Особенности организации и функционирования финансов некоммерческих организаций РФ

Важное значение при планировании бюджетных средств имеет система общеобразовательных стандартов и количество педагогических ставок. По любому учреждению бюджетной сферой экономическими статьями расходов являются: фонд оплаты труда учителей; начисления на фонд оплаты труда; приобретение предметов снабжения и расходных материалов; коммунальные платежи, приобретение мягкого инвентаря.

Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных ее элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, т.е. фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности. В упомянутом выше Федеральном законе «Об образовании» указано, что образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный расчетный счет, в том числе валютный, в банковских и иных кредитных учреждениях. Финансовые и материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объем финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).

Использовать бюджетные средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целевого финансирования расходов казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются органами казначейства через централизованные бухгалтерии. Параллельно с законодательством в области образования в Российской Федерации действует Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ « О бухгалтерском учете». Он предоставляет руководителю право в зависимости от объема учетной работы сделать выбор: создать бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии. Какую бы учетную политику ни избрало государственное учреждение, его производственные и хозяйственные расходы покрываются за счет средств учредителя, доходов от собственной предпринимательской деятельности, иных внебюджетных источников.

Федеральный центр определяет общие правовые рамки функционирования образовательной системы и основные ориентиры государственной политики. Субъекты РФ и органы местного самоуправления несут ответственность за принятие решений, касающихся региональных и муниципальных особенностей системы образования.

Следующий предмет ведения государства и органов местного самоуправления - учредительство и владение государственными и муниципальными учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных и муниципальных учреждений образования выступают органы управления, которые по закону несут ответственность за финансирование расходов по выполнению государственного заказа. Причем, государственный заказ является одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетворения общественных потребностей и не зависит от формы собственности его исполнителя.

Государственный заказ ограничен возможностями бюджетного финансирования и рамками государственных стандартов, он формируется федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В этой связи дефицит бюджетного финансирования и недостаточная гибкость государственной системы явились главными факторами создания негосударственных образовательных учреждений, включая сеть корпоративных учреждений профессионального образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» негосударственные образовательные учреждения имеют право после получения государственной аккредитации на бюджетное финансирование. В мировой практике существуют страны, в которых запрещено прямое и косвенное субсидирование негосударственных образовательных учреждений (США, Италия и др.). В большинстве же стран имеют место промежуточные варианты, дающие возможность выделения минимального финансирования частным структурам в случае выполнения ими государственных образовательных стандартов. Например, в Японии размер ассигнований на одного учащегося негосударственного образовательного учреждения в 14 раз меньше, чем в государственном учреждении. И только в некоторых странах (Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные учреждения включены в схему бюджетного финансирования по установленным для государственных учреждений нормативам. В этой связи следует вернуться к рассмотрению системы государственных именных финансовых обязательств, направленных на расширение рыночных элементов хозяйствования в образовании посредством организации конкуренции между учебными заведениями за привлечение студентов.

Основными документами, регулирующими ответственность и права учредителя и образовательного учреждения, являются договор о взаимоотношениях между ними и Устав образовательного учреждения. Устав разрабатывается образовательным учреждением самостоятельно, а договор о взаимоотношениях образовательного учреждения с учредителем, определяющий порядок финансирования, управление образовательным учреждением и включающий другие правовые аспекты, является двухсторонним актом. При оформлении договорных отношений по распределению финансовых полномочий подробно излагаются обязанности сторон, права и ответственность, жестко регламентируются вопросы деятельности учреждения. Если обязанности предполагают требования к объему и характеру работы, то права создают условия для их выполнения, а ответственность означает возможность применения санкций вышестоящих органов за ненадлежащее выполнение обязанностей. В договоре определяются виды образовательных программ (основных и дополнительных), которые будут профинансированы за счет бюджета и без согласия учредителя не могут быть изменены, устанавливаются минимальные нормы наполняемости при комплектовании классов и групп, при снижении которых учредитель вправе уменьшить финансирование.

Учредитель берет на себя обязательства по финансированию учреждения в соответствии с утвержденной сметой расходов. Если учреждение не имеет самостоятельной бухгалтерии, то учредитель обязуется осуществлять финансово-бухгалтерское обслуживание его деятельности через централизованную бухгалтерию. Учредитель обязан регулярно контролировать соблюдение условий договора и анализировать итоги финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Обязанностью образовательного учреждения является своевременное представление учредителю программы развития, обоснований потребности в бюджетных средствах, а также объемов предполагаемого поступления внебюджетных источников финансирования, расходование бюджетных средств по целевому назначению и эффективное использование закрепленных за учреждением объектов собственности. Такая регламентация позволяет образовательному учреждению в пределах выделенных средств на оплату труда самостоятельно устанавливать штатное расписание и структуру управления деятельностью, осуществлять выплату надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера работникам; привлекать дополнительные источники финансирования.

Опыт дореволюционной России и современных учреждений развитых стран Запада показывает, что действенной является система, при которой контроль за пользованием средств, в интересах обучающихся возлагается на попечительские или наблюдательные советы (комитеты, комиссии). Интересен опыт Великобритании, где решения о выборе приоритетов использования средств принимаются с учетом различных точек зрения с позиции «мы вместе делаем для себя». Мера ответственности за допущенный в текущем году перерасход средств предельно проста - на эту сумму уменьшаются ассигнования в следующем году.

Все учреждения и организации, финансируемые за счет бюджета, называются получателями бюджетных средств, а их учредители в лице органов управления - главными распорядителями средств бюджета. Они утверждают сметы доходов и расходов, составляют бюджетную роспись в разрезе подведомственных учреждений, вносят в нее коррективы, составляют сводную отчетность, контролируют деятельность учреждений.

В связи с большой актуальностью вопроса особо остановимся на казначейских схемах исполнения бюджета. Их суть заключается в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей напрямую поставщикам услуги исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счет учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением законодательства), то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

Порядок финансирования бюджетных расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные результаты дл государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако нельзя не заметить, что с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

Определенные трудности возникают из-за необходимости учета средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени лишает руководителей учреждений оперативности.

В Российской Федерации носителем ответственности за всю деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются вопросы оптимизации бюджетных расходов и целевого использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств между предметными статьями не допускается. Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован Бюджетным кодексом РФ.

3.2. Проблемы межбюджетных отношений и эффективности бюджетной поддержки в системе образования

Функцию компенсации дотационным регионам недостающих средств для финансирования социальных обязательств государства, в том числе и образования, призваны выполнять межбюджетные трансферты и другие виды помощи (дотации, субвенции). Однако действующая методика и практика выделения федеральной поддержки недостаточно эффективна: во-первых, она не стимулирует в должной мере регионы к увеличению собственных расходов на образование, во-вторых, в значительной степени зависит от политических и иных внеэкономических соображений. Сложившаяся практика межбюджетных отношений между центром и регионами свидетельствует о значительной территориальной дифференциации в принципах их построения, множественности каналов перераспределения бюджетных ресурсов, существенно возросшей роли внебюджетных финансовых потоков в экономической деятельности регионов.

Анализ динамики бюджетной задолженности по заработной плате из бюджетов всех уровней по отраслям социальной сферы по итогам 2009 г. показывает, что по сравнению с началом года удалось достичь сокращения этой задолженности более чем в 2,7раза, в том числе в сфере образования - в 2,7 раза. И если с долгами из федерального бюджета образованию правительству удалось рассчитаться уже к февралю 2009 г., то задолженность из региональных и местных бюджетов продолжала сохраняться на высоком уровне.

Для разрешения этой ситуации правительству удалось договориться с губернаторами о направлении не менее 40% собственных доходов территорий с учетом федеральных трансфертов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы. Такая схема по расчетам позволяла субъектам Федерации осуществлять ежемесячные выплаты заработной платы и постепенное погашение уже накопленной в сфере образования задолженности.

В итоге именно социальная сфера продолжает по итогам 2009 г. оставаться основной болевой точкой в ситуации с невыплатами по заработанной плате, сосредоточивая 61,2% всех невыплат. Внутри социальной сферы на образование приходится 32,5% бюджетной задолженности по заработной плате. Таким образом, недостаточная наполняемость территориальных бюджетов, отсутствие соответствующих законодательных норм для обеспечения целевого использования федеральных трансфертов, остаточный принцип финансирования социальной сферы продолжают оставаться основными факторами сохраняющейся бюджетной задолженности по заработной плате в отраслях социальной сферы.

Анализ показывает, что Россия пошла по пути развития трансфертов выравнивающего типа, что предполагало:

1) использование средних по стране бюджетных показателей в качестве нормативных

2) отсутствие жесткой целевой привязки при выделении средств (нецелевые трансферты).

Однако, именно такие перечисления самые расточительные, так как распределяются по регионам без создания механизма обеспечения строго целевого финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств - непростительное расточительство. Положение усугубляется низкой исполнительской дисциплиной на местах. По данным Госкомстата РФ за январь - сентябрь 2001 г. в среднем по России на выплату заработной платы субъектами РФ было направлено 33% от поступивших собственных доходов и трансфертов (вместо рекомендованных Правительством РФ 40%).

Не редки случаи, когда регионы предпочитают использовать средства бюджетной поддержки на решение не имеющих отношения к образованию проблем, полагая, что в таком социально и политически чувствительном вопросе, как заработная плата учителей, федеральный центр окажет поддержку сверх запланированных и согласованных сумм. В результате, в сходных по экономическому положению регионах можно наблюдать разительную разницу в уровне финансирования образования, включая уровень задолженности по заработной плате учителям.

Ситуация усугубляется тем, что конституционный запрет на вмешательство федерального уровня в бюджетную политику регионов сильно ограничивает возможности федеральных властей добиваться от регионов и муниципальных образований рациональных изменений в структуре расходов. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28.08.95.№ 154-ФЗ), к предметам ведения местных властей отнесена как “организация, содержание и развитие муниципальных учреждений школьного, основного общего и среднего образования» (п.6. ст. 6), так и «формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно» (п.2 ст.35). Такая ситуация требует, с одной стороны, укрепления местной финансовой базы на цели образования, с другой стороны, усиления контроля и ответственности органов исполнительной власти за реализацию принимаемых Правительством РФ решений.

Право на получение субвенции будет обусловлено достижением в конкретном субъекте Российской Федерации определенных уровней таких показателей, как доля ассигнований на образование в региональном бюджете, фактическое исполнение бюджета образования, прирост норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ. Конкретизацию условий получения субвенций, включая установление контрольных уровней перечисленных показателей, предстоит осуществить на основе консультаций с органами субъектов Российской Федерации. Аналогичные механизмы должны быть реализованы и на уровне субъектов Федерации.

В связи с этим на первый план выходит проблема эффективности компенсации недостающих средств дотационным регионам в рамках бюджетной поддержки. Помощь, оказываемая в настоящее время дотационным регионам из федерального бюджета в различных формах, не имеет целевого характера и распределяется на местном уровне в зависимости от сложившейся практики, текущих потребностей или предпочтений администрации. Таким образом, остро встает вопрос о необходимости создания дифференцированной по регионам, строго целевой и стимулирующей системы планирования федеральных расходов на образование, прозрачной системы их распределения на всех уровнях - от федерального до муниципального.

К числу приоритетных организационно-экономических мер, позволяющих обеспечить решение проблемы бюджетной задолженности в сфере образования в отдельных регионах, следует отнести:

Сохранение практики использования стимулирующих федеральных трансфертов, которые предоставляются субъектам РФ при условии выделения не менее 40% собственных доходов бюджетов всех уровней;

Финансирование других статей расходов только после выплаты заработной платы работникам бюджетных организаций;

Заключение соглашений с органами федерального казначейства по переводу на кассовое исполнение бюджетов субъектов Федерации через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства;

Создание системы общественно-государственного контроля целевого расходования выделяемых на выплату заработной платы бюджетных средств, включение в эту систему представителей законодательных органов власти, профсоюзных организаций, профессиональных объединений.

3.3 Основные направления улучшения финансового обеспечения деятельности образовательного учреждения

С 1 января 2007 г. вступили в силу федеральные законы № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» /№3, ст.4626/ и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» /№4, ст.4627/, который соответствующим образом скорректировал положения Закона Российской Федерации «Об образовании» /№5, ст.150/ (далее - Закон РФ «Об образовании», Закон об образовании), Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации и иных законодательных актов.

Предполагается, что данные законы позволят автономным учреждениям использовать более гибкие формы финансово-хозяйственной деятельности, изменять способы управления имуществом, приобретенным за счет собственных средств, и, соответственно, приобретать расширенные права в отношении такого имущества.

Эти законы неоднозначно были восприняты российским образовательным сообществом и вызвали огромное количество дискуссий в связи с объективно возникающими вопросами: выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе и как это скажется на управлении, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся?

Ранее образовательные учреждения делились в зависимости от собственника их имущества - они могли быть частными, государственными, муниципальными. Теперь появилось новое деление: государственные и муниципальные образовательные учреждения могут быть либо бюджетными, либо автономными. При этом основы правового статуса бюджетных и частных учреждений сходны, и данные виды учреждений являются классическим вариантом учреждения. Правовой статус автономного учреждения существенно отличается от статуса и частных, и бюджетных учреждений.

Основы правового статуса учреждений определены нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120).

В ГК РФ речь идет об учреждениях как организационно-правовой форме безотносительно к государственной или муниципальной собственности. Это означает, что собственником имущества учреждения может выступать любое лицо. В сфере образования данная форма юридических лиц характерна, прежде всего, для государственных и муниципальных организаций образования.

Специфика правового статуса учреждений проявляется в двух сферах - целевой и имущественной. С одной стороны, учреждение выступает инструментом реализации целей собственника в отношении, поставленных им задач. С другой - учреждение является юридическим лицом со строго очерченной специальной правоспособностью. Учреждение напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества. Имущество передается учреждению собственником и закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).

В то же время законодательство устанавливает право самостоятельного распоряжения денежными средствами и имуществом, приобретенным на доходы от разрешенной уставом деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Законом РФ «Об образовании» установлен перечень видов разрешенной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 47).

На первый взгляд данное положение открывает значительные возможности для экономической самостоятельности образовательных учреждений. В то же время образовательное учреждение, получая право на предпринимательскую деятельность, не утрачивает своего специального статуса, поскольку эта деятельность имеет ряд ограничений. Во-первых, предпринимательская деятельность бюджетного образовательного учреждения носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и осуществляется только с разрешения учредителя как собственника, закрепленного в учредительных документах бюджетного учреждения. Во-вторых, предпринимательская деятельность бюджетных образовательных учреждений осуществляется под собственную ответственность, хотя такая ответственность носит ограниченный характер, поскольку бюджетное учреждение по своим обязательствам отвечает только находящимися в его управлении денежными средствами. В-третьих, если речь идет о доходах от оказания платных дополнительных образовательных услуг, то такие доходы могут использоваться только в соответствии с уставными целями. В-четвертых, как показывает практика, если речь идет о дошкольных и школьных образовательных учреждениях, то объем доходов, приносимых предпринимательской деятельностью и деятельностью от оказания платных дополнительных образовательных услуг, весьма невелик. В результате экономическая самостоятельность и активность на рынке образовательных услуг дошкольных и школьных образовательных учреждений весьма невысоки и не способствуют привлечению в сферу образования дополнительных к бюджетным затратам средств, что в конечном счете отрицательно влияет на качество образования.

Сложившаяся схема финансирования образовательных учреждений позволяет рассматривать их как некую государственную структуру, которая финансируется не полностью, а частично по отношению к реальным потребностям. Одновременно образовательные учреждения, решая важные государственные задачи, находясь в ограниченных законодательством рамках, вынуждены осуществлять самофинансирование, восполняя недостаток бюджетных средств, что не всегда удается. Очевидно, для совершенствования сформированной схемы финансирования необходима разработка дополнительных правовых гарантий для бюджетных учреждений, обеспечивающих комплексное решение проблем их функционирования и финансирования /№28, с.75/.

При этом сфера общего образования, в рамках которой государство гарантирует общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта, роль образовательных организаций, имеющих организационно-правовую форму бюджетного учреждения, представляется исключительно важной. В этой области бюджетные учреждения по-прежнему сохраняют доминирующее положение.

В настоящее время переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения - одно из приоритетных направлений государственной политики. Республика Татарстан также ведет такую работу, в том числе и в области дошкольного и школьного образования. В настоящее время в Республике Татарстан из 1931 дошкольного образовательного учреждения 47 являются автономными, что составляет 2,43 %. Подавляющее большинство из них расположены в двух крупнейших городах республики - в Казани и Набережных Челнах. Так, в г. Казани действуют 24 автономных дошкольных образовательных учреждения. Из них 13 - это детские сады комбинированного вида (3 из которых ведут воспитание и обучение на татарском языке); 9 - это центры развития ребенка; 2 являются прогимназиями. В г. Набережные Челны действуют 17 автономных дошкольных образовательных учреждения. Из них 7 - это детские сады комбинированного вида; 9 - это детские сады общеразвивающего вида с приоритетным осуществлением интеллектуального направления развития воспитанников и один - центр развития ребенка. В Республике Татарстан из 2313 общеобразовательных учреждений 31 являются автономными, что составляет 1,34 %.

В Казани и Набережных Челнах уже развита практика нормативно-подушевого финансирования, что является основой для автономных учреждений. В настоящее время Министерство образования и науки республики Татарстан совместно с Центром экономических и социальных исследований разрабатывает рекомендации для школ по ценам на дополнительные образовательные услуги. Между тем, как отмечают в Министерстве образования и науки республики Татарстан, далеко не все татарстанские школы в настоящее время готовы к преобразованию в автономные учреждения. 60 % школ республики являются малокомплектными и не смогут работать на средства, выделяемые автономным учреждениям на основе нормативно - подушевого финансирования. Поэтому Министерство образования и науки республики Татарстан рекомендует создавать автономные образовательные учреждения прежде всего в райцентрах и городах Татарстана. По мнению министерства, наиболее подготовленными для перевода в автономные являются учреждения дошкольного образования. Наличие постоянного притока родительских средств позволяет им иметь постоянный внебюджетный доход.

Ранее организационно-правовая форма образовательных учреждений была единой, и все они, обладая одинаковым статусом, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла успешным образовательным учреждениям в полной мере проявить себя, а также сковывала их инициативу. При принятии Закона «Об автономных учреждениях» предполагалось дать возможность образовательным учреждениям быть более самостоятельными, включиться в деятельность на рынке образовательных услуг, активнее использовать свои конкурентные преимущества. Несомненно, что автономное учреждение - новый тип учреждения, предоставляющий необходимую свободу и инициативу для эффективного развития. Появление автономных учреждений способствует созданию конкурентной среды в образовании и, как следствие, способствует повышению качества предоставляемых образовательных услуг. Для эффективной работы у автономного учреждения будет несколько больше возможностей для этого.

В соответствии с Законом «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Согласно п. 4 ст. 4 Закона об автономных учреждениях финансовое обеспечение образовательной деятельности такого учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Автономные учреждения несут самостоятельную имущественную ответственность по всем своим обязательствам и получают лишь частичное бюджетное финансирование, обеспечивая остальное финансирование своей деятельности с помощью доходов, получаемых от заранее разрешенных им собственником-учредителем платных услуг, оставаясь при этом государственными или муниципальными организациями - юридическими лицами - несобственниками, подконтрольными своим учредителям-собственникам /№32, с.7/

С имущественно - правовой точки зрения важнейшая особенность статуса автономных учреждений заключается в наличии у них самостоятельной имущественной ответственности по своим обязательствам при отсутствии субсидиарной ответственности их учредителей-собственников (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 4 и 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). В то же время автономное учреждение, хотя и несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам, однако не всем своим имуществом. Оно отвечает по долгам перед кредиторами, во-первых, всеми имеющимися у него денежными средствами; во-вторых, всем имуществом (включая недвижимость), приобретенным на доходы от разрешенной ему предпринимательской деятельности; в-третьих, полученными от учредителя-собственника или приобретенными за счет выделенных им средств движимыми вещами, не относящимися к особо ценным (абз. 5 п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 4 и 5 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).

Иначе говоря, государство (или иной публичный собственник) заранее бронирует от взыскания кредиторов наиболее ценное движимое и все недвижимое имущество своего автономного учреждения, оставаясь его собственником даже при недостаточности иного имущества автономного учреждения для погашения имеющихся у него обязательств перед кредиторам /№32,с.8/.

Расширение правосубъектности автономного учреждения произошло благодаря установленной Законом об автономных учреждениях возможности самостоятельно распоряжаться следующим имуществом:

· любым имуществом, в том числе и недвижимым, которое было приобретено за счет доходов от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

· имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, если это имущество не является недвижимым или особо ценным.

Согласно Закону «Об автономных учреждениях», автономное учреждение может иметь только одного учредителя и возникает в качестве юридического лица на базе публичной собственности.

Автономное учреждение может быть создано:

· либо путем его учреждения

· либо путем изменения организационно-правовой формы уже существующего государственного или муниципального (бюджетного) учреждения (п. 1 ст. 5 Закона об автономных учреждениях).

При этом последний вариант не является реорганизацией, поэтому в Устав таких образовательных учреждений будут внесены соответствующие изменения и им не потребуется переоформление лицензии, свидетельства о государственной аккредитации и других разрешительных документов.

Автономное учреждение может быть создано только публичным образованием, однако в настоящее время высказываются предложения допустить к участию в создании автономного учреждения частных лиц /№20,с.7/

В то же время допуск частного лица к созданию автономного учреждения будет означать и допуск такого лица к управлению недвижимым

и особо ценным движимым имуществом, находящимся у автономного учреждения в оперативном управлении. Но устанавливать разный режим участия публичного и частного учредителя нецелесообразно, так как это, во-первых, не будет создавать заинтересованности частных лиц выступать соучредителем, во-вторых, будет приводить к конфликту интересов и другим проблемам.

И у бюджетного, и у автономного образовательных учреждений основной деятельностью признана реализация соответствующих образовательных программ. Механизм ее финансирования для бюджетного учреждения сложился и сравнительно ясен: учредитель финансирует из бюджета деятельность учреждения из расчета установленных нормативов на обучающегося в соответствии с утвержденной им сметой доходов и расходов. В отношении автономного учреждения наибольшие опасения вызвало именно то, что учредители не будут финансировать деятельность автономных учреждений, и тем придется зарабатывать самим, т. е. образование станет коммерческим, платным для родителей, а оплатить образование смогут не все, следовательно, нарушаются конституционные права граждан. В соответствии с Законом об автономных учреждениях учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в т. ч. земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Таким образом, публичный собственник не собирается отказываться от финансирования образования - изменяются принципы финансирования. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания, но с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества. Это даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями.

При этом Закон «Об автономных учреждениях» отдельно оговаривает, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем образовательному учреждению, не может зависеть от типа такого учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.

В то же время экспертами высказывались опасения относительно того, что государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а следовательно, возникнет еще одна возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других. Это тем более актуально, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет установлено, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения объемов существующих заданий.

В Законе об автономных учреждениях не предусмотрено четкое правило о том, допустима ли и в каком порядке может быть осуществлена обратная смена типа учреждения с автономного на бюджетное. Пункт 3 ст. 9 Закона об автономных учреждениях относит к компетенции учредителя вопрос о смене типа автономного учреждения. При этом отсутствует регламентация такой процедуры. Если предположить, что Закон допускает изменение типа автономного учреждения на бюджетное, тогда необходимо предусмотреть и процедуру этого процесса, и условия, при которых возможно возвращение учреждению статуса бюджетного.

Несомненно, Закон «Об автономных учреждениях» имеет и недостатки, и достоинства.

Необходимо констатировать, что статус автономного учреждения позволяет более свободно распоряжаться определенными видами имущества и потому выгоден и удобен тем образовательным учреждениям, которые ведут приносящую доход деятельность в большом объеме и получают от нее существенные доходы. Все это в большей степени касается учреждений высшего образования, а не дошкольных и школьных образовательных учреждений. Тем учреждениям, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными.

Основной целью деятельности и бюджетного, и автономного образовательного учреждения как некоммерческих организаций является оказание образовательных услуг и не может выступать получение прибыли (п. 1 ст. 50 ГК РФ).

Оказание платных образовательных услуг потребителям является в настоящее время неотъемлемой частью деятельности любого образовательного учреждения.

В соответствии с Законом «Об автономных учреждениях» автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Автономное учреждение вправе также осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

Согласно пункту 1 ст. 45 Закона об образовании государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать платные дополнительные образовательные услуги. Также учреждения образования вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом (п. 1 ст. 47 Закона об образовании). Как видно, Закон об образовании разделяет понятия «платные образовательные услуги» и «предпринимательская и иная приносящая доход деятельность». Данное различие проводит и Гражданский кодекс Российской Федерации, разделяя понятия «предпринимательская деятельность» (п. 1 ст. 2) и «приносящая доход деятельность» (п. 2 ст. 298). Е.А. Суханов справедливо отмечает, что образовательное учреждение «создается для решения социальных (образовательных) задач и потому относится к числу некоммерческих организаций, его основная - образовательная - деятельность, в том числе и осуществляемая на возмездных договорных началах, не может рассматриваться в качестве предпринимательской. В ином случае речь просто идет о неправомерном использовании организационно-правовой формы некоммерческой организации для профессионального участия в предпринимательских отношениях. Для государственных и муниципальных образовательных учреждений любая образовательная деятельность не является предпринимательской» /№33,с.69/. Несомненно, что вышесказанное относится в полной мере и к автономному образовательному учреждению. Согласно Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 666 /№6,ст.4432/, в соответствии с целями и задачами, определенными уставом, дошкольное образовательное учреждение может реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги за пределами определяющих его статус образовательных программ с учетом потребностей семьи и на основе договора, заключаемого между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) (п. 22). Платные образовательные услуги - реальность сегодняшнего дня и существенное подспорье для образовательных учреждений в условиях дефицита бюджетного финансирования. Договор возмездного оказания образовательных услуг не получил специальной правовой регламентации в Законе РФ «Об образовании». Данный пробел частично восполняется в Правилах оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 /№7,ст.3016/. На договор возмездного оказания образовательных услуг правила главы 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг» распространяются в силу прямого указания на услуги по обучению в п. 2 ст. 779 ГК РФ, хотя в законодательстве об образовании и в правовой литературе используется преимущественно термин «образовательные услуги». Одним из наиболее дискуссионных вопросов является вопрос о возможности регулирования правоотношений по оказанию возмездных образовательных услуг Законом о защите прав потребителей. Так, решением коллегии МАП РФ от 24 ноября 1999 г. «О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг /№8,с.52/ было признано, что договор между образовательным учреждением и лицом, получающим образование на платной основе, должен соответствовать ГК РФ и Закону РФ «О защите прав потребителей» /№9,с.140/. Реализуя решение коллегии Министерства, его территориальные управления предписывают образовательным учреждениям отменять положения их уставов, а также пункты договоров, заключаемых между образовательными учреждениями и лицами, получающими образование на платной основе, противоречащие гражданскому законодательству и Закону РФ «О защите прав потребителей». Ряд исследователей также предлагают распространить действие Закона «О защите прав потребителей» на все правоотношения по оказанию возмездных образовательных услуг /№8,с.52/. На наш взгляд, действие норм гражданского законодательства и Закона «О защите прав потребителей» однозначно можно распространять только на оказание платных дополнительных образовательных услуг, т.е. услуг, которые не предусмотрены соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами. К таким услугам Закон об образовании относит обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и др.

В соответствии с примерным Уставом муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения г. Казани детский сад по согласованию с учредителем имеет право:

1) реализовывать дополнительные образовательные программы и оказывать дополнительные образовательные услуги, в том числе за плату, за пределами основных воспитательно-образовательных программ;

2) привлекать дополнительные источники финансовых и материальных средств, включая использование банковского кредита;

3) арендовать и сдавать в аренду объекты собственности;

4) выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату;

5) оказывать посреднические услуги, приобретать акции, иные ценные бумаги и получать по ним доходы, вести другую предпринимательскую деятельность.

Аналогичный перечень содержит и примерный Устав муниципального автономного общеобразовательного учреждения г. Казани.

Согласно примерному Уставу муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения г. Казани детский сад имеет право оказывать следующие дополнительные платные услуги:

1) образовательные услуги: подготовка детей к школе, обучение изобразительной деятельности, театрализованной деятельности, обучение певческим навыкам, хореографии, художественной гимнастике, иностранному языку и др.;

2) оздоровительные услуги: массаж, ЛФК, физиотерапия, аромотерапия и др.;

3) иные услуги: организация групп кратковременного, вечернего, выходного дня, консультативно-профилактическая работа по запросам населения, организация летнего отдыха и др.

При этом деятельность детского сада в данной области регламентируется такими локальными актами, как Положение о платных дополнительных образовательных услугах и Положение о предпринимательской деятельности Детского сада.

Так, муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение «Центр развития ребенка - детский сад № 25» Приволжского района г. Казани оказывает такие дополнительные образовательные и оздоровительные услуги, как английский язык, шахматы, обучение чтению по методике Н.А. Зайцева, занятия в автоклассе, развивающие занятия с психологом, изо-студия, фортепиано, спортивная гимнастика, бальные танцы, восточные единоборства, коррегирующая гимнастика, массаж. Здесь же действует Субботняя Школа Раннего Развития, где проводятся занятия по логоритмике, детскому фитнесу, логике, английскому языку.

Муниципальное автономное образовательное учреждение для детей дошкольного и младшего школьного возраста «Прогимназия № 29» Советского района г. Казани оказывает такие дополнительные образовательные услуги, как хореография, лечебно-оздоровительные процедуры, развитие творческих способностей, развивающее обучение, детский вокал, театрализованная деятельность.

Федеральное законодательство устанавливает ряд условий, при наличии которых дошкольные и школьные образовательные учреждения вправе оказывать платные дополнительные образовательные услуги.

Во-первых, в уставе образовательного учреждения должно быть указано наличие платных образовательных услуг и установлен порядок их предоставления на договорной основе (пп. 5 «ж» п. 1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании»).

Типовое положение об общеобразовательном учреждении требует к тому же, чтобы в уставе школы были определены «виды и типы дополнительных образовательных услуг, в том числе платных» (ч. 2 п. 38). Аналогичное требование содержится и в п. 3 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505.

Во-вторых, оказание отдельных видов платных дополнительных образовательных услуг возможно только при наличии соответствующей лицензии.

Согласно Положению о лицензировании образовательной деятельности, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 /№10,ст.4249/ не подлежит лицензированию «образовательная деятельность не сопровождающаяся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации». Исходя из буквального толкования указанной нормы, можно прийти к выводу, что дополнительные образовательные услуги, не сопровождающиеся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации, не подлежат лицензированию. В то же время п. 2 Типового положения об общеобразовательном учреждении устанавливает в качестве обязательного условия наличие «соответствующей лицензии» при реализации общеобразовательным учреждением дополнительных образовательных программ, хотя очевидно, что такие программы не сопровождаются итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или) квалификации.

Закон об образовании прямо требует наличие лицензии в случае, когда общеобразовательные учреждения по договорам и совместно с предприятиями, учреждениями, организациями проводят профессиональную подготовку обучающихся в качестве дополнительных (в том числе платных) образовательных услуг (п. 8 ст. 19).

Требование «наличия лицензии» не означает, что школа должна получить отдельную лицензию на дополнительные образовательные программы и профессиональную подготовку. Такие образовательные программы должны быть указаны в приложении к лицензии школы на осуществление образовательной деятельности.

В-третьих, платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, не относятся: снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ; реализация основных общеобразовательных, общеобразовательных программ повышенного уровня и направленности общеобразовательными школами (классами) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями в соответствии с их статусом; факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за счет часов, отведенных в основных общеобразовательных программах (п. 4 Правил оказания платных образовательных услуг).

По данным Министерства образования и науки РТ, образовательными учреждениями всех уровней Республики Татарстан на 1 января 2008 г. было привлечено 1 106 621 тыс. рублей внебюджетных средств, из них 195 774 тыс. рублей (что составляет 17,6 % от общей суммы) - благотворительная помощь спонсоров и родителей.

Образовательными учреждениями республики всех уровней на 1 января 2008 г. на свои нужды было израсходовано 1 068 955 тыс. рублей, в том числе на оплату и стимулирование труда работников - 106 476 тыс. рублей (9,9 % от общей суммы), на укрепление материально-технической базы - 81 132 тыс. рублей (7,5 % от общей суммы), на коммунальные и хозяйственные расходы - 188 943 тыс. рублей (17,7 % от общей суммы), на прочие нужды - 692 251 тыс. рублей (64,7 % от общей суммы).