Особенности российского бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

О том, насколько остро стоит эта проблема, свидетельствуют слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной.

В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России

Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил принципы и порядок разграничения полномочий, в том числе, доходных и расходных полномочий, между уровнями публичной власти, и их ресурсного обеспечения. Призывая органы государственной власти активнее реализовывать нормы данного закона, Президент РФ в одном из своих выступлений заявил: «Расходные обязательства должны соответствовать доходным полномочиям, и такой подход - это путь к ликвидации нефинансируемых мандатов» Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006.. По словам главы государства, «это наиболее чувствительная проблема, особенно в социальной сфере».

В этой связи можно указать следующие основные направления разграничения доходных и расходных полномочий: четкое и непротиворечивое законодательное закрепление требований и принципов разграничения расходных полномочий; сокращение централизованного регулирования расходов, финансируемых из территориальных бюджетов; ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов»; закрепление отчислений от федеральных налогов на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы; обеспечение достаточной самостоятельности территорий в формировании бюджетных доходов.

3.1 Совершенствование разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

Начиная с 2005 года, бюджетный федерализм строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета.

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 году. До 2001 года ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас - около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 год в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 год Тадевосян Э. В.   Проблемы российского федерализма. // Социологические исследования. - 2006. - № 7. - С. 145-150.. Главная цель этого Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Основным изменением расчета индекса бюджетных расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что эти изменения привели к значительному перераспределению по субъектам Федерации объемов дотаций из ФФПР.

В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации регионов высказываются сомнения, что эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной налоговой базы регионов. Критические замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2006 года. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 году таких регионов было 38), а у 25 из них - менее 65% (в 2006 году - 7) Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311), 2006..

То, что инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки - это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

Учитывая, что в текущем году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет. Предполагается, что в 2007 году количество регионов-доноров составит порядка 20 субъектов Федерации. К ним относится Республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т.е. до 2009 г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311), 2006..

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Средства выделяются регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

Критерием получения средств из ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10% или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем, помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. - 55).

В то же время, несмотря на то, что объем фонда в 2007 году возрос на 58,3% по сравнению с прошлым годом, его реальные размеры - немногим более 4,2 млрд. руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 год составил около 33,5 млрд. руб., что на 27,8% превышает уровень 2006 года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

Так, в 2007 году на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд. руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15% от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Следует отметить, что при формировании этого фонда практически не учтен высокий уровень кредиторской задолженности регионов, значительная часть которой приходится на тот период, когда эти виды расходов не являлись прямыми расходными обязательствами субъектов Федерации.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК), объем которого в 2007 году составил значительную сумму - около 153,9 млрд. руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 году.

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете 2006 года были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 году.

В 2007 году в составе этого фонда появились компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд. руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 год было предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов (в 2006 г. было 8 таких регионов).

Также с целью повышения поддержки органов местного самоуправления, активно участвующих в процессе реформирования муниципальных финансов, с 2007 года увеличился расчетный размер субсидий для муниципального образования. Объем Фонда в 2007 году определен в сумме 1,97 млрд. рублей Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Помимо специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Помимо уже упоминавшихся 34,7 млрд. руб. дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов, значительные дотации - в размере 35 млрд. рублей будут выделены на субсидирование строительства и модернизацию автодорог. Порядка 26,04 млрд. руб. предусматривается направить в регионы на государственную поддержку сельского хозяйства; 15 млрд. руб. - на субсидии регионам на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике; 16,8 млрд. руб. - на дотации и субвенции бюджетам ЗАТО; а также 4,3 млрд. руб. - составят субвенции на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта. Распределение по субъектам Российской Федерации будет осуществлено к третьему чтению проекта федерального закона¹.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 года заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006 - 2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд. руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

В целом, представляется, что в бюджете на 2007 год предприняты лишь первые шаги по реализации задач в сфере межбюджетного регулирования, которые были поставлены в Бюджетном послании Президента и других программных документах.

3.2 Совершенствование распределения налоговых полномочий между центром и регионами

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 год, когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе - законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 году это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд. рублей). В 2007 году объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд. рублей, что почти на 39% выше уровня 2006 года Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006..

Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов на 2007 год прогнозируются в сумме 4,34 трлн. рублей, т.е. на 23,7% выше ожидаемой оценки уровня доходов в 2006 году. Из них налоговые доходы - 3,29 трлн. рублей. Доля регионов в суммарных налоговых доходах консолидированного бюджета составляет 41,1%.

Расходы - 4,26 трлн. рублей, что выше ожидаемого исполнения 2006 года на 23,8%. Безвозмездные перечисления из средств федерального бюджета составляют 17,9 % доходов бюджетов территорий, в том числе финансовая помощь 11,6 %. На долю регионов в суммарных расходах консолидированного бюджета страны приходится 47,6 %. Эти цифры свидетельствуют о сохранении высокого уровня централизации доходов, которая шла последние годы в ходе налоговой реформы. Так, в 1999 году, доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета составляла 44 %. В 2007 году в федеральный бюджет поступит 66,2 % доходов консолидированного бюджета. Если даже учесть, что часть доходов будет перераспределена в региональные бюджета в рамках межбюджетных трансфертов, то и в этом случае централизованная часть доходов составит - 58,9 %. Доля расходов федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета страны составит 52,4 %¹.

В то же время в 2007 году Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Обращает на себя внимание, что в условиях растущего профицита федерального бюджета (в 2007 г. он прогнозируется в размере 1,5 трлн. руб., или 21,6% доходов) консолидированный бюджет субъектов Федерации запланирован с небольшим профицитом - около 1,8 % к сумме доходов, что ниже уровня прошлого года. При этом расходы территорий рассчитаны по минимальным нормативам, а доходы по максимальным, без учета льгот, предоставляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311), 2006..

Не раз уже отмечалось, что сбалансированность рассчитывается по консолидированному бюджету субъектов Федерации, а не в разрезе каждого региона. Это не позволяет оценить сбалансированность бюджетов отдельных территорий. В то же время расчеты бюджетной обеспеченности показывают, что предлагаемый уровень разграничения доходов и финансовой помощи не создает гарантий того, что целый ряд регионов сможет полноценно выполнять свои обязательства по оказанию основных социальных услуг и решать проблемы социально-экономического развития на своей территории.

Заключение

Таким образом, из проведенного анализа ясно, что проблемы обеспечения сбалансированности бюджета региона и бюджетов муниципальных образований в условиях разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации являются до сих пор достаточно актуальными. Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, как и в предыдущие годы, остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. В выступлении Президента Российской Федерации на состоявшемся 7 июня 2007 года заседании президиума Государственного совета было подчеркнуто, что «межбюджетные отношения - это фундамент, сама основа слаженной и консолидированной работы всей власти. Для людей она, эта власть, абсолютно едина. И ответственность за результаты ее работы ложится как на федеральные, так и на региональные и на муниципальные органы». Следует отметить, что подходы к формированию межбюджетных отношений в 2007 году во многом отражают как раз такую консолидированную позицию органов власти относительно основной направленности дальнейшего совершенствования взаимоотношений в рамках бюджетной вертикали власти. Эта позиция достаточно четко выражена в ряде программных документов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные предложения содержатся во многих правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года N 467-р, а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 годы. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.

Список использованных источников

1. Конституция РФ от 1993 г. // [Электронный ресурс] Режим доступа: Consultant.ru /

2. Бюджетный кодекс РФ № 116-ФЗ от 17 июля 1998 г. // [Электронный ресурс] Режим доступа: Consultant.ru /

3. Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // [Электронный ресурс] Режим доступа: Consultant.ru /

4. Брезгулевская Н. В. Виды федерации и модели федерализма. // Известия вузов. Правоведение. - 2005. - № 3. - С. 150-162.

5. Брезгулевская Н. В. Федерация и федерализм: виды и модели. // Право и политика. - 2004. - № 7.- С. 45-49.

6. Богачева О., кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН, Становление российской модели бюджетного федерализма. // «Вопросы экономики» Институт экономики РАН.- 2005.- № 8, стр. 30.

7. Варламова Н. В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. - М.: Ин-т права и публичной политики, 2003. - 109 с.

8. Вартапетов К.С. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов. //Финансы. - 2006. - № 1. - С. 15-16.

9. Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы. // Государство и право. - 2003. - № 11.- С. 85-90.

10. Иванченко В. Региональные особенности федерализма. // Экономист. - 2005. - № 1. - С. 14-20.

11. Клисторин В. И. Российский федерализм: программы и инициативы. // Регион: экономика и социология. - 2005. - № 3. - С .3-17.

12. Крылов Б. С. Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами как условие обеспечения прав граждан. // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 5. - С. 11-15.

13. Лавровский Б.Л., Постникова Е.А. Новейшие тенденции в сфере межбюджетных отношений; Рябухин С. Узкие места бюджетного федерализма. // Российская Федерация сегодня. - 2006. - № 14. - С. 12-15.

14. Лексин В., доктор экономических наук, заведующий отделом Института системного анализа РАН, Швецов А., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института системного анализа РАН, Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики. Институт экономики РАН. - 2006. - № 3. - С. 18.

15. Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: Экономика и политика: Монография. М.: - изд-во ЮНИТИ, 2004 г. - 383 с.

16. Ореховский П. Старые и новые пороки российской бюджетной системы. // - 2006. - № 1. - С. 4.

17. Осипян С. А. Российский федерализм и проблемы конституционности. // Философские науки. - 2002. - № 6.- С. 27-51.

18. Силуанов А.Г. Повышение эффективности межбюджетных отношений, Финансы. - 2006. - № 1. - С. 14.

19. Станкевич Г. В. Бюджетный федерализм: актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 1. - С. 35-37.

20. Тадевосян Э. В. Проблемы российского федерализма. // Социологические исследования. - 2006. - № 7. - С. 145-150.

18. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 23 (311), 2006.

21. Фадеев Д. Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. - 2002. - № 11. - С. 11-16.

22. Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. - 2002. - № 6. - С. 17-25.

23. Экономика России в 2006 году и проблемы законодательства // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 21 (309), 2006.