Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма

дополнительные отчисления переходного характера для финансово слабых земель, положение которых ухудшилось;

отчисления, предназначенные для укрепления финансового положения отдельных бюджетов - санации (для покрытия бюджетных долгов);

отчисления в целях финансовой помощи новым землям для структурного улучшения инвестиций и для поддержки экономического роста в этих землях.

Местное финансовое выравнивание регулируется законом «О финансовом выравнивании земель» и преследует цель предоставления денежных средств общинам, которых было бы достаточно для решения собственных и передаваемых от земель или федерации задач. Общины получают отчисления, как правило, от земель и подразделяются на общие и целевые.

Общие отчисления служат для укрепления доходов общин. При их исчислении исходят из показателей потребности и налоговой силы. Показатель потребности в денежных средствах рассчитывается на основе данных о численности населения и задачах, которые возложены на общины. Показатель налоговой силы исчисляется исходя из уровня поступлений земельного, промыслового налогов и доли общины в подоходном налоге. Если показатель потребности выше, чем показатель налоговой силы, то бюджеты общины получает общие отчисления для покрытия этой разницы. Данное финансовое выравнивание служит для приближения показателя финансовой силы общин к уровню аналогичного земельного показателя.

Целевые отчисления представляют собой способ возмещения затрат для выполнения определённых задач, например, для оказания местной социальной помощи, финансирования школ, для осуществления инвестиций, для обустройства местных дорог и т.д.

Общие и целевые отчисления служат не только для выравнивания финансового положения общин, но и являются фактором, определяющим решения на местном уровне. Как правило, доходы общин состоят на 1/3 часть из отчислений земель.

Таким образом, в рамках вертикальной взаимосвязи между задачами, стоящими перед территориальными единицами, и их доходами осуществляется так называемое смешанное финансирование, которое, по мнению многих, имеет экономические недостатки, а именно:

Территориальные единицы должны быть друг от друга независимы (согласно финансовому законодательству). Смешанное финансирование же способствует тому, что возникает зависимость получателя ассигнований от субъектов, предоставляющих денежные средства, что проявляется особенно на местном уровне, когда земли могут вмешиваться в дела управления общин через соответствующие условия, которые предъявляются при открытии ассигнования. Кроме того, смешанное финансирование может в определённой мере ослабить способность принятия решений на местном уровне.

Во многих случаях отдельные программы и соответствующие ассигнования зависят не столько от действительной потребности местной структуры, сколько от того, какой информацией о возможности получения ассигнований располагают лица, занимающиеся этими вопросами.

В ряде случаев у местных органов власти возникает стимул для создания инстанций, исключительной задачей которых является получение ассигнований для общин. Это, в свою очередь, ведёт к значительному увеличению затрат на персонал и управление, которые, в конечном счёте, могут превысить размер получаемых ассигнований.

При получении дотаций на конкретные цели некоторые срочные инвестиционные проекты могут быть отложены в пользу осуществления целевых инвестиций, финансовые средства для которых предоставляются в распоряжение территориальных единиц.

Концентрация на финансировании в форме ассигнований, в особенности через подчинённые территориальные единицы, приводит к тому, что не учитываются затраты, которые последует после реализации инвестиционного проекта.

Для охватывающей инвентаризации и для отдельного смешанного финансирования необходимо принимать во внимание огромное количество законов, постановлений, общих планов, программ, соглашений.

Свобода действий парламента в области принятия решений ограничивается. Решения исполнительных органов власти относительно смешанного финансирования, как правило, через парламент не изменяются. Кроме того, возникают проблемы в области контроля за расчётами в рамках смешанного финансирования.

В конечном итоге, если ответственность за обеспечение и использование финансовых средств распределяется по разным лицам, снижается стимул для экономного использования ресурсов.

5. Опыт США

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, в том числе подоходного налога с населения (примерно 45% от всех доходов федерального бюджета), взносов по социальному страхованию (около 35%), налога на прибыль корпораций (около 10%). Доля косвенных налогов незначительна (акцизы - около 5%, таможенные пошлины -1.5 - 2%). Что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется прежде всего за счет косвенных налогов (налоги на продажи и акцизы); источником доходов местных бюджетов являются главным образом местные налоги, особенно налог на недвижимость.

В США около 2/3 налогов поступает в федеральный бюджет; остальная часть примерно поровну распределяется между штатами и местным уровнем.

Самый крупный в США налог - подоходный на население - взимается по прогрессивной шкале. В результате налоговой реформы 1980-х гг. Прогрессивность этого налога была заметно снижена (максимальная ставка упала с 70 до 33%), необлагаемый минимум - увеличен, но наряду с этим уменьшилось количество налоговых льгот. Исчисление данного налога производится по установленной ставке от суммы всех получаемых отдельным лицом или семьей доходов за вычетом деловых издержек, связанных с получением этих доходов (для свободных профессий и мелкой предпринимательской деятельности), необлагаемого минимумом доходов, необлагаемых расходов, подпадающих под налоговые льготы (взносы в благотворительные фонды, алименты, расходы на медицинское обслуживание не более 15% облагаемой суммы и др.). На практике расчеты подоходного налога достаточно сложные и трудоемкие.

Налоги на доходы корпораций взимаются также в бюджеты штатов. Ставка обычно стабильна, хотя встречается и градуированная шкала штатного налога. Наиболее высок этот налог в штатах Айова -12%, Коннектикут - 10.25%, в округе Колумбия (центр Вашингтон) - 10.25%. Наиболее низкие налоги в штатах Миссисипи - от 3 до 5%, Юта - 5%. Налог на доходы корпораций имеет большое количество льгот.

Федеральные акцизные сборы имеют ограниченное значение и скромное место в доходах государственного бюджета. Федеральные акцизы установлены из товаров - на алкогольные и табачные изделия, из услуг - на дороги и воздушные перевозки.

Доля прочих налогов, включая налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, и государственные пошлины очень незначительна.

Свою отдельную от федеральной налоговую систему имеет каждый штат. Штаты взимают подоходный налог с корпораций и граждан. Причем вопросы обложения решать бывает подчас не просто. Так, штат имеет право взимать налог с доходов корпорации в том случае, если она имеет на его территории строения или служащих.

Не всегда просто бывает решить вопрос и с налогообложением личных доходов. Подоходный налог штату платят его жители и граждане, получающие здесь доходы.

Одним из основных источников доходов штатов, которым они делятся с городами, является налог с продаж. Обычно им не облагаются продовольственные товары, за исключением ресторанов. Налог с продаж применяется в большинстве штатов. Его ставка колеблется, поскольку устанавливается правительствами самих штатов. Наиболее низкая она в Колорадо и Вайоминге - 3%, в Алабаме, Луизиане, Мичигане, Джорджии, Южной Дакоте, Айове - 4, наиболее высокая - в Калифорнии - 7.25, Иллинойсе - 8, Нью-Йорке - 8.25%. Например, в штате Иллинойс налог с продаж распределяется следующим образом: в бюджет штата - 6%, в бюджет крупных городов - 1% и оставшийся 1% направляется на нужды департамента скоростного транспорта.

Некоторые штаты, например Калифорния, взимают налог на деловую активность. Налог включает два элемента: налогообложение общего годового оборота предприятия обычно в пределах от 1 до 2.5% и налог на фонд заработной платы - 1.6%.

Таким образом, финансы штатов базируются на подоходном налоге с граждан, налоге с корпораций, налоге с продаж и налоге на деловую активность.

В США, ряде европейских стран федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, местные налоги - в местный бюджет, региональные налоги - в региональный бюджет.

Перераспределение финансовых ресурсов осуществляется сверху вниз путем субсидий вышестоящих бюджетов в виде дотаций и субвенций.

федерализм бюджет дискриминация

6. Опыт Швейцарии

Швейцарская конфедерация включает в себя 26 кантонов, в их состав входит 3030 общин, представляющих собой отдельные города или деревни. Деятельность кантонов ограничена федеральными законами лишь в немногих областях - оборона, внешняя политика и экономическая политика всей конфедерации. Во всем остальном кантоны самостоятельны.

Трехступенчатая система управления предполагает наличие бюджетов на каждом уровне. Надо отметить, что по бюджету не существует никаких законодательных актов, в отличие от других стран.

В Швейцарии, как и в других странах, применяется так называемое финансовое выравнивание, т. е. Сильные в смысле налогообложения кантоны передают часть своих средств в распоряжение слабых кантонов. То же самое происходит и на общинном уровне.

Около половины прямых налогов конфедерации, составляющих 20 -30% ее доходов перераспределяется, хотя в законе о финансовом выравнивании никаких норм нет. Конкретные размеры перераспределения обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов.

Налоговая система в Швейцарии имеет некоторые особенности, которые отличают ее от других европейских стран. Прежде всего это автономность кантонов в отношении налогов. Другая особенность - конкуренция среди кантонов, так как каждый из них самостоятельно определяет налоговые ставки, действующие на его территории. Если налоговые ставки будут повышены, то соответственно кантон получит больше денежных средств, но, с другой стороны, из-за налоговых ставок его население может просто переехать в более дешевый кантон. Вот такая конкуренция между налоговыми системами разных кантонов и является эффективным средством снижения налоговых ставок по территории всей Швейцарии.

Налоги, которыми облагаются частные и юридические лица, не превышают на территории Швейцарии 35%.

Главный вид налога - подоходный налог. Его размер, взимаемый с частных или юридических лиц, составляет от 2 до 5%. Существуют косвенные виды налогообложения, например, налог на товарооборот. Есть налоги, которые не имеют большого значения, к примеру имущественный налог. Все эти виды налогов существуют на трех разных уровнях: федерации, кантонов и общин.

Другой вид налога - зачетный берется, берется с оборота ценных бумаг. Он позволяет обезопасить всю налоговую систему. Данный налог берется с прибыли на капитал (в момент ее возникновения), но в конце года возвращается налогоплательщикам. Делается это для того, чтобы инвестор не мог спрятать доход от налогообложения. Если бы все налогоплательщики честно платили налоги, то в конце года зачетный налог полностью возвратился бы им. В случае, если государство получает данный зачетный налог, например с ценных бумаг, которые больше нигде не будут задекларированы, как доход, этот налог поступает в доход государства и не возвращается налогоплательщику.

Косвенные налоги получает конфедерация, а прямые кантоны и общины. Всего кантонам и общинам идет, как правило, около 70% всех налоговых поступлений, а конфедерации - примерно 30%. Налоги, поступающие в конфедеративный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место также двойное налогообложение одних и тех же объектов.

Важнейшей особенностью налоговой системы Швейцарии является обобщенное толкование налоговых законов. Здесь действуют универсальные положения, дающие налоговым сотрудникам возможность самостоятельно толковать налоговые законы. Экономические соображения принимаются во внимание в первую очередь (перед юридическими, например). Любые юридические конструкции, излюбленное средство в Швейцарии, как и в любой другой стране, становятся второстепенными, если появляются экономические соображения.

Налогоплательщиками считаются любые частные или юридические лица - резиденты, проживающие в стране, и юридические лица - не резиденты, находящиеся за границей, предприятия которых находятся на территории Швейцарии. Они тоже подлежат налогообложению.

Основой налогообложению прибыли являются данные баланса, каждое предприятие должно их публиковать. Имеет место двойное налогообложение: прибыль облагается, с одной стороны, налогом уже на уровне самого предприятия, а с другой - в момент ее распределения. Акционеры тоже обязаны платить налог на прибыль.

При расчете прибыли из всех доходов, получаемых предприятием, вычитаются разрешенные или как бы оправданные расходы, Предприниматель со своей стороны будет пытаться включить большую сумму расходов, а налоговый инспектор - сократить ее. Две стороны после обсуждения в конце концов приходят к единому решению. Эта система функционирует достаточно хорошо. Налог взимается один раз в год, на основе средних показателей за два предыдущих года. Это сделано специально, чтобы избежать сильных колебаний при налогообложении.

Существует налог на капитал, взимаемый в начале налогового года с прогрессивным тарифом. Размер его незначителен, чтобы отрицательно влиять на функционирование капитала.

Заключение

Конкретная ситуация в России по-прежнему поддерживает сильную роль федерального правительства в налогообложении и бюджетных расходах, однако некоторые из важных преимуществ сохраняющего рынок федерализма могут, тем не менее, быть реализованы посредством мер по увеличению зависимости региональных бюджетов от общих экономических показателей соответствующего региона, обеспечению реальной ответственности за финансовую платежеспособность, а также устранению барьеров к торговле и факторной мобильности между регионами. В условиях России необходимой предпосылкой для эффективной реализации таких мер является признание истинной самостоятельности на региональном уровне. Я считаю, что успешная стратегия реформы бюджетных отношений в рамках федерации должна основываться на следующих базовых соображениях: система должна быть практически осуществимой и создавать условия для отношений между бюджетами различных уровней, отражающих реальную ситуацию, включая официальное признание широких фактических бюджетных полномочий региональных администраций, которые, однако, должны быть ограничены четко определенными рамками. В частности, необходимо предоставить региональным и местным органам право устанавливать свои налоги, проводить независимую налогово-бюджетную политику и дать им возможность освободиться от бремени не обеспеченных средствами обязанностей по расходам, порученных им федеральным правительством. Эта независимость может быть закреплена путем создания отдельных налоговых служб и казначейств на различных уровнях органов государственной власти.

Наряду с предоставлением региональным и местным органам более широких полномочий, следует передавать им обязанности по управлению бюджетом таким образом, чтобы они делали это действительно ответственно. В условиях России для этого необходимо разработать концепции неплатежеспособности и финансовой несостоятельности региональных органов. Это позволило бы передавать несостоятельные региональные и местные органы органу государственной власти вышестоящего уровня во временное управление и ввести подробные юридические процедуры расследования, обеспечивающие личную ответственность отдельных должностных лиц за неэффективное управление бюджетом.

Состояние российской экономики в настоящее время указывает на необходимость сочетания более широкой официальной бюджетной автономии на нижестоящих уровнях органов государственного управления с расширением круга бюджетных полномочий федерального правительства. Это позволило бы избежать ситуацию, при которой расширение автономии региональных органов может помешать решению задач финансового контроля в контексте общей макроэкономической ситуации, повысить эффективность трансфертов и мер политики в отношении социальной сферы, имеющих целью устранение различий между регионами, и возложить на федеральное правительство ответственность за исполнение собственных поручений в отношении государственных расходов.

Обеспечение большей независимости местных бюджетов от региональных бюджетов является одним из важных и сложных направлений реформы. Как уже отмечалось, усилия, прилагаемые федеральным правительством к созданию правовой основы, обеспечивающей более значительную автономию местных органов, в основном не приносили желаемых результатов. Помимо конкретных недостатков действующего законодательства, весьма существенные различия в местных условиях в сочетании с фактическими полномочиями региональных органов государственной власти значительно затрудняют установку единообразных стандартов федеральным правительством. Необходимым условием решения этой проблемы является создание более действенных стимулов, способствующих более ответственному управлению бюджетом со стороны региональных органов государственной власти, что соответствует направлению реформы, описанному выше.

В России одним из важнейших соображений является осуществимость такой коренной реформы с политической точки зрения, что будет зависеть от поддержки значительного числа региональных администраций. Для того, чтобы убедить регионы в целесообразности мер реформы, необходимы определенные компромиссы. С одной стороны, более широкая автономия региональных органов и освобождение их от целого ряда обязанностей по расходам, переданных им центральным правительством, будут весьма привлекательными аспектами для большинства регионов. Это может быть достигнуто ценой достижения договоренности об увеличении относительного размера федерального бюджета и, следовательно, доли федерального правительства в государственных поступлениях.

Нормативные источники:

1. Конституция Российской Федерации.

2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации.

3. Налоговый Кодекс Российской Федерации.

4. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г.)

5. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».

7. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П

"По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области".

Библиография

Развитие налоговой системы России: проблемы, пути решения и перспективы. Шаталов С.Д. - М.: МЦФЭР, 2000.

Фактор стабилизации экономического и социального положения в регионах. Гришин В.И./ Финансы, №8, 2001.

Межбюджетные отношения здравого смысла. Казаков В.А./Финансы, №8, 2001.

О межбюджетных отношениях в Российской Федерации. Замятина Н.В./Финансы, №11, 2001.

Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме. Волков А.А./Финансы, №9, 2001.

Межбюджетные отношения и формирование доходов территориальных бюджетов. Романцов А.А./Финансы, №9, 2001.

Финансовый федерализм: опыт ФРГ. Немкина О.И./Финансы, №10, 2001.

Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления. Мокрый В.С./Финансы, №6, 2001.

Реформирование межбюджетных отношений и интересы местного самоуправления. Пронина Л.И./Финансы, №11, 2001.

О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2001 года. Максимова Н.С./Финансы, №10, 2001.

Бюджетная реформа: взгляд с позиции региона. Гусев С.И., Швецов Ю. Г./Финансы, №8, 2001.

Фактор стабилизации экономического и социального положения в регионах. Гришин В.И./Финансы, №8, 2001.

Новые доктринальные подходы к межбюджетным отношениям и бюджетная политика Федерального Правительства. Алимурзаев Г., Хижняков В./Российский экономический журнал, №9, 2001.

Федерализм. Бюджетный федерализм. Титов К.А./ Экономические науки, №1, 1999.

Реализация принципов бюджетного федерализма органами федерального казначейства. Романенков А.И./Финансы, №10, 1998.

Размещено на Allbest.ru