В 1991-1997 г. в России действовала децентрализованная модель бюджетного федерализма или модель «регионального феодализма» (децентрализация экономическая в сочетании с политической децентрализацией).

Российский бюджетный федерализм проходил сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложнялся ускорившимся процессом разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (то есть на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (то есть на одном уровне). Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит уже составил 18,6 трлн. руб., или 17,5% расходов. Богачева О. Становление российский модели бюджетного федерализма / О. Богачева // Вопросы экономики. - 1995. - №8. - С. 30.

Стремительно нарастали и горизонтальные диспропорции. Душевые бюджетные расходы ниже среднего уровня были в 60 регионах, а выше его - в 18. На фоне общего усиления давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходила дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делало необходимым выработку новых подходов к решению проблем горизонтального выравнивания бюджетных систем.

Таким образом, сложилась модель бюджетного федерализма, для которой были характерны: централизованный сбор налогов, нечеткая система разделения полномочий, низкая самостоятельность региональных и местных властей, неэффективный механизм коррекции бюджетных диспропорций, региональные органы власти не выполняют своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты.

Результаты действия модели «регионального феодализма»:

· Низкий уровень бюджетных услуг;

· Отсутствие развития малого и среднего бизнеса;

· Задержка реструктуризации крупных предприятий;

· Низкая адаптивность системы.

К концу 1997 г обозначилась необходимость системной модернизации бюджетного федерализма с тем, чтобы решить три взаимосвязанные задачи:

- устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве;

- привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики;

- задействовать механизмы, способные обеспечивать результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.

В 1997 г была проведена реформа межбюджетных отношений, в рамках которой значительно были ограничены права региональных и местных властей. С этого момента начинается переход к кооперативной модели бюджетного федерализма.

Развитие кодирования российских законов имеет прямое отношение к развитию бюджетного федерализма. В первую очередь, это касается бюджетного и налогового кодекса, а также гражданского, административного, уголовного кодексов. Все это создает правовую основу для бюджетного федерализма.

В 1998-1999 г. можно считать переходным периодом, когда постепенно видоизменяется модель бюджетного федерализма. Начало же второго этапа развития бюджетного федерализма приходится на 1999-2000 гг.

Особенности первого этапа развития бюджетного федерализма в России: Слабая центральная власть. Центральная власть оказывается неспособной обеспечить соблюдение федеральных законов всеми регионами, что позволяет последним устанавливать налоговые и административные барьеры на пути перемещения товаров и факторов производства. В наибольшей степени это касается трудовых ресурсов, переток которых между регионами практически прекратился. Неограниченная власть региональных властей. Регионы фактически превращаются в самостоятельные княжества, где власть губернатора практически ничем не ограничена:

· федеральная власть не имеет достаточно сил для осуществления реального контроля над деятельностью губернаторов;

· законодательная и судебная власть остаются столь же слабыми, как и сейчас, находясь под контролем губернаторов и никак не ограничивая их действия;

· низкая мобильность населения регионов не дает людям возможности бежать.

Косметическая реформа межбюджетных отношений. Проводимые в области бюджетного федерализма реформы ограничиваются незначительными изменениями в разграничении полномочий и распределении трансфертов и налогов, однако при этом по-прежнему сохраняется положение, при котором предписанные законом расходные обязательства субнациональных властей заведомо превышают их доходные возможности. Тем самым у них остается возможность в любой момент переложить ответственность на центральные власти, требующие от них невозможного, и сохраняется оправдание того, что они продолжают широко использовать полулегитимные методы проведения фискальной политики. Поведение субнациональных властей по-прежнему характеризуется «игрой с правилами», а не «игрой по правилам», что, помимо всего прочего, способствует расцвету коррупции на региональном уровне.

Мягкие бюджетные ограничения регионов. Федеральный центр рассматривается регионами практически исключительно в качестве источника дополнительных финансовых ресурсов, которые можно «выбить» в процессе политического торга. Еще одним дополнительным источником доходов становится неявная денежная эмиссия в виде накопления неплатежей и использования денежных суррогатов. И то и другое приводит к поддержанию мягких бюджетных ограничений регионов и нарушению макроэкономической стабильности в стране, что, в совокупности с большой ролью неформальных личных связей в функционировании экономики, приводит к возрождению широкого использования бартера.

Отсутствие политической ответственности. Отсутствие четкого и понятного населению разграничения сфер ответственности между различными уровнями власти и полная непрозрачность их деятельности в совокупности с захватом средств массовой информации приводит к тому, что руководители регионов практически не несут ответственности за проводимую ими политику. Сроки пребывания губернаторов на своем посту увеличиваются, а ограничения по количеству сроков снимаются. Успех на выборах зависит не от их реальной деятельности, а от производства «виртуальных» общественных благ.

Такая деятельность требует мобилизации колоссальных средств в момент выборов, что приводит к практическому сращиванию бизнес-элит с властью. Регионы делятся на те, где произошел захват бизнеса властью, и те, где произошел захват власти бизнесом. В первом случае выделяется ряд «избранных» предприятий, пользующихся благосклонностью властей, находящихся под их контролем и бережно охраняемых от конкуренции в обмен на предоставление необходимых средств в момент проведения выборов. В других регионах, прежде всего входящих в сферу непосредственных интересов крупных ФПГ, происходит захват власти бизнесом и подчинение политики всего региона интересам крупного бизнеса.

Несоответствие полномочий и ответственности. Не удалось обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов. В результате в крайне тяжелом состоянии оказались территориальные и в первую очередь местные бюджеты.

Неэффективное развитие экономики. Нарушение единого экономического пространства страны приводит к крайне низкому уровню конкуренции и стагнации промышленности, ориентированной на внутренний рынок. Функционирование всей экономики держится на работе экспортных, прежде всего ресурсных, отраслей (газ, нефть, алюминий и т.д.). Функционирующие в этой сфере крупные ФПГ осуществляют «захват» власти в тех регионах, где располагаются наиболее крупные предприятия, обеспечивая свое спокойное существование. При этом стремление регионов к самодостаточности ведет к существованию в стране неэффективно большого количества предприятий в этой сфере (например, в Нигерии из-за противоречий между двумя регионами было построено два гигантских металлургических завода в каждом из них). Не происходит развития высокотехнологичных производств, и качественное отставание российской экономики от мировой продолжает расти.

Особенности второго этапа развития бюджетного федерализма

К 2000 г. перемены в технологии бюджетно-налоговых отношений центра и регионов становятся одним из наиболее динамичных направлений реформирования бюджетного процесса. Завершается создание системы федерального казначейства, что позволяет всерьез говорить об адресности и "прозрачности" исполнения федерального бюджета. Задействуется новый механизм более полного учета интересов ветвей и уровней власти в процессе принятия федерального бюджета - сформирована и активно действует так называемая трехсторонняя комиссия. Ежегодно уточняется методика "формульного" распределения фонда финансовой поддержки регионов и др.Лексин В. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики - 2000. - №1. - С. 71.

Бюджетно-налоговая политика государства продолжает критиковаться из-за неспособности правительства полностью собирать налоги и оптимально распределять расходы и др.

Ранее меры, регулирующие межбюджетные отношения, были крайне поверхностными. Во-первых, многие меры правительства РФ в этой сфере были ориентированы, как правило, лишь на частичные изменения действующего механизма, в основном на улучшение финансовой технологии организации межбюджетных потоков. Во-вторых, довольно часто игнорировались реалии переходного периода (многолетний кризис, всеобщие реформы, нецелевое использование и прямое расхищение бюджетных средств). В-третьих, предпринимаемые меры фактически не были встроены в более широкий контекст становления федеративных отношений и местного самоуправления. Возникли предпосылки для реформирования межбюджетных отношений.

Можно осторожно предположить, что развитие российского бюджетного федерализма пошло по сценарию «мексиканское чудо», поскольку были реализованы отдельные шаги в этом направлении (некоторый рост политической централизации и др.). Но следует учитывать опасность излишней экономической централизации, которая приведет к реализации менее эффективного сценария «Демократический централизм».

Сценарий «Мексиканское чудо» (умеренная политическая централизация при экономической децентрализации») может быть реализован при выполнении следующих шагов:

· инвентаризация всех обязательств государственной власти;

· четкое выполнение всех функций федеральными властями;

· сокращение числа функций, находящихся в компетенции центра;

· усиление контролирующих функций федеральных органов власти;

· введение системы «один налог - один бюджет»;

· увеличение самостоятельности местных органов власти;

· создание программы по стимулированию миграции;

· «монетизация» льгот;

· увеличение роли механизма сдержек и противовесов;

· увеличение прозрачности работы органов власти;

· обеспечение автономии субнациональных властей в пределах установленных законодательством полномочий. Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. М.: СЭФИР, 2002. - С. 8.

Реализация этого сценария позволяет достичь высокого уровня предоставляемых бюджетных услуг; увеличения темпов развития малого и среднего бизнеса; усиления давления на крупные предприятия, стимулирующее их реструктуризацию; высокой адаптивности системы.

Подведем некоторые итоги развития российского бюджетного федерализма. Главным недостатком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию "бюджетной обеспеченности". Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни. Лексин В. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики. - 1998. - №3. - С. 20.

Модель бюджетного федерализма, реализуемая в России, преимущественно и по существу социально ориентирована. Однако не менее чем трехкратное снижение финансового потенциала главного налогоплательщика - реального сектора экономики - и возросшая в ходе кризиса потребность десятков миллионов людей в социальной бюджетной помощи практически сделали невозможным проведение активной социальной политики в регионах. Лексин В. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики. - 1998. - №3. - С. 24.

Чрезмерное значение, которое придавалось и по инерции придается модернизации именно межбюджетных отношений, не соответствует реальной значимости данной формы финансовой поддержки регионов. При всей важности и необходимости формализации и унификации межбюджетных отношений любые меры сами по себе, в отрыве от более широкого контекста бюджетного федерализма, не могли привести к повышению бюджетной самодостаточности регионов, к уменьшению неоправданно большого объема перераспределяемых бюджетных средств.

Глава 2. Система межбюджетных отношений РФ и пути ее совершенствования

2.1 Этапы становления и развития межбюджетных отношений в России

На практике бюджетный федерализм прежде всего реализуется через систему межбюджетных отношений. Изучение истории развития межбюджетных отношений позволяет ее особенности, проблемы, предпосылки реформирования на современном этапе.

Проблема межбюджетных отношений возникла с начала российских рыночных реформ в 90-х гг. Проблема межбюджетных отношений особенно остро встает на втором этапе российских рыночных реформ, который начинается с 2000 г.

Различные авторы дают различную классификацию развития межбюджетных отношений в РФ. Различается длительность этапов и их содержание, по-разному расставляются акценты в истории межбюджетных отношений. К сожалению, исследований истории межбюджетных отношений проводится немного, поэтому некоторые классификации не включают современную историю межбюджетных отношений (второй этап российских рыночных реформ).

Представим наиболее обобщенную классификацию этапов развития межбюджетных отношений в России:

1. 1991 - 1993 гг. Стихийная децентрализация межбюджетных отношений; отсутствие четких критериев предоставления финансовой помощи; бюджетный кризис.

2. 1994-1997 гг. Первое реформирование межбюджетных отношений: установлены единые нормы отчисления от федеральных налогов, начало применения общепринятых инструментов бюджетного выравнивания, у местных и региональных властей появляется право вводить дополнительные налоги, создан фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР); в 1997 г. перечень налогов для региональных и местных властей становится «закрытым»;

3. 1997-1999 гг. Кризис межбюджетных отношений. Попытка внедрения одноканальной системы (предполагается фиксированный объем платежей в федеральный бюджет, а все, что сверх, остается регионам и местным бюджетам), усиление сепаратистских настроений. В 1998 г. принята концепция реформирования межбюджетных отношений, основными задачами которой являются разграничение расходных полномочий, разграничение доходных полномочий, совершенствование методики фонда финансовой поддержки регионов.

4. 2001 - наши дни. 1-ое реформирование межбюджетных отношений.

По мнению Татаркина А.И. в процессе становления системы межбюджетных отношений можно выделить следующие этапы:

1) 1991 -1995. Итогом этого этапа стал: отказ от распределения централизованных кредитных ресурсов центрального банка и замена их бюджетных финансированием; создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, действующей на дифференцированной основе предоставления финансовой помощи регионам; создание неэмиссионного источника финансирования дефицита федерального бюджета за счет выпуска государственных ценных бумаг и на основе казначейской системы исполнения бюджетов; применение бюджетной классификации;

2) 1996 - 2000 гг Новый этап в развитие межбюджетных отношений, который был связан с изменением федерального законодательства;

3) 2000 г - наши дни. Этот этап развития межбюджетных отношений связан с деятельностью аппарата полномочных представителей президента в субъектах РФ; принятие программ развития бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений в регионах. Татаркин А.И. Обоснование границ бюджетного федерализма - основное направление разрешения противоречий межбюджетных отношений / А.И.Татаркин, И.А.Пыхова. - Екатеринбург: Институт экономики УрОРАН, 2001. - С. 29.

По мнению Трунина И. и его коллег в развитие системы межбюджетных отношений можно выделить следующие этапы:

1. 1991-1993 гг;

2. 1993-1998 гг;

3. 1998-2000 гг;

4. 2000 гг - наши дни.

Рассмотрим развитие системы межбюджетных отношений более подробно.

1-й этап. Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных законодательных актов получили развитие в Законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / И. Трунин [и др.] - М.: Б. и., 2001. - С. 4.

Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет. Некоторые (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы, регулярно перечисляя в федеральный бюджет единственный платеж, определяемый в результате переговоров с федеральным правительством.

В условиях значительного снижения налоговых поступлений, федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ (Табл. 8).

Таблица 8.

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ (%)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000*
Налоговые доходы	44,2%	53,1%	53,4%	47,6%	49,5%	53,1%	54,0%	48,9%	45,9%
Доходы	44,0%	58,0%	53,9%	52,6%	53,8%	57,5%	56,6%	49,2%	41,4%
Расходы	34,0%	40,3%	37,7%	43,4%	45,4%	48,1%	48,4%	46,9%	46,1%

* данные за первое полугодие

Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / И. Трунин [и др.] - М.: Б. и., 2001. - С. 12.

Степень бюджетной самостоятельности, которую получили региональные власти, оставалась весьма ограниченной, т.к. единственным показателем, на который они реально могли оказать влияние, являлись расходы региональных бюджетов. В то же время регионы не получили практически никаких прав по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет, а финансовые департаменты региональных администраций находились в двойном подчинении - региональных властей и федерального Министерства финансов. Федеральные властисохранили за собой право дифференцированно регулировать отчисления в региональные бюджеты от основных федеральных налогов, определяющих размер налоговых доходов бюджетной системы страны.

Финансовая помощь региональным бюджетам в 1992-1993 годах осуществлялась в форме дотаций в случае, если доходов от собственных и регулирующих налогов оказывалось недостаточно для покрытия минимального необходимого бюджета, размер которого определялся в результате согласований между федеральными и региональными властями.

На региональном уровне воспроизводились принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые на федеральном уровне, с той разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и дотации поступали не из федерального, а из регионального бюджета.

Следует отметить, что такая схема на региональном уровне позволяла с большей степенью эффективности перераспределять средства от финансово обеспеченных в сторону более бедных муниципалитетов. Однако, в отсутствие законодательно утвержденных правил отношений между региональными и местными бюджетами, такой порядок приводил к созданию у местных властей отрицательных стимулов к мобилизации собственных доходов и наращиванию собственной налоговой базы. Так, вышестоящие власти получили возможность либо уменьшать муниципалитету норматив отчислений от регулирующих налогов либо сокращать размер дотации, если в предыдущем бюджетном периоде доходы данного бюджета увеличились.

Результатом давления региональных властей на федеральные стал также рост доли финансовой помощи регионам в расходах федерального бюджета с 6,9% в 1992 году до 14,9% в 1994 году.

2-й этап. Новая Конституция РФ 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня.

Основными результатами проведенной реформы с точки зрения межбюджетных отношений стали, во-первых, образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности, а во-вторых, -установление единых нормативов распределения федеральных налоговых поступлений между центром и регионами (по основным федеральными налогам).

Однако идеи повышения уровня объективности межбюджетных отношений не нашли должного воплощения на практике, особенно в части формализации межбюджетных отношений и придания им прозрачного характера.

Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: во-первых, в результате проводимых неденежных зачетов разделяемые налоги могли быть уплачены только в части, поступающей в бюджет региона, а во-вторых, установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты некоторых национальных республик регулировалось специальными инструкциями Минфина, т.е. носило индивидуальный характер.

3-й этап. Серьезные изменения в сфере экономической, финансовой и бюджетной политики, начавшиеся в 1998 году, не оставили в стороне отношения между бюджетами различных уровней. Несмотря на проведенные в 1994 году преобразования, процесс политического торга и борьба федеральной власти за поддержку со стороны региональных элит привели к тому, что федеральный бюджет расходовал огромные средства, как в виде прямых расходов, так и в виде недополученных доходов, на финансирование бюджетов субъектов Федерации. При этом федеральное правительство не имело действенных рычагов контроля ни за соответствием выделяемых средств реальной потребности бюджетов регионов, ни за направлениями расходования этих средств региональными властями. Финансовый кризис, увеличивший потребность в мобилизации бюджетных доходов, подтолкнул правительство к поиску путей повышения эффективности межбюджетных отношений.

Начало реформам в области межбюджетных отношений было положено еще в 1997 году, с принятием Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений.

Правительство В. Примакова более активно стало заниматься решением проблем бюджетного федерализма. Их действия были направлены главным образом на нормализацию отношений между федеральным и региональными бюджетами, прекращению практики нецелевого использования федеральной финансовой помощи, финансирования из федерального бюджета необоснованных расходных обязательств на региональном уровне.

В целях стимулирования экономических реформ в регионах и активизации процессов финансового оздоровления региональных бюджетов Концепция развития бюджетного федерализма предлагала создать федеральный Фонд развития региональных финансов, средства которого предполагалось выделять на возвратной основе бездотационным и низкодотационным регионам, а также регионам, создающим благоприятные предпосылки и условия для экономического развития.

Такая стратегия поведения федеральных властей отразилась и на количественных показателях взаимоотношений федерального центра с регионами. По итогам как 1998, так и 1999 года складывается отрицательное сальдо по этому виду операций, т.е. в течение года сумма погашенных ссуд превышает объем выданных ссуд. Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных отношений в России не привели к решению всех накопившихся в этой области проблем.

4-й этап. В области совершенствования межбюджетных отношений и региональных финансов в 2000-2001 гг были приняты следующие меры:

1. Изменение налогового законодательства и пропорций распределения налоговых поступлений между бюджетами различного уровня, в частности, переход на полное зачисление налога на добавленную стоимость в доходы федерального бюджета и передаче 99% поступлений налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Федерации (вместе с введением плоской ставки данного налога в размере 13%), отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и его замена муниципальным налогом на прибыль предприятий и организаций со ставкой до 5%, принятие решения об отмене налога с продаж. В результате произошло увеличение доли доходов от расщепления поступлений от федеральных налогов в общих доходах субнациональных бюджетов.

2. Изменение бюджетного законодательства и норм, регламентирующих федеральную финансовую поддержку регионов. Закон о федеральном бюджете на 2001 год предусматривал создание дополнительного вида федеральной финансовой помощи региональным бюджетам - целевых трансфертов из Фонда компенсаций. Продолжилось совершенствование методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации, используемых при расчете сумм трансфертов из ФФПР. Усиление контроля за формальными субнациональными бюджетами и деятельностью субнациональных властей привело к сокращение мер неформального регулирования. Использование денежных суррогатов (налоговые и долговые зачеты, векселя и бартер) уменьшилось и к 2001 г. составило незначительную часть в налоговых доходах.

2.2 Анализ действующей системы межбюджетных отношений: ее плюсы и минусы

Современную систему межбюджетных отношений можно характеризовать с помощью следующей таблицы (Прил. 1).

Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 г:

Бюджетная политика на 2004 г планировались исходя из задач экономического роста. В условиях снижения налоговой нагрузки предполагалось снижение расходов бюджета в % от ВВП.

Главная особенность бюджета 2004 - его ориентация на сохранение сбалансированности бюджетной системы в условиях существенного снижения налоговой нагрузки. Кудрин А.Л. Федеральный бюджет 2004: новые экономические тенденции / А.Л. Кудрин // Финансы. - 2004. - №1. - С. 6.

В задачи бюджетной политики входят: перераспределение расходов; создание надежной защиты от изменений внешней конъюнктуры (дополнительные средства, получаемые от благоприятной рыночной конъюнктуры на внешних рынках, пойдут в стабилизационный фонд вместо финансового резерва); совершенствование межбюджетных отношений (изменение системы распределения финансовой помощи регионам); обеспечение сбалансированные региональных бюджетов в связи с изменениями в налоговом законодательстве за счет роста финансовой помощи регионам на 5% и увеличению доли налоговых доходов регионов с 41% до 44% в объеме консолидированного бюджета.

Планируется передать часть федеральных налогов регионам на сумму 69 млрд. руб. и перераспределить доходы из регионов-доноров. Предполагается, что средний прирост доходов бюджетов субъектов РФ составит 27%. Там же - С. 6. Доля расходов бюджетов регионов в консолидированном бюджете также вырастет с 44,2% до 44,7% в 2004 г. Силуанов А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году / А.Г. Силуанов // Финансы. - 2003. - №10. - С. 3-6., а с учетом финансовой помощи доля расходов составит 52% Кудрин А.Л. Федеральный бюджет 2004: новые экономические тенденции / А.Л. Кудрин // Финансы. - 2004. - №1. - С. 6.. Цель - увеличение устойчивости региональных бюджетов.

С целью повышения устойчивости и независимости государственного бюджета в рамках федерального бюджета был создан Стабилизационный фонд, в который поступают дополнительные доходы от экспорта нефти (дополнительный доход - превышение реальной цены над базовой), нефтепродуктов и газа. Средства из фонда могут использованы в случае снижение цены на нефть ниже базовой (расчетной для бюджета) или в случае, если сумма фонда превысит 500 млрд. руб. В 2004 г. планировалось, что фонд пополнится более, чем на 80 млрд. долл. Там же - С. 7.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предполагает:

1. увеличение доли доходов и расходов федерального бюджета (обеспечение бюджетного выравнивания);

2. субнациональная автономия в области расходов (четкое разграничение ответственности по расходным полномочиям);

3. субнациональная автономия в области налоговой политики (распределение налогов по уровням бюджетной системы по принципу «один налог - один бюджет», возможное создание региональных казначейств и налоговых служб);

4. четкое определение финансовой ответственности субнациональных властей (в т.ч. разработка четкой концепции неплатежеспособности, развитие региональных кредитных рынков);

5. совершенствование системы бюджетных трансфертов (усиление «прозрачности» и целевой направленности трансфертов);

6. выделение четвертого уровня бюджетной системы (разделение муниципальных образований районного уровня и городских и поселковых муниципальных образований, первые должны получить больше самостоятельности, больше прав). Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы (обзор организации экономического сотрудничества и развития) // Вопросы экономики. - 2002. - №5. - С. 87-88.

Главными задачами реформирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. Программа исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи. Необходимо отказаться от подписания двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений.

Цель программы развития бюджетного федерализма - создать долгосрочные стимулы для региональных и местных органов власти по эффективному управлению общественными финансами, то есть закрепить наметившиеся в последние годы позитивные тенденции в финансовом состоянии регионов. Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Н.С. Максимова // Финансы. - 2002. - №8. - С.10.

Для этого необходимо реализовать мероприятия по следующим 5 направлениям:

1. Разобраться с 2 типами муниципальных образований - территориальными и поселенческого типа;

2. Разграничение предметов ведения между всеми уровнями управления;

3. Разграничение на долгосрочной основе налоговых и других доходных полномочий, постепенный переход к финансированию по принципу «один налог - один бюджет»;

4. Законодательное закрепление системы поддержки регионов, основанную на 5 фондах (фонд финансовой поддержки регионов, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций, фонд регионального развития и фонд реформирования региональных финансов);

5. Регулирование управления региональными и местными финансами. В дополнение к минимальным требованиям к бюджетам субъектов РФ необходимо выработать дополнительные стандарты качества, разработать меры ответственности за неэффективное управление. Максимова Н.С. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Н.С. Максимова // Финансы. - 2002. - №8. - С.10-11.

Налоговая политика в 2005 г

Разграничены федеральные, региональные и местные налоги, согласно статьям 13-15 НК РФ с 1 января 2005 г. К федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; налог на наследования или дарения; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами; государственная пошлина.

К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес, транспортный налог. К местным налогам относятся: земельный налог; налог на имущество физических лиц.

Основные изменения налоговой системы касаются снижения числа налогов и налоговой нагрузки:

1. Снижение ЕСН (на 5%), пересмотрен порядок предоставления льгот, упрощен доступ к регрессионной шкале;

2. Снижение НДС с 20% до 18%. Отменен НДС на реализацию земельных участков, жилой недвижимости, попытка ввести НДС-счета (для борьбы с фирмами-однодневками);

3. Введен водный налог, земельный налог (формально);

4. Введена в действие гл. 25.3 «Государственная пошлина». Многие ставки снижены.

5. Отменен налог на рекламу (введен единый налог на вмененный доход на рекламу наружную);

6. Отменен налог на операции с ценными бумагами (заменен государственной пошлиной).

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы будет закреплено не действующими только один год законами о бюджете, а Бюджетным и Налоговым кодексами. Это создает условия для внедрения средне и долгосрочного бюджетного планирования, повысит стабильность и предсказуемость доходов территориальных бюджетов.

Регионы не только получат существенную прибавку в объемах поступлений доходов, но и выиграют от улучшения финансового положения предприятий жилищно-коммунальной сферы и транспортных организаций, повышения объективности и прозрачности финансового обеспечения государственных обязательств по предоставлению льгот.

В результате произойдет увеличение ресурсного потенциала регионов, интенсификация экономического роста и поступлений доходов в целом в бюджетную систему Российской Федерации.

Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2005 г

Бюджетная реформа стала необходимостью. Цель реформы - приспособление государственных финансов к новым рыночным условиям. Главная задача - освоение новых методов планирования и оценки эффективности государственных расходов. Начало реформы в 2005 г., продолжительность - несколько лет. Бюджетная реформа пересекается с административной, так как планируется снижение расходов на государственное управление на всех уровнях власти. Предполагается реформа межбюджетных отношений, снижение финансовых потоков между уровнями бюджетной системы, рост самостоятельности региональных и местных бюджетов.

Конкретные задачи бюджетной реформы:

1. Переход к методу планирования государственных расходов по целям и результатам, снижение планирования «от достигнутого».

2. Управление результатами бюджетного финансирования;

3. Переход к среднесрочному финансовому планированию;

4. Реформа бюджетной классификации;

5. Изменение и упорядочивание процедуры составления и принятия бюджета.

Основные направления бюджетной политики:

- снижение налоговой нагрузки (1% от ВВП в год до 32,5 % от ВВП);

- сдерживание роста расходов бюджета;

- подготовка поправок в действующее законодательство для обеспечения разграничения полномочий и по отмене нефинансируемых мандатов;

- индексация Фонда Финансовой поддержки регионов (ФФПР) совершенствование методики его распределения, например, нефинансирование тех субъектов, в которых финансовая помощь составляет незначительную часть доходов бюджета и направление сэкономленных средств в субъекты, у которых бюджетная обеспеченность ниже средней; изменение порядка расходования целевых средств на северный завоз и компенсацию тарифов электроэнергетикам (теперь регионы сами определяют долю этих расходов в общей сумме помощи).

- Изменение порядка финансирования льгот и пособий. Изменение наполнения Фонда компенсаций: детские пособия, которые финансируются из этого фонда, перейдут на уровень субъектов РФ. На федеральном уровне предусматривается перевод льгот в денежную форму. Федеральный бюджет берет на себя обязательства по инвалидам и федеральным ветеранам, а субъекты РФ будут отвечать за финансирование льгот ветеранов труда и тружеников тыла.

- Снижение требований к регионам, использующим средства Фонда реформирования. Фонд реформирования формируется за счет средств Мирового банка (ежегодно на эти цели выделяется до 40 млн. дол.).

- Средства, предоставляемые бюджетам на возвратной основе, становятся платными с 2005 г. Это прекратит практику, когда отдельные регионы считали бюджетную ссуду дополнительным источником финансирования. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования / А.Г. Силуанов // Финансы. - 2004. - №6. - С. 3-7.

В целях повышения эффективности государственных расходов Правительством Российской Федерации принято постановление от 22 мая 2004 г. № 249 “О мерах по повышению результативности бюджетных расходов“, которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

Начиная с формирования проекта федерального бюджета на 2005 год, бюджетному процессу на всех стадиях будет сопутствовать системная оценка планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, при этом повышение самостоятельности бюджетополучателей в распоряжении средствами должно сопровождаться ростом их ответственности за результаты работы.

Постановлением Правительства Российской Федерации одобрена новая бюджетная классификация, необходимая для осуществления намеченных реформ.

С 2005 года в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 “О мерах по повышению результативности бюджетных расходов“ средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов “Межбюджетные трансферты“, который состоит из подразделов “Финансовая помощь бюджетам других уровней“, “Фонды компенсаций“, “Фонд регионального развития“ и “Трансферты внебюджетным фондам“

Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации с целью повышения доходов наименее обеспеченных регионов будет произведено в соответствии с новой методикой, которую предусматривается утвердить постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, без дополнительного выделения из общего объема финансовой помощи Фонда средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

При этом в целях сохранения опережающих темпов перечисления финансовой помощи, применяемых в текущем году, будет разработан порядок перечисления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.

Изменения бюджетного кодекса в части регулирования межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ вступают в силу с 1 янв. 2005 г.

Развитие и укрепление бюджетного федерализма служит основой разработки принципов механизма регулирования межбюджетных отношений. Механизм регулирования межбюджетных отношений - совокупность экономических принципов, стимулов, факторов, критериев и показателей, приводимых в действие в целях обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований и областей. Татаркин А.И. Бюджетный федерализм и его роль в формировании и развитии системы межбюджетных отношений / А.И. Татаркин, И.А. Пыхова, А.Г. Шеломенцев. - Екатеринбург: Институт экономики УрОРАН, 2002. - С. 83. Основа механизма - отношения собственности. Движущий стимулирующий механизм - социально-экономические интересы каждого уровня территории.

Системообразующие элементы механизма:

- целенаправленное определение бюджетной обеспеченности;

- нормативы распределения источников доходов рассчитываются га основе бюджетной обеспеченности;

- информационное и правовое обеспечение;

- согласование интересов разных территорий.

Анализ действующей системы межбюджетных отношений и финансовой системы проведем в следующей таблице, составленной автором. (Табл. 9):

Таблица 9.

Некоторые показатели системы межбюджетных отношений

Показатели	1993	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005 (план)
Доля собственных доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ, %	13,3		44,6	42,3	38,4
Удельный вес перечислений из федерального бюджета в общей величине средств межбюджетного регулирования, %			17,1	30,1	34,1
Доля доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ, %	49,5	49,5	47,7	44,8	42,2	49,7		51
Доля налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ, %	44,2	48,9	45,8	40,3	40	40,7	44
Доля расходов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ, %	49,7	50,5	52,3	55,2	44,6	44,2	44,7	60
Число высоко дотационных регионов*		9	8	15	31	29	31

* Доля финансовой помощи из федерального бюджета для этих регионов превышает 50% расходов их консолидированных бюджетов

Плюсы существующей системы межбюджетных отношений:

1. экономичность централизованного сбора налогов;

2. широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов (распределения налоговых доходов по уровням власти; общих грантов; специальных грантов);

Проводимые реформы привели к следующим изменениям:

· увеличению устойчивости бюджетной системы (за счет роста доходов и расходов региональных бюджетов в консолидированном бюджете и за счет организации Стабилизационного фонда);

· усилению разграничения полномочий;

· росту эффективности бюджетной системы.

Минусы существующей системы межбюджетных отношений:

Устойчивое развитие российской экономики во многом зависит от преодоления противоречий в межбюджетных отношениях разных уровней бюджетной системы. Серьезной проблемой межбюджетных отношений в бюджетной системе РФ является то, что до сих пор не разработан и не действует механизм регулирования межбюджетных отношений. Одним из главных недостатков межбюджетных отношений в РФ является несоответствие норм и законов субъектов РФ и местных властей нормам федерального законодательства, неисполнение федеральных законов.

Основными дискуссионными вопросами межбюджетных отношений являются:

• - практика межбюджетных отношений и пути преодоления различий;
• - особенности движения основных финансовых потоков по вертикали бюджетной системы;
• - проблемы разделения доходов и методы бюджетного выравнивания;
• - оценка и использование ресурсного потенциала регионов для оптимизации финансовых потоков;
• - проблема финансирования местного самоуправления;
• - организационно-правовое обеспечение межбюджетных отношений;
• - механизмы реализации концепции межбюджетных отношений и др. Татаркин А.И. Обоснование границ бюджетного федерализма - основное направление разрешения противоречий межбюджетных отношений / А.И.Татаркин, И.А.Пыхова. - Екатеринбург: Институт экономики УрОРАН, 2001. - С. 28.
• Сегодня для бюджетной системы России основными проблемами, от решения которых зависит успех политики в этой сфере, являются следующие:
• · крайне высокая централизация налоговых полномочий при высокой децентрализации бюджетных ресурсов;
• · проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между федерацией и её субъектами, то есть проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;
• · проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;
• · индивидуализация межбюджетных отношений;
• · отсутствие у регионов и муниципальных образований реальных стимулов к повышению собственной доходности и эффективности;
• · региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными;
• · отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами;
• · проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации;

Некоторые причины противоречий в системе межбюджетных отношений:

- неясности и неточности в законодательстве;

- неясность распределения трансфертного фонда поддержки регионов (ФФПР);

- отсутствие должного контроля за сбором и распределением внебюджетных фондов.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей при проведении реформ. Основные проблемы и способы их решения представлены в таблице, составленной автором (Табл. 10).

Таблица 10.

Основные проблемы бюджетной системы и методы их решения

Проблема	Решение
Чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов, то есть закреплённых полностью или частично за соответствующим бюджетом, территориальных бюджетов	Часть регулирующих доходов можно закрепить и на постоянной основе, повысив уровень собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета
Большие встречные потоки внутри бюджетной системы	Дифференцированный подход к определению отчсилений по регулирующим налогам для каждого региональна
Плохая сбаланасированность региональных и местных бюджетов	Предоставить субъектам федерации и органам местного самоуправления некоторые права в области налогообложения, не приводящие к множественности налогов и сборов, например, право на установление в ограниченных пределах территориальной надбавки к ставке одного из федеральных налогов
Несбалансированность бюджетных ресурсов и государственных обязательств (В езультате государство не выполняет часть взятых на себя обязательств)	Необходимо пересмотреть объём и структуру государственных обязательств, осуществить переход к адресному оказанию социальной помощи, что позволит увеличить размер по собий и других выплат наиболее нуждающимся
Многочисленные льготы и неравное отношение на логовых органов к налогоплательщикам делают налоговую систему несправедливой	Необходима отмена не эффективных и оказывающих негативное влияние на экономику налогов и льгот, зачётов, отсрочек, специальных соглашений с отдельными налогоплательщиками.
Часто территория, не полу чив в необходимом объёме средства для осуществления переданных полномочий от органов власти вышестоящего уровня, вынуждена получать ссуду или дотацию	В бюджетном законодательстве следует определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объёме как минимальное условие для начала оказания дополнительной финансовой помощи
Низкое использование собственного налогового потенциала и наличие неэффективных расходов	Сделать обязательным условием предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов. Ввести практику проведения ревизий по составлению и исполнению территориальных бюджетов. Относительная стабильность налогового и бюджетного законодательства, налоговых полномочий.
Межбюджетных отношения формирутся на субъективной основе	Принятие закона о минимальных государственных социальных стандартах
Бюджетное выравнивание	разработка и принятие федерального закона о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки

Указанные рекомендации могут быть реализованы только при формировании стабильных долговременных бюджетных отношений, что приведет к улучшению экономического положения регионов, созданию условий для социально-экономического развития в длительной перспективе.

Глава 3. Анализ динамики распределения бюджетных средств между федерацией и субъектами на примере Свердловской области на втором этапе российских рыночных реформ

Начнем анализ с рассмотрения последних изменений в федеральном бюджете. Закон о Федеральном бюджете на 2005 г. является итогом совместной работы Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.