Финансовый контроль и его организация в современных условиях

Особое место в системе финансового контроля со стороны органов представительной власти принадлежит Счётной палате РФ, деятельность которой определяется Федеральным законом РФ от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». Это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделённый широкими полномочиями и подотчётный Федеральному Собранию РФ. Сфера полномочий Счётной палаты - контроль федеральной собственности и расходования федеральных денежных средств. Контролю подлежат все юридические лица - государственные органы и учреждения, включая государственные внебюджетные фонд и ЦБР., органы местного самоуправления, коммерческие банки, страховые фирмы, а также другие коммерческие фирмы и негосударственные коммерческие организации - в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.

Перед должностными лицами Счётной палаты РФ поставлены следующие задачи:

* организация контроля исполнения федерального бюджета и внебюджетных фондов;

* подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и упорядочению бюджетного процесса;

* оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и пользования федеральной собственности;

* определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

* финансовая экспертиза, т.е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов для бюджета; контроль поступления бюджетных средств на счетах банков;

* регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета; контроль поступления в федеральный бюджет денежных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.

При проведении контрольных мероприятий в рамках реализации обозначенных выше задач в ходе осуществления контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата, несмотря на закрепленную в ст. 22 закона «О Счетной палате» обязанность других контрольных органов России оказывать содействие деятельности Счетной палаты РФ, а также право Счетной палаты при проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов, сталкивается с отсутствием слаженности действия механизма сотрудничества, с наличием не разрешенных проблем дублирования полномочий контрольных органов. Одним из негативных следствий подобного дублирования, например, было приостановление в соответствии с положениями федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год действия ч. 2-4 ст. 14 закона «О Счетной палате», регламентирующей оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, что было признано согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. №9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» не соответствующим Конституции РФ, поскольку федеральный закон о федеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные другими федеральными законами. Следовательно, все проводимые в РФ реформы, в частности, административная реформа, а также концепции их осуществления должны быть разработаны с учетом комплексного подхода к решению поставленных задач. Модернизацию и усовершенствование в условиях повышения эффективности работы федеральных органов исполнительной власти также необходимо разумно соотносить с разработкой, как концепции государственного финансового контроля, так и преобразованием всей системы финансового контроля в России в целом. Необходимо уделить должное внимание разработке категориального аппарата такого института финансового права, как финансовый контроль.

Счётная палата обязана также контролировать деятельность Центрального банка России Ст. 25 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). По требованию Счётной палаты РФ Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов по установленным общим формам финансовой отчётности (в том числе, состояние государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также деятельность Центрального банка России по обслуживанию государственного долга (Рис. 3), эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Россией финансовых и материальных ресурсов в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям).

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2010 года

По закону деятельность Счётной палаты является главной: результаты должны освещаться в средствах массовой информации.

Контроль со стороны специализированных государственных структур.

Помимо рассмотренных выше органов финансового контроля, в России существует ряд специализированных органов финансового контроля, сферой деятельности которых является конкретная область финансов, например налогообложение или страхование. В связи с повышением роли налогов в доходах государства при переходе к рыночной экономике стало необходимым выделение органов налоговой службы в особую систему.

Главная задача налоговых органов - обеспечение единой системы контроля над соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей. Система налоговых органов, подчиняющаяся Президенту РФ, включает Федеральную налоговую службу, а также государственные налоговые инспекции в субъектах РФ и органах местного самоуправления.

Система органов Министерства РФ по налогам и сборам

Основное оперативное звено - городские и районные налоговые инспекции (УФСН), поскольку именно они осуществляют непосредственный налоговый контроль и ведут учет налогоплательщиков (Приложение 3). В свою очередь Федеральное налоговое ведомство контролирует деятельность нижестоящих налоговых органов, координирует взаимодействие органов налоговой службы с другими контролирующими и правоохранительными органами. Налоговые органы имеют право в соответствии с налоговым законодательством проверять любые денежные документы у юридических и физических лиц, включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства; получать от них необходимые справки и сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну); контролировать соблюдение хозяйствующими субъектами налогового законодательства и правильность исчисления налогов; обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения; применять меры принудительного воздействия в отношении должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операции по счетам в банках.

Налоговые инспекции также имеют право наложения административных штрафов и принудительного взыскания недоимок по налогам в бюджет. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 образована Федеральная служба страхового надзора, с передачей ей функций страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации. Как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. №203 «Вопросы Федеральной службы страхового надзора», Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (Приложение 4). В случае неоднократного выявления нарушений законодательства и нормативных документов органы страхового надзора имеют право ограничивать действие лицензий страховых фирм либо обратиться в арбитражный суд с иском об их ликвидации.

Особую роль в осуществлении финансового контроля принадлежит Центральному банку России (ЦБР). Его правовое положение определяется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно ст. 56 данного ФЗ Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. (В перечень банков, соответствующих требованиям пункта 4 ст. 176.1 Налогового кодекса РФ по состоянию на 01.11.2010 г. относятся 199 банков).

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора (утв. решением Совета директоров ЦБ РФ от 10.08. 2004, протокол №21) (ред. от 27.03.2006 г.), объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

На Государственный таможенный комитет (образован 1991 г.) (ГТК) возложен контроль над соблюдением налогового и таможенного законодательства при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента №314 от 09.03.04 Государственный таможенный комитет был преобразован в Федеральную таможенную службу. На государственный таможенный комитет были возложены задачи по обеспечению соблюдения законодательства по таможенному делу, по участию России в международном таможенном сотрудничестве и разработке таможенной политики РФ и для создания благоприятных условий взаимодействия РФ с мировым экономическим процессом. Особо выделяется функция взимания таможенных платежей - таможенных пошлин и таможенных сборов. Наряду с внутренними налогами и доходами от управления государственным имуществом таможенные платежи являются одним из основных видов доходов федерального бюджета.

На 1 декабря 2010 года Федеральная таможенная служба (ФТС) перечислила в федеральный бюджет 3,83 трлн. руб. Как сообщает служба, это на 4% больше планового задания, установленного ей на 11 месяцев 2010 года. Годовой план сборов в размере 4,1 трлн. руб. за месяц до окончания года выполнен на 93%. Сопоставляя сборы января-ноября с 11 месяцами 2009 года, таможня рапортует об увеличении сборов почти на 29% - тогда в госказну было перечислено 2,97 трлн. руб.

Деятельность Федеральной службы по валютному и экспортному контролю, началась с 30 сентября 1992 г. и тесно связана с ЦБР и ГТК. Основой задачей Службы является поиск и пресечение «лазеек» в валютном законодательстве, позволяющих осуществлять беспрепятственный отток валютных активов за рубеж, создание банка данных потенциальных нарушителей валютного законодательства.

Служба по валютному и экспортному контролю имеет право проверять все финансовые документы организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность; поднимать вопрос о приостановлении лицензий на право осуществления таких операций в случаях выявления несоблюдения валютного и экспортного законодательства, непредставления отчётных документов. Кроме того, Службе приданы военизированные подразделения; они используются в разведовательно-карательных целях. Служба имеет право привлекать другие организации Российской Федерации в качестве агентов валютного контроля.

Контроль со стороны органов исполнительной власти.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия, в установленной сфере деятельности осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций; и пр.

Контроль со стороны органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 образована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, с передачей ей функций по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Министерства финансов Российской Федерации. Как следует из постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. №198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора», Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Основными функциями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются:

1. проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации;

2. проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

3. осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

4. осуществление в пределах своей компетенции контроля, над соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля;

5. организация с участием агентов валютного контроля, правоохранительных, контролирующих и иных федеральных органов исполнительной власти проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте Российской Федерации;

6. организация формирования и ведения единой информационной системы контроля и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. №278. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №1024-р (с изменениями от 07.11.2008 г., 27.01.2009 г., 08.08.2009 г., 15.06.2010 г.) Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности (контроль и надзор):

- за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

- за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

- за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

- за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 образовано Федеральное казначейство, которому придан статус федеральной службы, с передачей правоприменительных функций Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета. В рамках статьи 267 БК РФ приводится перечень контрольных полномочий Федерального казначейства.

Статистика Федерального казначейства об исполнении бюджета РФ свидетельствует, что, настояв на своем варианте расщепления пошлин, Россия как минимум не потеряла в доходах. До вступления нового механизма в силу, в июле 2010-го, в госказну поступило 49 млрд. руб. ввозных таможенных пошлин, в августе - 55 млрд. Сентябрьские расщепленные поступления - 63 млрд. руб. На увеличение сборов мог повлиять и сезонный фактор изменения объемов импорта. В октябре, судя уже по статистике ФТС, которая с этого месяца стала выделять расщепленные ввозные пошлины из общего объема, их поступило на 60 млрд. руб. В любом случае ввозные пошлины по объему поступлений (в четыре раза в 2010 году) уступают пошлинам при экспорте, которые остаются основной статьей доходов ФТС. Здесь же сохраняется зависимость поступлений от текущих цен на Urals.

Основные задачи и функции органов Федерального казначейства:

- организация, осуществление контроля над исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках;

- регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами;

- организация распределения в установленных размерах доходов между республиканским бюджетом и бюджетом субъекта Федерации, а также передача в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

- обеспечение в соответствии с установленными размерами ассигнований целевого финансирования предприятий, учреждений и организаций за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и целевого использования внебюджетных средств;

- обеспечение полного учета распорядителей средств республиканского бюджета Российской Федерации;

- осуществление контроля над своевременностью совершения операций со средствами федерального бюджета, а также целевое направление использования этих средств.

На сегодняшний момент Казначейство России очень оперативно формирует бюджетную отчётность. Она вовремя представляется для внешней проверки Счётной палате РФ, а все главные распорядители бюджетных средств представляют такую отчётность Казначейству России не позднее 1 апреля.

Сейчас ведётся разработка проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации». Активно проводятся работы по нескольким основным направлениям. Прежде всего, это проектирование и разработка прикладного программного обеспечения единой, автоматизированной системы органов Федерального казначейства.

финансовый контроль государственный орган

2.3 Оценка эффективности государственного финансового контроля

Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего, имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.). С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут:

* рост темпов развития экономики;

* обеспечение стабильности финансовой системы;

* увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств в его расходной части.

Конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий финансового контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности.

Однако результаты финансового контроля будут неточными, если не учитывать сопровождающие проведение контроля затраты: длительность проверок, число участвующих в проверках лиц, различного рода расходы (на транспорт, командировки) при выезде на место и т.п. Затраты на проведение контроля могут быть большими или меньшими и должны соизмеряться с его результатами. В этой связи одним из критериев эффективности финансового контроля является его экономичность.

Критерий действенности финансового контроля отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание деятельности проверяемого органа или лица, ее качество.

Показатели, отражающие степень воздействия финансового контроля на деятельность подконтрольного субъекта или лица, его влияние на содержание управленческой деятельности, ее стиль, могут быть подразделены на количественные и качественные.

Структура эффективности финансового контроля состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность государственного финансового контроля и, во-вторых, промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.

Макроэффективность - это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать следующим образом:

- социальный эффект;

- организационный эффект;

- экономический эффект.

Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по него результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. Кроме того, финансовый контроль над исполнением бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.

Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий, проводимых, в частности, Счетной палатой, предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры федеральной исполнительной власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.

Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, снижения себестоимости продукции и т.д.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля - это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.

Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:

, (1)

где Ээф - экономическая эффективность;

Эс - денежное выражение социального эффекта; Эо - денежное выражение организационного эффекта;

Ээ - денежное выражение экономического эффекта;

З - затраты на содержание органа финансового контроля.

Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно и в денежной форме, поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:

, (2)

где Эб - средства, возвращенные на бюджетные счета и в федеральный бюджет; Эс - средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.

Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля рассчитывается по формуле:

(3)

Список литературы

1. Финансы и кредит: Учебное пособие / Под ред. проф. Ковалёвой А.М. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 512 с.

2. Бурков С., Ефимова Н., Буркова С. О повышения эффективности государственного финансового контроля РФ // Российский экономический журнал. - 2004. - №9. - с. 17-22.

3. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. - М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2004. - 417 с.

4. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. - М: ИД Дашков и К. - 2005. - 496 с.

5. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. - 2006. - №5. - с. 37-39.

6. Финансы: / Под. Ред. Проф. Л.А. Дробозиной - М.: ЮНИТИ, Москва 2002;

7. Финансы: Учебник для вузов. / Под ред. Проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. - М.: Издательство «Перспектива»; Издательство «Юрайт», 2000;

8. Конституция РФ 1998 г., Москва: 1998 г.

9. Финансовый контроль Грачёва Е.Ю. 2004 г. 520 стр.

10. Организация системы государственного контроля: Бурцев В. Дашков и К 2005 г.

11. Справочная система «Консультант Плюс»

12. Юткина Т.Ю. «Налоги и налогообложение»: Инфа - М., 1998 г.

Размещено на Allbest.ru