Организация финансового контроля при переходе к рыночным отношениям

Особенную значимость подобное расширение горизонта контроля приобретает в связи с тем, что ни один другой независимый контрольный орган все подсистемы общества в их целостности не контролирует, а государственный аудит лишь за общественными финансами приводит к тому, что гражданское общество получает незначительную альтернативную информацию о том, как им управляют.

Финансовый контроль эффективен тогда, когда он является комплексным. Различные участники бюджетного процесса выполняют различные функции, они обладают разным объемом информации и аналитическими возможностями. Поэтому успешная реализация бюджетной политики возможна лишь тогда, когда в ней сочетаются все названные формы контроля.

2.2 Новые тенденции в развитии финансового контроля в России

Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х гг. привели к существенной перестройке действовавшей в стране системы финансового контроля, постепенному приближению ее к западной модели. Была преобразована система контрольных органов. В частности, в 1990 г. были упразднены органы народного контроля. Новая система политической власти во главе с Президентом вызвала к жизни президентский контроль.

Появились новые органы финансового контроля: Федеральное казначейство, Государственная налоговая служба, Счетная палата, Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба налоговой полиции и др. Перестроена структура Министерства финансов России, изменились его функции. Возник аудиторский контроль.

Новые формы приобрел общественный финансовый контроль. Разгосударствление банковской системы и появление коммерческих банков и других кредитных организаций вызвали к жизни новые методы финансового контроля как со стороны коммерческих банков за финансовым состоянием предприятий-клиентов и за деятельностью самих коммерческих банков со стороны Центрального Банка России (ЦБР), так и за деятельностью самого ЦБР со стороны законодательных органов.

Сужается сфера государственного финансового контроля. Он все более концентрируется на сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями движения ВВП, денежной массой, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение государства. Одновременно расширяется сфера действия негосударственного финансового контроля со стороны аудиторских и страховых фирм, кредитных организаций и т.д. и меняется его содержание.

Происходит определенный сдвиг от последующего контроля в сторону предварительного. Развитие демократии и парламентаризма в России, повышение профессионального уровня депутатов обеих палат приводят к более тщательному контролю за финансовой деятельностью исполнительной власти и углубленному анализу целесообразности и экономической эффективности расходования средств при утверждении проектов государственного бюджета и внебюджетных фондов. На уровне отдельных хозяйствующих субъектов происходит усиление внимания к финансовому обследованию инвестиционных проектов с привлечением специализированных консультационных фирм, инвестиционных банков и финансовых корпораций. Пансков В. Г. Главное -- финансовая стабилизация // Финансы, 2007, № 12, - С. 51.

Важную роль в осуществлении финансового контроля играет уровень организации учета в стране -- бухгалтерского, бюджетного, налогового. Отчетная документация -- главный объект финансового контроля.

И дальнейшее развитие финансового контроля и его эффективность во многом зависят от создания новой концептуальной и законодательной базы, обеспечивающей его проведение на качественно новом уровне, присущем демократическому государству.

Нельзя не согласиться, что сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов. При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм.

3. Пути совершенствования эффективности финансового контроля

3.1 Подход к финансовому контролю как функции финансов

Комплексное рассмотрение проблем регулирования государственного финансового контроля в современных условиях формирования рыночных отношений в России заключается в подходе к финансовому контролю одновременно как функции финансов, государственного управления, облеченному в соответствующую правовую форму, что позволяет сформулировать предложения, направленные на совершенствование всей системы государственного финансового контроля.

Во-первых, в настоящее время назрела необходимость законодательного определения и закрепления методов (форм) финансового контроля. Понятие налоговой проверки, ее виды даются в Налоговом кодексе РФ, в то время как основной метод финансового контроля -- ревизия -- определена в совместном приказе Минфина РФ, Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, т. е. в подзаконном акте. В этой связи представляется, что усиление государственного финансового контроля в условиях рынка требует принятия закона, в котором необходимо не только дать понятие ревизии, но и определить ее виды, порядок назначения, проведения, перечислить органы, имеющие право на ее проведение, права и обязанности проверяющих органов и, кроме того, ревизуемых субъектов, обжалование акта ревизии, а также действия или бездействия ревизионной комиссии, порядок назначения повторной ревизии, юридическое значение акта ревизии.

Во-вторых, в настоящее время одной из угроз экономическому положению страны, национальной безопасности является расширяющаяся криминализация экономических отношений, в обществе возникла тенденция подчинения экономической, в том числе финансовой, политики государства специфическим экономическим интересам криминальных структур. Решение данной проблемы связано в первую очередь с усилением управляющей, организующей роли государства, использующего одновременно не только рыночные инструменты, такие, как финансы, налоги, кредиты и т. п., но и властные полномочия для создания новой системы государственного финансового контроля, соответствующей современному этапу развития общества. Данная система должна стать не только элементом рыночных отношений, но и стабилизирующим фактором дальнейшего развития общества.

В-третьих, осуществление государственного финансового контроля в рыночных условиях, помимо названных ранее задач, должно быть направлено на сохранение государством своего социального предназначения в экономической, в том числе финансовой, политике. Игнорирование этих требований ведет к злоупотреблениям, коррупции в процессе перераспределения собственности, управления финансовыми потоками. Важной гарантией сохранения социальной направленности финансовой политики государства в процессе осуществления финансовой деятельности является законодательное закрепление принципов ее реализации, включая усиление финансового контроля. Анализируя принципы построения государственного финансового контроля в зарубежных странах, можно сделать вывод о том, что принципы, изложенные в Лимской декларации ИНТОСАИ, пока не нашли в полной мере отражения в российском законодательстве. Принципы независимости, объективности, компетентности и гласности государственного финансового контроля должны быть не только закреплены в законе о государственном финансовом контроле, но и одновременно должны быть предусмотрены соответствующие гарантии претворения их в жизнь, включающие ответственность со стороны проверяемых субъектов, а также со стороны самих контрольных органов за свои действия.

В-четвертых, условием успешного построения и функционирования системы государственного финансового контроля в современных рыночных условиях является не только изучение зарубежного опыта, но и, главным образом, использование дореволюционной практики осуществления финансового контроля. В этой связи представляется интересным высказываемое рядом ученых предложение о воссоздании Государственного комитета контроля как единого контрольного органа в сфере финансов. Некоторые предлагают воссоздание названной структуры на базе Департамента государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России. На наш взгляд, нет необходимости формировать еще один дополнительный орган контроля в системе исполнительной власти. Думается, что данные полномочия возможно возложить на Счетную палату РФ. В этих целях необходимо уточнить и дополнить ее полномочия, в частности, относительно применяемых ею мер в случае выявления нарушений законодательства. Создание же органа внешнего финансового контроля в системе исполнительной ветви власти приведет к формированию параллельной со Счетной палатой структуры. Полагаем, что исполнительная власть в настоящее время имеет достаточно возможностей для осуществления государственного финансового контроля. Анализ международных принципов осуществления государственного финансового контроля доказывает нецелесообразность функционирования двух параллельных структур в сфере государственного финансового контроля. В зарубежных странах созданы аналогичные высшие органы контроля, которые подчиняются непосредственно парламентам этих стран и наделены значительно более широкими полномочиями в сфере контроля за деятельностью контрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В-пятых, углублению понимания сущности государственного финансового контроля способствует рассмотрение его как функции социального управления. В системе прямых и обратных связей управления контроль способствует получению субъектом управления информации об истинном положении дел для достижения целей управления, обеспечения устойчивости и упорядоченности финансовой системы.

Реализация названных мер позволит, на наш взгляд, создать в процессе реформирования экономики России адекватный механизм финансового контроля и защиты от противоправных посягательств. Как показал опыт, упование только на действие рыночных механизмов было ошибочным. Необходимо пересмотреть взгляды на роль государства в регулировании рыночных отношений. Речь не может идти о возвращении к административно-командной системе, но заимствование оправдавших себя механизмов государственного воздействия на экономику, в том числе государственного финансового контроля, в сочетании с закономерностями развития рыночного общества позволит приступить крещению перечисленных ранее проблем.

3.2 Введение критериев эффективности финансового контроля

Для повышения эффективности финансового контроля необходимо, во-первых, повышать качество работы инспекторского состава, который должен выявлять максимально возможное количество нарушений, во-вторых, снижать себестоимость контрольной работы.

Следует отметить, что в этой работе могут быть и определенные ограничения, которые заключаются в следующем: объем выявленных нарушений может снижаться по мере повышения результативности контроля, а сокращение себестоимости контрольной работы ограничивается необходимым уровнем ее качества. В идеале финансовый контроль должен привести к уменьшению нарушений, т. е. в перспективе он должен иметь характер профилактический, но это, конечно, в идеале.

Основываясь на изложенных выше теоретических положениях, сформулируем критерии и показатели эффективности деятельности Счетной палаты.

Критерии эффективности финансового контроля, это:

- результативность;

- действенность;

- экономичность.

Каждый из названных критериев может быть оценен количественно, и это весьма важно для оценки как эффективности работы Счетной палаты в целом, так и ее отдельных подразделений. В этой связи предлагаются следующие критериальные показатели эффективности финансового контроля.

Критерий результативности включает показатели:

- выявленный объем средств, использованных с нарушениями законодательства;

- выявленный объем неэффективно использованных средств;

- выявленный объем средств, использованных не по целевому назначению;

- количество подготовленных представлений и предписаний.

Критерий действенности включает показатели:

- количество исполненных представлений и предписаний;

- объем средств, возвращенных в федеральный бюджет и на бюджетные счета организаций;

- количество структурных преобразований в экономике, министерствах, ведомствах и на предприятиях, осуществленных по представлениям Счетной палаты;

- увеличение доходной части бюджета или экономии его расходной части, полученные по представлениям Счетной палаты;

- количество поправок в действующее законодательство;

- количество постановлений Правительства Российской Федерации, принятых по представлениям Счетной палаты;

- количество решений (приказы, распоряжения, нормативные акты), принятых по представлениям Счетной палаты;

- количество уголовных дел, открытых по представлениям Счетной палаты.

Критерий экономичности включает в себя показатели:

- объем средств, затраченных на осуществление финансового контроля;

- объем средств, затраченных проверяемым субъектом контроля на подготовку материалов для проверяющих;

- уровень экономичности - отношение полученного экономического эффекта от реализации представлений Счетной палаты к затратам на содержание Счетной палаты.

Кроме названных критериев и их показателей, определяющих собственно эффективность финансового контроля как действия, целесообразно использовать еще два критерия, оценивающих деятельность Счетной палаты как контрольного органа.

Такими критериями являются:

критерий интенсивности деятельности, включающий показатели:

- количество контрольных мероприятий (на одного инспектора, инспекцию, аудиторское направление, Счетную палату);

- объем проверенных средств (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой);

- количество проверенных объектов (одним инспектором, инспекцией, аудиторским направлением, Счетной палатой).

Критерий динамичности деятельности, включающий показатели:

- уровень результативности контрольных мероприятий: отношение количества представлений (предписаний) к количеству контрольных мероприятий;

- уровень эффективности контрольного мероприятия: отношение объема средств, использованных с нарушением действующего законодательства, к общему объему проверенных средств;

- уровень жесткости контроля: отношение объема штрафных санкций к объему средств, использованных не по целевому назначению;

- уровень действенности представлений (предписаний): отношение количества исполненных представлений (предписаний) к общему количеству направленных представлений (предписаний);

- уровень эффективности представлений (предписаний): отношение объема средств, возвращенных в бюджет и на бюджетные счета, к общему объему средств, использованных не по целевому назначению; отношение количества принятых поправок, постановлений, нормативных актов к количеству направленных предложений по поправкам к законам, постановлениям, нормативным актам;

- уровень макроэффективности контрольной деятельности: отношение дополнительных поступлений в бюджет (экономии) бюджетных средств к затратам на содержание Счетной палаты (контрольных служб).

В экспертно-аналитической деятельности также целесообразно определение критериев и показателей эффективности. Такими критериями и показателями будут:

критерий результативности, включающий показатели:

- количество принятых экспертиз (Государственной Думой, Правительством Российской Федерации);

- количество принятых аналитических материалов;

- количество инициативных материалов.

Критерий действенности, включающий показатели:

- количество организационных и структурных преобразований в экономике, отраслях, министерствах и ведомствах;

- увеличение объемов доходной части бюджета (экономия расходной части), экономия материальных, трудовых, природных ресурсов.

Критерий экономичности целесообразно определять отношением эффекта, полученного от реализации экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание экспертно-аналитических подразделений.

Критерий интенсивности деятельности включает показатели:

- количество проведенных экспертиз (сотрудником, подразделением, Счетной палатой);

- уровень результативности экспертно-аналитической работы: отношение принятых экспертиз, аналитических материалов к общему их количеству;

- уровень эффективности экспертно-аналитической деятельности: отношение экономических результатов, полученных от экспертно-аналитической деятельности, к затратам на содержание Счетной палаты (экспертно-аналитических служб). Дубинина И. В. Реформирование финансового контроля Российской Федерации // Финансы.- 2007.- дек. (№12). С. 8..

Таким образом, предлагаемые методические основы определения эффективности государственного финансового контроля позволяют оценить эффективность финансового контроля, как управленческого действия (функции), так и деятельности органа финансового контроля. Кроме того, они дают возможность сквозной оценки, т. е. приемлемы на различных уровнях управления органа финансового контроля (от инспектора до Счетной палаты в целом), а также количественно определимы, что позволяет оценивать деятельность органа финансового контроля в динамике.

Заключение

Сущность финансового контроля находит отражение в его задачах, важнейшей из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля тесно связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия.

Перед финансовым контролем стоят следующие задачи: содействие сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных доходов и фондов народного хозяйства; обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом; выявление внутрипроизводственных резервов роста финансовых ресурсов, в том числе по снижению себестоимости и повышению рентабельности; содействие рациональному расходованию материальных ценностей и денежных ресурсов на предприятиях, в организациях и бюджетных учреждениях, а также правильному ведению бухгалтерского учета и отчетности; обеспечение соблюдения законодательства и нормативных актов, в том числе в области налогообложения предприятий, относящихся к различным организационно-правовым формам; содействие высокой отдаче внешнеэкономической деятельности предприятий, в том числе по валютным операциям и др.

Финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии контроля более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов.

Значение финансового контроля в России существенно возросло в период перехода к рыночной экономике. В рыночной системе велика роль налогов, которые являются не только основным источником поступлений в доходную часть бюджета, но и регулятором хозяйственной деятельности. Развитие налоговой системы невозможно без создания эффективной системы контроля за полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет государства. В демократических странах велика значимость общественного контроля за расходованием государственных средств. Усложняется система бюджетного федерализма, которая также требует создания новых механизмов контроля за распределением и использованием бюджетных ресурсов.

При этом необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм.

Список литературы

1. Конституция РФ // Российская газета от 25.12.2007

2. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О. В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. -- 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - 838 с

3. Бюджетная система Российской Федерации: учебник - 3-е изд., испр. и доп. / под ред. А.М. Година - М.: Дашков и К, 2009. - 568 с.

4. Большаков C. В. Финансовая политика и финансовое регулирование экономики переходного периода // Финансы, 2007, № 11. - с. 15-25.

5. Брагинская Л.С. Государственный финансовый контроль: анализ системы управления и оценка ее эффективности. Логос, 2007. - 127 с.

6. Винокурова В.П. Государственный финансовый контроль: Учеб. пособие. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2008. - 252 c.

7. Дикова Н. О применении государственного финансового контроля в Российской Федерации в 2006 г. // Финансовая газета. 2008. март (№130, С. 7-8.

8. Дубинина И. В. Реформирование финансового контроля Российской Федерации // Финансы.- 2007.- дек. (№12). С. 7-11.

9. Гурвич. Е.В. Назначение финансового контроля в РФ //Вопросы экономики, 2009, №5. - с. 47-62.

10. Галицкая С.В. Деньги. Кредит. Финансы. / С.В. Галицкая. - М.: Экзамен, 2007. - 224 с.

11. Грачева Е.Ю., Соколов Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие .- М.: Юристъ, 2007. - 384 с.

12. Пансков В. Г. Главное -- финансовая стабилизация // Финансы, 2007, № 12, - с. 47 - 52.

13. Финансовое право. Учебник. Под ред. Химичева Н.И. - М.: ВЛАДОС, 2006. - 487 с.

14. Финансы: учебник - 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Ковалева - М.: ТК Велби, 2007. - 512 с.

15. Финансы: учебник / под ред. А.И. Деева - М.: Экзамен, 2008. - 320 с.

16. Финансы: учебник / под ред. С.И. Лушина - М.: Экономист, 2007. - 682 с.

17. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г. Б. Поляка.- М.: Юнити-Дана, 2-е изд. 2009.- 552 с.

18. Фесенко М.К., Заяц Н.Е. Теория финансов. - М.: “Высшая школа”, 2006. - 395 с.

19. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации www.minfin.ru,

20. Официальный сайт Центрального Банка Российской Федерации www.cbr.ru

Размещено на Allbest.ru