Налоговый контроль и пути его совершенствования

Выездная налоговая проверка (кроме встречной проверки, либо выездной налоговой проверки, проводимой по назначению вышестоящего налогового органа или по постановлению правоохранительного органа) проводится должностными лицами ИМНС, на учете в которой состоит налогоплательщик, и (или) должностными лицами МНС, ИМНС по областям (г. Минску), ИМНС по городам, имеющим районное деление.

Выездная налоговая проверка может быть плановой или внеплановой. Осуществляется она по мере необходимости. Практически до 1998 года налоговые органы в соей деятельности руководствовались нормативным документами, в соответствии с которыми ежегодному охвату налоговыми проверками подлежало не менее 50% плательщиков от общего числа состоящих на налоговом учете, проверки должны были проводиться не реже раза в два года. Ежегодный рост числа налогоплательщиков и невозможность пропорционального роста численности работников налоговых органов приводили к невыполнению вышеназванных требований и стремлению к количественному выполнению в ущерб качеству проверок. Поэтому был утвержден Порядок перехода на систему выборочного метода проверок финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, согласно которому налоговые органы республики с 1 октября 1997 года перешли на систему выборочных проверок.

Естественно, в такой ситуации возникает проблема выбора субъекта налогового контроля на основе проведения предварительного анализа состояния налогоплательщиков по имеющимся в налоговых органах сведениям, документам. Последующему налоговому контролю в обязательном порядке подлежат те налогоплательщики, которые по имеющимся данным, в том числе и сообщениям граждан, преднамеренно уклоняются от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, допускают нарушения налогового законодательства, выявляемые при камеральных проверках. При этом используется информация о налогоплательщиках, подлежащих первоочередной проверке по результатам проверки правильности исчисления налогооблагаемых показателей.

Ранее плановая выездная налоговая проверка проводилась на основе ежемесячных или квартальных графиков проверок, утвержденных приказом или распоряжением начальника (заместителя начальника) ИМНС. Теперь графики проверок полугодовые. Плановая документальная проверка проводится на основании графика проверок, утверждаемого руководителем налогового органа в срок не позднее 40 календарных дней до начала следующего полугодия. Основанием для проведения плановой проверки являются результаты анализа налоговых расчетов налогоплательщика, а также иные сведения, собираемые и накапливаемые налоговыми органами в порядке, устанавливаемом Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь.

Графики проверок не являются документами для служебного пользования и могут быть доступными для ознакомления налогоплательщиками. Налоговые органы извещают налогоплательщика о включении в график проверки не позднее месяца до даты намечаемой плановой выездной налоговой проверки.

При обращении налогоплательщика или его представителей и при наличии у плательщика уважительных причин (отсутствие по болезни или находящихся в очередном отпуске ответственного должностного лица, нахождение ответственного должностного лица в командировке, проведении проверки аудиторской организацией и др.) плановая выездная налоговая проверка может быть перенесена руководителем (его заместителем) инспекции ИМНС на более поздний период.

Плановые выездные налоговые проверки одного и того же налогоплательщика проводятся не более одного раза в год. Изменения в Положении предусматривают, что плановая выездная налоговая проверка проводится один раз в три года при одновременном наличии трех условий:

- соответствия удельного веса общей суммы уплаченных налогов по отношению к полученной выручке средней налоговой нагрузке, сложившейся в отчетном году по конкретному виду экономической деятельности;

- отсутствие задолженности по начисленным налоговым платежам;

- наличие до 1 июля безусловно положительного аудиторского заключения достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности организации за предыдущий год.

Внеплановая выездная налоговая проверка проводится по поручению Президента Республики Беларусь, Совета по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Государственного секретариата Совета безопасности Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, правоохранительных, судебных и иных уполномоченных на то государственных органов, а в исключительных случаях - по поручению руководителя ИМНС. Внеплановая выездная налоговая проверка проводится на основании письменного приказа (распоряжения) руководителя (его заместителя) ИМНС.

Перед началом проверки проводится тщательная подготовительная работа, в ходе которой анализируются имеющиеся у ИМНС данные о налогоплательщике, и на основании такого анализа разрабатывается программа проверки, предусматривающая перечень вопросов, подлежащих проверке, а также период, подлежащий проверке.

На проведение выездной налоговой проверки выдается предписание в письменной форме, содержащее ряд реквизитов, в том числе наименование налогового органа, наименование, адрес, УНН проверяемой стороны; фамилия, имя, отчество. должность контролеров, цель и сроки выездной проверки. Предписание заверяется подписью руководителя и печатью ИМНС. Срок проверки обычно не должен превышать 30 календарных дней. В отдельных случаях он может быть продлен.

В ходе проведения проверки выясняются вопросы, зафиксированные в программе проверки, а также все иные аспекты финансово-хозяйственной деятельности, существенные для принятия обоснованного решения.

По результатам выездной налоговой проверки составляется акт. Ответственность за достоверность данных, содержащихся в акте, несут проверяющие. В изложении акта должны быть соблюдены объективность, ясность и точность описания выявленных фактов. Не допускается включение в акт проверки различного рода не подтвержденных документами предположений и данных о деятельности проверяемого субъекта. В необходимых случаях для подтверждения изложенных в акте фактов к нему прилагаются копии или выписки из документов (счетов, ведомостей, ордеров, банковских поручений, чеков, нарядов, актов, приказов, писем и тому подобное), а также справки и расчеты, составленные на основании проверенных документов.

Акт подписывается проверяющими и налогоплательщиком. Один экземпляр акта остается у плательщика.

Рейдовая налоговая проверка связана с контролем за субъектами предпринимательской деятельности и физическими лицами в части их хозяйственной деятельности, осуществляющими прием наличных денежных средств при реализации продукции, товаров, оказании услуг за наличные. Рейдовая проверка проводится налоговыми органами в местах деятельности налогоплательщиков независимо от места постановки их на налоговый учет. При проведении рейдовых проверок на рынках или по поручению вышестоящей ИМНС предписания на проведение рейдовой проверки могут выдаваться и в районы, не относящиеся к административной территории, обслуживаемой ИМНС, сотрудники которой направляются на рейдовую проверку].

При отсутствии налоговых нарушений проверяющие составляют в итоге проверки справку в двух экземплярах, подписывают которую обе стороны. Один экземпляр направляется ИМНС по месту постановки на налоговый учет плательщика, а второй оставляется представителям налогоплательщика.

В случае обнаружения нарушений результаты проверки оформляются соответствующим актом.

Регистрация акта рейдовой проверки и принятие решения по нему производится ИМНС, выявившей нарушение. В налоговый орган, где стоит на учете плательщик, высылается сообщение о проверке данного плательщика и привлечения его к ответственности.

Таким образом, основной вид контрольного мероприятия в Республике Беларусь в рамках налогового контроля -- налоговая проверка.

Естественно, от эффективной работы контролирующих органов напрямую зависят налоговые поступления в бюджет государства. И в настоящее время в условиях уклонения от налогов со стороны субъектов хозяйствования и иных плательщиков стоит задача повышения эффективности системы налогового контроля в республике. По словам министра по налогам и сборам К. А. Сумара, “налоговые органы призваны прежде всего обеспечить наполнение казны, то есть блюсти государственные интересы”.

Контрольная служба налоговых органов за 2009 год документально проверила более половины предприятий и более трети предпринимателей от общего количества состоящих на налоговом учете. Нарушения установлены у 71,5% и 52,2% соответственно. По результатам проверок доначислено налогов и других обязательных платежей и применено экономических санкций в сумме 63,7 млрд. р., из них по юридическим лицам--59,2 млрд. р., по индивидуальным предпринимателям--3 млрд. р. Из общей суммы взыскано 39,3 млрд.р., или 78,9% допричисленных сумм.

Что касается контрольной работы налоговых органов в 2010 году, то, по данным МНС, в первом полугодии 2010 года проверено 23% налогоплательщиков -- юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, стоящих на налоговом учете. 54% из них имеют нарушения.

По результатам проверок доначислено налогов и применено финансовых санкций на 54,7 млрд. р., а в бюджет взыскано 29,4 млрд. р. Это составляет 0,9% от общего поступления в бюджет, контролируемого налоговыми органами. То есть результативность налогового контроля оставляет желать лучшего.

При этом почти 60% всех нарушений приходится на субъекты хозяйствования негосударственной формы собственности. Почти 62% от общего числа проверенных предприятий пришлось на негосударственный сектор. Из них 68% имеют нарушения. А у государственного сектора этот показатель выше--76%.

Одна из сфер усиленного налогового контроля -- оборот нефтепродуктов. За первое полугодие 2010 года по результатам проверок налоговики арестовали 155,5 т. бензина и 31,1 т. дизельного топлива на общую сумму 98,6 млн. р. При этом в доход государства обращено более половины общего количества бензина и почти все дизтопливо.

В целом по республике за первое полугодие 2010 года увеличилось как количество налоговых проверок, так и сумма доначислений по их результатам. И тем не менее, по данным МНС, несмотря на результаты контрольной работы, выполнить задачу по обеспечению поступления в бюджет дополнительных доходов в размере не менее 75% от доначисленных сумм не удалось ни одной областной инспекции, кроме ИМНС по городу Минску.

В настоящее время необходимо искать пути совершенствования организации налогового контроля в республике, повышения его эффективности. С этой целью предполагается установить четкие механизмы и процедуры исполнения налогового обязательства, механизм и формы осуществления налогового контроля, при изменении (в том числе и при нарушении) сроков исполнения налогового обязательства определить механизм и формы осуществления налогового контроля. Особую актуальность в данном аспекте имеет введение самостоятельной отрасли законодательства - налогового права, в рамках которого были бы четко оговорены вопросы налогового контроля.

2.2 Анализ контрольной работы инспекции Министерства по налогам и сборам по N-скому району

Согласно Положению об инспекции Министерства по налогам и сборам по N-скому району, утвержденному 22.01.2010 г., инспекция Министерства по налогам и сборам по N-скому району (далее ИМНС по N-скому району) является органом государственного управления, входящим в структуру Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь (МНС) и подчиняется МНС и ИМНС по M-ской области.

ИМНС по N-скому району в своей деятельности руководствуется Конституцией Республики Беларусь, иными актами законодательства. а также данным Положением.

Одними из важнейших функций инспекции являются:

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет, а также взыскание не внесенных в установленные сроки налогов в бюджет;

- контроль за соблюдением порядка декларирования физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств;

- контроль за соблюдением установленного порядка приема наличных денежных средств при реализации продукции (работ, услуг).

На текущий момент численность работников инспекции составляет 68 человек. Данные о численности и образовании специалистов ИМНС по N-скому району представлены в таблице 1, составленной автором на основе отчета по труду формы N 2-труд по состоянию на 01.11.2010 года. Как видно из таблицы, свыше половины работников имеют высшее образование, и при этом 76% данных специалистов имеют высшее экономическое образование. Это свидетельствует, в целом, о высокой квалификации государственный налоговых инспекторов ИМНС по N-скому району. Анализируя вышеупомянутую отчетность, можно отметить, что в инспекции занято достаточно большое количество молодых специалистов: 39% общей численности инспекторов составляют специалисты в возрасте до 29 лет.

Таблица 1. Распределение государственных служащих ИМНС по N-скому району по образованию

Примечание. Источник: собственная разработка.

Контрольную работу в инспекции осуществляют три основных отдела:

- отдел предварительного контроля, учета и взыскания платежей;

- отдел контроля за налогообложением юридических лиц;

- отдел контроля за налогообложением физических лиц, индивидуальных предпринимателей, декларированием доходов и имущества.

По состоянию на 01.01.2011 г., на учете в ИМНС по N-скому району состоит 28193 налогоплательщика, в том числе 475 юридических лиц (1,7% от общего числа), 1407 индивидуальных предпринимателей (5,1%) и 26311 физических лиц (93,2%) [50].

Удельный вес плательщиков-предприятий государственного сектора составляет 34,1%, на негосударственные юридические лица приходится 65,9%. Среди юридических лиц государственной формы собственности наибольшую долю занимают унитарные предприятия - 44%. Учреждения и акционерные общества составляют соответственно 29% и 12%.

В негосударственном секторе значителен удельный вес индивидуальных предпринимателей - 62%.

Таким образом, выглядит структура налогоплательщиков по состоянию на начало текущего года.

Анализируя структуру налоговых платежей в районе, можно отметить, что здесь наибольший удельный вес занимает налог на добавленную стоимость. Велика также и доля платежей в государственные целевые бюджетные фонды, производимые от выручки от реализации продукции (работ, услуг), а также налогов на фонд оплаты труда. В связи с наличием в районе предприятия по производству алкогольной продукции значительное место в структуре налоговых доходов занимают акцизы (4,4%). Налог на прибыль предприятий составляет 5,2%. При таком количестве плательщиков-предприятий это довольно низкий показатель. Данное обстоятельство связано с низкой рентабельностью и убыточностью многих предприятий района.

Обратимся к анализу контрольной работы инспекции за два предыдущих года. Для оценки деятельности ИМНС в области налогового контроля целесообразно рассмотреть соответствующие формы отчетности, в которых отражены результаты контрольной работы инспекции. Основой для анализа здесь являются отчеты формы 2-Н и приложения к ним.

В 2009 году инспекцией осуществлялся ряд мероприятий по контролю за соблюдением законодательства о налогах и предпринимательстве, снижению или недопущению роста задолженности по каждому плательщику. С этой целью работниками инспекции проводилась методологическая и консультационная работа с налогоплательщиками. Так, за год было проведено 16 семинаров-совещаний, опубликовано в печати 25 статей, по местному радио прозвучало 2 выступления. В отделах инспекции с целью более глубокого изучения налогового законодательства и практических методов работы проводилась экономическая учеба и производственные совещания.

Результаты контрольной работы инспекции в 2009 году отражены в Приложении 2. По предприятиям государственного сектора проверено более половины и здесь в целом отмечается достаточно высокий процент нарушений у проверенных плательщиков - 91,5%. В негосударственном секторе в отношении налоговых проверок охвату подлежала меньшая часть плательщиков, и процент нарушителей законодательства о налогах и сборах оказался несколько ниже - 82,1%. То есть, в целом, результативность проверок в плане выявления нарушений достаточно высока. Это свидетельствует не только о низкой налоговой дисциплине налогоплательщиков, но и достаточно высокой квалификации налоговых инспекторов, осуществляющих проверки.

В результате проводимой работы в 2009 году доначислено налогов и финансовых санкций на сумму 562609,8 тыс. руб., в том числе по негосударственному сектору 58164,5 тыс. руб. и по государственному сектору 504445,3 тыс. руб.

Взыскано за 2009 год по результатам проверок 277205,5 тыс. руб., в том числе финансовых санкций 157235,6 тыс. руб. Процент взыскания к доначислениям с учетом остатков невзысканных сумм и освобождения от финансовых санкций составил 76,0%. К сожалению, среди аналогичных данных по остальным ИМНС M-ской области это далеко не самый высокий показатель. Необходимо отметить, что проблема взыскания задолженности является одной из самых сложных для инспекции в настоящее время. Анализируя данные Приложения 2, можно сказать, что более высокий процент взыскания отмечался среди плательщиков негосударственного сектора. Также важным является тот факт, что в общей сумме взысканных платежей львиная доля (91,4%) приходится на юридические лица. То есть на данной категории плательщиков базируется не только поступление текущих налоговых платежей в бюджет, но и основной объем доначислений и взысканий по итогам мероприятий налогового контроля.

За 2009 год за нарушение налогового законодательства составлено 489 протоколов об административной ответственности, по которым привлечено к ответственности 189 граждан, прекращено делопроизводством 197, в том числе по юридическим лицам составлено протоколов 215, привлечено к ответственности 88 человек.

Общая сумма штрафов по делам об административной ответственности составила 6321,3 тыс. руб., по которой взыскано 6098,0 тыс. руб., или 96,5%.

В 2009 году консолидированный бюджет выполнен инспекцией на 85,6% к плану. Задолженность по платежам в бюджет составила 247571,8 тыс. руб. , по сравнению с предыдущим отчетным периодом наблюдается некоторое ее снижение. Задолженность составила 1,0% к плану поступлений в бюджет. В разрезе министерств наибольшая недоимка имеется у Министерства сельского хозяйства и продовольствия.

Отделом контроля за налогообложением юридических лиц за 2009 г. проведены налоговые проверки у 119 плательщиков, из которых у 109 установлены нарушения. В итоге было взыскано с учетом сальдо на начало года 182,7 млн. руб.

Значительный вклад в контрольную работу инспекции был внесен отделом предварительного контроля, учета и взыскания платежей в процессе принятия расчетов, проведения проверок изучения причин образования недоимки, а также в процессе контроля за своевременностью поступления авансовых платежей. В результате за год отделом составлен 381 акт и доначислено санкций на сумму 202774,1 тыс. руб. Необходимо отметить, что несколько лет назад в отделе был создан сектор информационно-аналитической работы, который постоянно осуществляет как анализ финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, так и контроль динамики поступлений по каждому виду налоговых платежей. Это несколько увеличило роль отдела в контрольной работе инспекции.

Отделом контроля за налогообложением физических лиц за анализируемый период было проведено 759 проверок у 543 плательщиков. 353 проверки были проведены у 227 индивидуальных предпринимателей, из которых у 137 установлены нарушения налогового законодательства. В итоге отделом было доначислено 20890,6 тыс. руб. финансовых санкций. Основными нарушениями здесь являлись факты непредоставления налоговых деклараций, занижение налогооблагаемой базы, неправильное определение налоговых вычетов по налогу на добавленную стоимость.

Постоянно в течение года отделом проводилась работа по выявлению граждан, осуществляющих незарегистрированную предпринимательскую деятельность.

Анализируя работу инспекции в 2009 году, необходимо также отметить, что удельный вес доначисленных сумм ИМНС по N-скому району в общей сумме доначислений в области составил свыше семи процентов. Аналогичный показатель выше только у ИМНС по K-скому району, ИМНС по L-скому району, а также инспекции по г.М. То есть на фоне области итоги работы инспекции выглядят более чем достойно.

Что касается контрольной деятельности инспекции в 2010 году, то и в этом периоде ИМНС проводила определенную работу с плательщиками по поводу разъяснения налогового законодательства с целью укрепления налоговой дисциплины, выполнения плана по доходам, сокращению роста недоимки. Было проведено 11 семинаров-совещаний, 16 занятий в учебных заведениях.

Основная цель была достигнута: план доходов и поступлений по консолидированному бюджету в 2010 году выполнен на 101,4%, в отличие от предыдущего года. Однако при этом отмечается рост задолженности, которая по состоянию на начало 2011 года составила к плану консолидированного бюджета 1,6%, что на 0,6 процентных пункта выше, чем в 2009 году.

Итоги контрольной работы инспекции в 2010 году отражены в Приложении 3. Процент проверенных плательщиков несколько ниже, чем в предыдущем году. В целом, доля нарушений законодательства остается стабильно высокой. Процент взыскания доначисленных сумм с учетом остатков на начало года и освобождением от санкций составил 66,1%, в том числе по государственному сектору 87,1.

В таблице 2 представлены сведения, позволяющие сравнить основные итоги контрольной работы ИМНС за два анализируемых года. Как видно из таблицы, произошло определенное снижение процента нарушений в целом по всем плательщикам, а также по государственному и негосударственному секторам.

Таблица 2. Изменение основных показателей контрольной работы ИМНС по N-скому району в 2010 году по отношению к 2009 году

Примечание. Источник: собственная разработка.

Это можно отчасти объяснить некоторым улучшением налоговой дисциплины среди плательщиков в 2010 году. В то же время отмечается снижение процента взыскания в целом с 76,0% до 66,1% на фоне роста его по государственному сектору и снижения по негосударственному сектору. Таким образом, проблема взыскания допричисленных сумм становится еще более актуальной. Что касается ситуации с доначисленными платежами, то отмечается весьма внушительный рост в 2010 году доли доначислений, приходящихся на одного субъекта хозяйствования.

Естественно, при учете темпов инфляции такой рост оказывается меньше, но он имеется, что свидетельствует в пользу некоторого повышения эффективности налоговых проверок в 2010 году.

За нарушение налогового законодательства составлено 473 протокола об административной ответственности, по которым привлечено к ответственности 220 граждан (что на 31 человек больше, чем в 2009 году). Из общего числа составленных протоколов 249 по юридическим лицам, по которым привлечено к ответственности 127 человек.

По данным отчетности, в 2010 году было проведено 1499 налоговых проверок, из которых 155 камеральных, 356 выездных и 988 рейдовых. Вообще, в анализируемом периоде наиболее эффективными оказались именно рейдовые мероприятия: по их итогам работниками отдела контроля за налогообложением физических лиц доначислено в бюджет 9071,9 тыс. руб. Основные доначисления пришлись на предпринимателей, уплачивающих единый налог.

На рис. 1 показано долевое соотношение видов проверок, проведенных инспекцией в 2010 году.

налоговый финансовый инспекция сбор

Рис. 1 Структура налоговых проверок, проведенных в 2010 году ИМНС по N-скому району

Примечание. Источник: собственная разработка.

Как видно из диаграммы, на долю рейдовых мероприятий приходится свыше половины проверок. Это объясняется большим количеством налогоплательщиков-предпринимателей и иных физических лиц. Среди данной категории плательщиков наблюдается устойчиво низкая налоговая дисциплина, особенно в последнее время. Поэтому необходим весьма жесткий контроль за соблюдением ими законодательства о налогах и предпринимательстве. В этой связи, как показывает ситуация, достаточно эффективны рейдовые проверки. Такая результативность определяется прежде всего внезапностью.

Из таблицы 3, показывающей в обобщенном виде результаты налоговых проверок в 2010 году, видно, что процент выявления нарушений при рейдах значительно выше, чем при выездных.

Таблица 3. Результаты налоговых проверок инспекции в 2010 году