуществлению инвестиций в такие проекты.

Начиная с 2008 г. впервые на законодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности. В то же время предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета не увязывается с эффективностью деятельности субъектов Российской Федерации, что снижает стимулирующую роль таких субсидий.

Серьезную озабоченность вызывает и тот факт, что ряд субъектов Российской Федерации отложили до 2009 г. завершение реформы местного самоуправления и формирование связанных с ней инструментов и методов межбюджетных отношений. Далеко не всегда органами государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе - закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов [16].

В целом, по словам Президента Российской Федерации, сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности органов публичной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Ее основной целью должно стать повышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, в том числе за счет расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки из федерального бюджета.

В бюджетном послании указывается также на необходимость консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики. Одновременно должны быть установлены индикаторы эффективности их использования и общие требования к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности.

В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации при распределении субсидий следует учитывать уровень бюджетной обеспеченности регионов.

Одновременно следует поэтапно сокращать долю средств, предусматриваемых в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на компенсационные меры. В условиях существенного роста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации сохранение существующей доли таких средств на неопределенный срок по сути означает снижение финансовой поддержки регионов с объективно низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Задача внедрения передовых принципов организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях должна решаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственную политику в соответствующей сфере. При оценке качества управления региональными финансами должна учитываться доля расходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемая в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями, обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти. Необходимо ежегодно осуществлять мониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в субъектах Российской Федерации. Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации должны быть установлены стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов. По мнению Правительства, в этих целях необходимо продолжить проведение федеральных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов по реформированию региональных финансов и разработать рекомендации по проведению аналогичной работы в субъектах Российской Федерации.

ГЛАВА 3 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Сущность и содержание бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящего и нижестоящих органов власти и управления на всех ступенях бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм - чрезвычайно сложное и многогранное явление, охватывающее различные аспекты общественной жизни: политический, правовой, экономический, финансовый. Бюджетный федерализм предполагает формирование и развитие системы бюджетного устройства, соответствующей федеративному государству и позволяющей органам власти субъектов федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней [28].

Система бюджетного устройства должна обеспечивать:

– экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;

– бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

– социальную справедливость - выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

– политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

– территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличии от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными (образование, здравоохранение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации.

Понятие «бюджетный федерализм» можно определить как отношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принципов централизма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетной политики государствa, разграничения налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения в бюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов и ответственности за результаты проводимой региональными и местными властями самостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народов многонациональной федерации, проживающих на территории субъектов федерации, и входящих в них местных территориальных образований [5].

Имеется несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма («конкурентный федерализм») ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог - один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общественных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США.

Другая модель в мировой практике носит название кооперативного бюджетного федерализма («один налог - три бюджета»). Она ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии) [26].

Вместе с тем, имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем, федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Специфика российского бюджетного федерализма состоит в том, что при наличии 88 территориальных систем управления бюджетными ресурсами вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетной обеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управления бюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциал любого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всей страны. В подлинной федерации неприемлемо закрепление статуса «доноров» и «реципиентов», поскольку юридически они равноправны, а если имеют различную бюджетную обеспеченность и различный финансовый потенциал, то, как правило, в результате места и роли соответствующих субъектов в экономической и социальной системе страны в зависимости от всей совокупности обстоятельств и факторов.

Для экономики федеративного государства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местного самоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности в обществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется за счет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономика и социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективных причин, включая естественные (географический, природно-климатический и прочие) факторы. Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций, что неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированного бюджета, иным негативным социальным последствиям.

Экономическая политика в федеративном государстве является результатом согласованных усилий, взаимодействия всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональных задач социально экономического развития страны. Основной вопрос федеративных отношений - разграничение полномочий по предметам совместного ведения и усиление компетенции и ответственности местных и региональных властей в обеспечении функций социальной сферы. В соответствии с принципом субсидиарности органы местного самоуправления, субъекты РФ передают центру только те полномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами.

Доходы территориальных бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально-экономического развития на территории соответствующих административных образований непосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Разграничение бюджетных доходов в Российской Федерации в настоящее время предусматривает использование как собственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевых отчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначе говоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределения средств из бюджета одного уровня на другой.

В процессе исполнения утвержденных бюджетов не исключено увеличение или уменьшение доходов или расходов по независящим от соответствующего органа власти причинам, например в результате совершенствования налогового и бюджетного законодательства, перераспределения полномочий по финансированию определенных расходов и т.п.

Операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, связанные с возникновением указанных условий, также относят к взаимным расчетам, а сами средства называют бюджетными компенсациями. Это суммы, утверждаемые и перераспределяемые в бюджеты другого уровня для возмещения недостаточных доходов и покрытия возрастающих расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Потребность в регулировании бюджетов в пределах финансового года порождает необходимость предоставления не только межбюджетных компенсаций, но и выделения внутрибюджетных кредитов. Будучи составной частью механизма внутрибюджетных заимствований, данная форма обеспечения бюджетных поступлений также базируется на перераспределении средств между бюджетами и, безусловно, приводит к появлению конкретных бюджетных взаимосвязей. Но это уже возмездные отношения, отличные от межбюджетного субсидирования.

В рамках бюджетного регулирования особое значение уделяется бюджетному выравниванию.

3.2 Цели и формы бюджетного выравнивания

Бюджетное выравнивание представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания.

Бюджетное регулирование - выравнивание финансовых возможностей территорий. Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями [10].

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Вертикальное выравнивание связано с наделением региональных и муниципальных органов управления финансовыми ресурсами соразмерно их собственным полномочиям, закрепленным за ними федеральным законодательством, а также с предоставлением финансирования для реализации делегированных государственных полномочий.

Горизонтальное выравнивание - это предоставление региональным и муниципальным органам власти финансовой помощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимый бюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориального развития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории.

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отдельных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

Инструментами бюджетного выравнивания являются:

– нормативные отчисления от регулирующих доходов;

– дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и(или) условий их использования;

– субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;

– субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

– бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;

– взаимные расчеты - межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства;

– «отрицательные трансферты» - субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетной обеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабых территорий [26].

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета).

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Механизм вертикального бюджетного выравнивания. Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти и в первую очередь расходных функций.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным и региональным органами власти и управления.

Механизм горизонтального бюджетного выравнивания. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

3.3 Межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты