Организационная структура управления бюджетом и финансами, как на уровне области, так и в муниципальных образованиях, строится на определенном Бюджетным кодексом Российской Федерации понимании сущности бюджета и на основе принципов организации бюджетного процесса. Эти принципы изложены в виде установленной последовательности шагов и требований к различным стадиям и этапам бюджетного процесса и закреплены в положениях об организации бюджетного процесса.

В основу бюджетного процесса положен план социально-экономического развития, областные или муниципальные программы, текущие и капитальные расходы, сформированные на основе нормативов финансирования услуг, предоставляемых за счет средств бюджетов, сбалансированность бюджета с использованием системы бюджетных ассигнований или лимитов.

По мнению консультантов, изучение опыта других регионов позволяет сделать вывод о том, что данная регламентация бюджетного процесса на стадии подготовки проекта бюджета области отличается сравнительно высоким качеством. Однако, в районных муниципальных образованиях дело обстоит несколько хуже. Действующие положения о финансовых подразделениях в районных муниципальных образованиях подготовлены до введения в действие законодательства по местному самоуправлению и, таким образом, не в полной мере соответствуют новому законодательству.

В силу реализации в структурах государственного управления преимущественно функционально-отраслевого подхода, экономика и финансы отнесены к разным ведомствам. Если на областном уровне такое разведение может быть аргументировано, то на муниципальном уровне оно ведет к рассогласованию деятельности финансовых и экономических подразделений в рамках бюджетного процесса; особенно наглядно это проявляется при планировании доходов и расходов.

Муниципальные образования не могут в полной мере осуществлять качественное бюджетное планирование ввиду несоответствия между процессом и методикой формирования областного бюджета и муниципальных бюджетов. Макроэкономические и финансовые расчеты базируются на недостаточной информации о процессах экономической жизни в городах и районах. Расходы муниципальных бюджетов в основном ориентированы на финансирование сети муниципальных предприятий и учреждений. Наиболее сложным вопросом в системе бюджетного планирования является управление долгом, прежде всего той его частью, которая формируется из кредиторской задолженности. Зачастую главные распорядители бюджетных средств вынуждены покрывать кредиторскую задолженность прошлых лет и расходов текущего бюджетного года без соответствующего отражения в муниципальном бюджете, что, по сути, является нецелевым использованием бюджетных средств. Это связано с тем, что есть ряд проблем методического характера с определением кредиторской задолженности муниципальных образований.

Качество бюджетного планирования находится в прямой зависимости от полноты и детализации законодательства субъекта Федерации. Основным ограничителем качества бюджетного планирования в Челябинской области, как и в России в целом, является непредсказуемость и неустойчивость межбюджетных отношений с федеральными органами власти (хотя ее несколько нейтрализует статус Челябинской области как региона-донора и, соответственно, низкая зависимость от разного рода помощи из федерального бюджета).

Формат и структура бюджета области соответствует требованиям Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Формат и структура бюджетов муниципальных образований, в целом является несколько упрощенной по сравнению с областным бюджетом.

В Области проделана серьезная работа по плановому сбалансированию доходов и расходов бюджета, принесшая к 2008 году свои результаты. В частности, в Области и муниципальных образованиях приняты постановления о целевом финансировании расходов бюджета, Законодательное собрание подготовило предложения по мобилизации доходов бюджета, ведется работа по инвентаризации кредиторской задолженности и ее погашению. В Области используется схема распоряжения дополнительными доходами, сложившаяся и на федеральном уровне. Межбюджетные отношения между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления в полной мере отвечают принципам равноправия органов власти в государстве. Практика межбюджетных отношений регулируется законодательством Челябинской области. Незначительная часть расходов местных бюджетов централизуется и перераспределяется на областном уровне в целях стоимости бюджетных услуг. Закрепление расходных полномочий между уровнями бюджетов нашло свое отражение в законодательстве области. В таблице 2.1 показаны источники формирования бюджета текущих расходов и бюджета развития.

Таблица 2.1 Источники формирования бюджета текущих расходов и бюджета развития

Совершенствование бюджетных отношений является как необходимым условием, так и следствием проводимых в стране реформ. В связи с этим в 2005 - 2008 годах Правительством области проведена большая работа по совершенствованию законодательства Челябинской области в сфере налогов и бюджета, оптимизации доходов и расходов консолидированного бюджета области:

- разработаны и приняты законы области в сфере бюджетной политики: от 27.10.2005г. №418-ЗО «О бюджетном процессе в Челябинской области» и №413-ЗО «О межбюджетных отношениях в Челябинской области», а также ряд законов области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- разработаны и реализованы мероприятия по пресечению уклонения юридических и физических лиц от уплаты налоговых платежей (распоряжение Губерантора области от 27.01.2005 г. №74-р).

В связи с вступлением в силу с 1 января 2006 года Федерального закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части самостоятельного формирования бюджетов поселений, органами местного самоуправления проведена большая подготовительная работа:

- во всех поселениях приняты нормативные правовые акты, устанавливающие расходные и доходные полномочия, в ряде поселений заключены соглашения с органами местного самоуправления муниципальных районов о передаче полномочий;

- на уровень поселений передано муниципальное имущество, необходимое для решения возложенных на них полномочий;

- проведены обучающие семинары для финансовых работников органов местного самоуправления поселений;

- сформированы реестры плательщиков земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога в разрезе поселений.

Для определения порядка и сроков реализации Федерального закона разработан и принят Закон Челябинской области от 22.12.2005г. №439-ЗО «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период». Так, в 2006 году часть вопросов местного значения поселений будет передана органам местного самоуправления муниципальных районов Челябинской области, в состав которых входят вновь образованные поселения (организация в границах поселений электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание автомобильных дорог поселкового значения, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и другие).

За 2008 год в доходную часть консолидированного бюджета области (по данным Минфина Челябинской области) поступило 41,6 млрд. рублей налоговых и неналоговых платежей, что составило 104,7% от годовых плановых назначений на 2008 год и 109,4% к 2007 году в сопоставимых условиях.

Налоговые и неналоговые доходы областного бюджета сложились в сумме 30,9 млрд. рублей (102,9% от годовых плановых назначений) и превысили доходы прошлого года в сопоставимых условиях на 7,1 %.

Снижение собственных доходов бюджетов произошло в 6 муниципальных образованиях: Аргаяшском (на 36,6 % к 2004 году в сопоставимых условиях), Нагайбакском (на 28,3%), Кунашакском (на 13,3%), Чебаркульском (на 7,4%), Брединском (на 0,6%) и Еманжелинском (на 0,4%) муниципальных районах.

При этом значительное снижение доходов в Нагайбакском и Чебаркульском муниципальных районах обусловлено уменьшением по сравнению с предыдущим годом темпов погашения хозяйствующими субъектами задолженности прошлых лет по неналоговым доходам, а в Аргаяшском и Кунашакском муниципальных районах - уменьшением налогового потенциала в связи с изменением границ муниципальных образований.

Плановые показатели по собственным доходам выполнены всеми муниципальными образованиями.

Финансовая помощь из федерального бюджета, поступившая в бюджет области в 2005 году, увеличилась по сравнению с 2004 годом на 464,2 млн. рублей и составила 4,2 млрд. рублей. В том числе поступили дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - 440,5 млн. рублей и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации - 870,9 млн. рублей, что составило по 100 % от годового плана.

Расходы консолидированного бюджета области за 2008 год составили 47 млрд. рублей или увеличились по сравнению с 2007 годом на 22,2 %.

Приоритетным направлением расходования бюджетных средств в 2008 году являлось финансирование выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы. Из консолидированного бюджета области на эти цели направлено 13,4 млрд. рублей или 28,7% от общей суммы расходов.

В целях укрепления финансовой устойчивости местных бюджетов из областного бюджета своевременно передана финансовая помощь муниципальным образованиям (дотации, субсидии, субвенции) на общую сумму 16,8 млрд. рублей или более 45 % расходов областного бюджета.

Задачи Правительства Челябинской области в области финансовой политики в 2009 году:

- мониторинг выполнения переданных с 1 января 2009 года бюджетных полномочий органами местного самоуправления Челябинской области на уровень поселений;

- повышение результативности бюджетных расходов Челябинской области путем внедрения практики проведения «оценки эффективности использования бюджетных средств»;

- формирование областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Челябинской области на 2009-2010 годы, ориентированных на достижение индикативных показателей и максимальную эффективность использования бюджетных средств;

- разработка и реализация мероприятий по обеспечению полноты и своевременности поступления налогов и сборов в областной бюджет и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- обеспечение повышения оплаты труда работников областных бюджетных учреждений, не менее чем на федеральном уровне;

- осуществление мониторинга своевременности выплаты заработной платы работников бюджетной сферы и расчетов за потребленные топливно-энергетические ресурсы бюджетными учреждениями области;

- осуществление расходования бюджетных средств на приобретение продукции, выполнение работ (оказание услуг) бюджетными учреждениями на территории области.

2.2 Исполнение бюджета Челябинской области

Исполнение бюджетов в области было организовано по банковскому принципу в соответствии с трехзвенной схемой:

Финансовый орган - Распорядитель кредитов (распорядитель бюджетных средств) - Получатель бюджетных средств/бюджетное учреждение.

Распорядители кредитов и получатели бюджетных средств (в том числе и бюджетные учреждения, финансируемые из областного или муниципальных бюджетов) имеют собственные расчетные счета в коммерческих банках, на которые получают и с которых расходуют бюджетные средства. Прямого и оперативного доступа к этим счетам финансовый орган не имеет. Поэтому и контроль финансового органа за целевым и эффективным расходом бюджетных средств:

часто осуществляется «постфактум»;

в ряде случаев основывается в основном на отчетах самих распорядителей и получателей бюджетных средств (которые не всегда являются достоверным);

в основном не является оперативным.

Наличие собственных счетов у распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств, приводит к формированию временно неиспользуемых остатков бюджетных средств. Они не могут быть аккумулированы для покрытия кратковременных кассовых разрывов бюджета.

Отсутствие оперативного доступа к счетам распорядителей кредитов и получателей бюджетных средств делает невозможным проведение контроля без применения трудоемких процедур “встречных проверок”. Это удлиняет период ревизий, повышает их трудоемкость и снижает качество контроля, и как следствие - снижает эффективность бюджетных ассигнований.

Оператором исполнения бюджета Челябинской области является региональный Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банка России. Этот федеральный орган не несет ответственности за организацию действенного контроля за использованием бюджетных средств.

Использование “банковской системы” исполнения бюджета увеличивает время пробега бюджетных средств до момента зачисления на счет поставщика “товара/услуги”, а также фактически приводит к кредитованию бюджетом распорядителей кредитов и бюджетополучателей.

Одним из путей создания системы эффективного контроля является перевод системы исполнения бюджета на казначейские принципы - единство кассы и единство (монополия) расчетно-кассового оператора, нормативно и технологически обеспечивающего финансовым органам доступность информации о движении денежных средств.