Бюджетное устройство РФ

Консолидированный бюджет РФ [7]- это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Он включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта Федерации включает региональный бюджет, т.е. бюджет субъекта Федерации, и местные бюджеты.

Консолидированный бюджет муниципального района включает бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений.

Консолидированные бюджеты РФ и субъектов Федерации не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом РФ и отдельных субъектов Федерации.

Показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. В частности, при определении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно- территориальных образований.

Важна роль показателей консолидированных бюджетов и при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему.

Без расчета показателей консолидированных бюджетов невозможно сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов берутся из консолидированных бюджетов. В доходной части баланса используются следующие бюджетные данные:

- налог на добавленную стоимость и акцизы,

- подоходный налог с физических лиц,

- налог на имущество,

- налоги на внешнюю торговлю,

- внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической деятельности,

- средства бюджетных целевых фондов,

- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы,

- доходы от государственной собственности или деятельности, включая доходы от продажи имущества.

Расходная часть сводного финансового баланса включает следующие бюджетные показатели:

- затраты на государственные инвестиции,

- расходы на социально- культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета,

- государственные дотации,

- расходы на воспроизводство минерально-сырьевой базы,

- расходы на науку из бюджета

- расходы на оборону

- расходы на содержание органов государственной власти, правоохранительных органов, судов прокуратуры,

- расходы по внешнеэкономической деятельности

- образование резервных фондов.

Большую роль играют показатели консолидированных бюджетов в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых показатели консолидированных бюджетов

Разработка экономико- математических моделей прогнозирования бюджетов также основана на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов консолидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход, объем валовой продукции промышленности, сельского хозяйства

Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий, например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные доходы. В свою очередь среднебюджетные показатели являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

Доходы консолидированного бюджета РФ в 2008г.[12] и состав показателей характеризуют данные таблицы 1 (см.приложение 1).

Как следует из таблицы 1 (см. приложение), в бюджетных доходах РФ главенствуют налоговые доходы (более 90%). Наиболее весомыми доходами являются косвенные налоги - налог на добавленную стоимость и акцизы (более 24%). Если к ним прибавить импортные и экспортные пошлины, то их доля возрастает до 40%.

Налоги, связанные с производством (налога прибыль), относительно невелики и составляют примерно 16% всех бюджетных доходов. Даже если к ним прибавить налоги на имущество предприятия, то в совокупности эти доходы составляют не более 22%.

Главная причина превалирования в бюджете косвенных налогов - резкий спад производства и снижение прибыли. В то же время высокий уровень государственных расходов вызывает необходимость привлечения в бюджет доходов за счет косвенного обложения.

Неналоговые доходы бюджета не превышают 8%. В их числе наиболее значительны поступления от целевых бюджетных фондов (1.2%) и доходы от использования, принадлежащего государству имущества (6%). Бывшие когда- то весомым источником доходы от внешнеэкономической деятельности составляют примерно лишь 1%.

Следует отметить, что в консолидированный бюджет Российской Федерации мобилизуется более 55% всех финансовых ресурсов, создаваемых в государстве, что составляет более 33% к ВВП.

Бюджетные расходы РФ можно проследить по данным табл.2 (см. приложение 2).

Как видим, 2/3 бюджетных ассигнований составляют непроизводительные расходы, в их числе расходы, а управление и правоохранительную деятельность - более 13%, оборону- 10%, обслуживание - государственного долга- 5%, социально- культурные мероприятия - более 30%.

Расходы же, связанные с развитием отраслей народного хозяйства, составляют 1/3 всех расходов консолидированного бюджета РФ, в том числе на промышленность, энергетику и строительство направляется примерно 9%, сельское хозяйство и рыболовство - примерно 2%, транспорт, дорожное хозяйство, связь- 1%, жилищно- коммунальное хозяйство- 6%.

Все данные из табл.2 (см. приложение) свидетельствуют о снижении роли государства в экономическом процессе.

В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ (государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).

3.ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ

3.1 Доходы и расходы федерального бюджета

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанностей и финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется централизованный финансовый фонд - федеральный бюджет. В ст.17 Конституции РФ зафиксировано, что в ведение РФ находиться федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения ВВП и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов.

Средства федерального бюджета - [5] главный источник финансирования структурной перестройки экономики, конверсии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерского освоения новых территориально- производственных комплексов.

Большую роль играет федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средства массовой информации.

Для решения всех этих задач федеральный бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом наделен федеральными налогами и неналоговыми доходами.

Основные доходы федерального бюджета[8]. В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

- налога на прибыль организации по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет, - по нормативу 100%.

- налога на добавленную стоимость - по нормативу 100%

- акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья - по нормативу 50%

- акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого, - по нормативу 100%

- акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 100%

- акцизов на табачную продукцию - по нормативу 100%

- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей - по нормативу 40%

- акцизов на автомобили легковые и мотоциклы - по нормативу 100%

- акцизов по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию РФ, - по нормативу 100%

- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный ) - по нормативу 100%

- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95%

- налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 40%

- сбора за пользованием объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 100%

- водного налога - по нормативу 100%

- единого социального налога по ставке, установленной Налоговым кодексом РФ в части, зачисляемой в федеральный бюджет, - по нормативу 100%.

Основные неналоговые доходы федерального бюджета. В федеральный бюджет включаются:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти РФ, - после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме;

- часть прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей унитарных предприятий, созданных РФ, - в размерах, устанавливаемых Правительством РФ;

- сборы за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением сборов за выдачу лицензий, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты);

- таможенные пошлины и таможенные сборы - по нормативу 100%

- платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, - по нормативу 100%;

- плата за пользование водными объектами - по нормативу 100%

- плата за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 20%

В доходы федерального бюджета поступают:

- прибыль Банка России, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - по нормативам, установленным федеральными законами;

- доходы от внешнеэкономической деятельности.

Доходы федеральных целевых бюджетных фондов. Эти доходы обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Главным источником доходов федерального бюджета являются налоговые доходы (более 90%). Наиболее весомые налоги - налог на добавленную стоимость и акцизы - более 30% всех доходов бюджета, налог на прибыль составляет лишь 7%, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции - 25%, в их числе главное место занимают импортные пошлины.

Вторую группу составляют неналоговые доходы - 6%, в том числе доходы от государственной собственности, от продажи принадлежащего государству имущества, от реализации государственных запасов, от внешнеэкономической деятельности.

Поступления от целевых бюджетных фондов - 0,5% (Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд, Фонд развития таможенной системы и др.) и безвозмездные перечисления (1%), как видим, занимают небольшое место в доходах федерального бюджета.

Кроме перечисленных выше налоговых и неналоговых доходов, для покрытия бюджетного дефицита субъектов РФ используются внутренние и внешние заимствования. В числе заимствований на внутреннем финансовом рынке следует отметить привлечение средств по государственным краткосрочным облигациям (ГКО), облигациям государственного сберегательного займа (ОГЗС), облигациям государственных нерыночных займов (ОГНЗ) и др.

Расходы федерального бюджета. В соответствии с действующим в РФ законодательством исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов [9]:

(1) обеспечение деятельности Президента

(2) функционирование федеральной судебной системы

(3) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы РФ в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества);

(4) национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

(5) фундаментальные исследования и содействие научно- техническому прогрессу;

(6) государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

(7) государственная поддержка атомной энергетики;

(8) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

(9) исследование и использование космического пространства;

(10) содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти РФ;

(11) формирование федеральной собственности;

(12) обслуживание и погашение государственного долга РФ;

(13) компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета;

(14) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

(15) проведение выборов и референдумов РФ;

(16) федеральная инвестиционная программа;

(17) обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

(18) обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

(19) финансовая поддержка субъектов Федерации;

(20) официальный статистический учет и др.

Спецификой федерального бюджета является финансирование за счет этого бюджета общегосударственных расходов на национальную оборону и международную деятельность (100%), фундаментальные научные исследования (95%).

Через федеральный бюджет проходит также финансирование правоохранительной деятельности (83%), предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий составляют 50%

3.2Федеральный бюджет на 2009год

В конце ноября 2008г. вступил в силу Федеральный закон №204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009г. и на плановый период 2010-2011 годов.

Впервые очередной трехлетний бюджет принимался в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры, продолжающегося мирового финансового кризиса, замедления темпов роста отечественной экономики. Ближайшие годы и, прежде всего 2009г. станут серьезным испытанием на прочность для бюджетной системы и экономики страны.

Установленные Законом №204-ФЗ относительно высокие темпы роста расходов федерального бюджета в 2009-2010 гг. значительно превышают прогнозируемые темпы роста национальной экономики, темпы роста инфляции. Принятый бюджет полностью соответствует целям и задачам экономической политики. Утвержденные на 2009г. бюджетные расходы учитывают изменившуюся финансово- экономическую ситуацию в стране и в мире и не нуждаются в каких- либо принципиальных пересмотрах. Конкретные корректировки в расходной части федерального бюджета, конечно, возможны, но лишь как ответная реакция на воздействия внешней среды в процессе оперативного финансового управления.

Для обеспечения долговременной бюджетно - финансовой устойчивости и предотвращения последствий неблагоприятных экономических тенденций необходимо проведение государством контрциклической политики, не допуская наращивания бюджетных обязательств в период пика мировых цен на углеводороды, но поддерживая и повышая внутренний спрос во время снижения темпов экономического роста, замещая, таким образом, снижение внешнего спроса. Строительство объектов транспортной и промышленной инфраструктуры, осуществление социальных программ, оснащение Вооруженных Сил - все это должно дать в 2009г. новые рабочие места, увеличение внутреннего спроса, обеспечение заказами отечественных производителей.

Для расширения внутреннего спроса будут использованы ресурсы Резервного фонда, который служит надежной страховкой для экономики в моменты кризиса. К концу 2009г. объем Резервного фонда прогнозируется в размере 5.1 трлн. руб., а в течение года из его ресурсов будет израсходовано более 1 трлн. руб. на пополнение доходной части федерального бюджета, поскольку показатели доходов оказались ниже прогнозируемого уровня. Кроме того, из этого же источника будет оказана финансовая помощь регионам, компенсирующая выпадающие доходы из бюджетов вследствие снижения ставок ряда налогов, которые по предварительной оценке Минфина России составляет 550-560 млрд. руб.

В доходах бюджетной системы значительную долю сохраняют налоговые поступления от экспорта нефти и газа. В 2008г. эта доля составляла 50% всех бюджетных доходов. В 2009г. доля нефтегазовых доходов федерального бюджета должна снизиться до 30%, а возможно, и еще больше. Такие ожидания обусловлены значительно большим снижением мировых цен на нефть, чем это предполагалось при проведении бюджетных расчетов.

В связи с этим может возникнуть сомнения в реальности исполнения федерального бюджета на 2009г. и трехлетнего бюджета в целом в условиях снижения нефтегазовых доходов, замедления роста ВВП в сравнении с запланированными показателями, усиления инфляционных ожиданий, нестабильностью в банковской системе, вызовами мировой финансовой системы, оказывающими негативное влияние на российскую экономику. Однако оснований для таких сомнений сегодня нет.

Благодаря плодотворной совместной работе правительства и депутатского корпуса в течение последних лет сейчас имеется возможность обеспечить стабильность бюджета при низких ценах на нефть. Созданная в России «подушка безопасности» будет служить защитной бюджетной стабильности более трех лет.

На начало 2008г. (т.е. до своего разделения) размер Стабилизационного фонда был равен 3.849 трлн.руб. К декабрю 2008г. объемы Фондов, выделившихся из него, составили соответственно: Резервного- 3,588 трлн.руб., Национального благосостояния - 1,672 трлн.руб. Поэтому при цене нефти в 50 и в 40 дол. За баррель все социальные обязательства государства будут выполнены.

Федеральная казначейская система, обеспечивающая исполнение и региональных, и муниципальных бюджетов, работает таким образом, что деньги дойдут до каждого потребителя. И заработная плата в бюджетных учреждений, и пенсии, и все социальные выплаты будут выплачиваться своевременно.

Конечно, накопленные финансовые резервы не ликвидируют всех рисков мирового финансового кризиса, который в силу своего глобального характера затронул Россию. Но эти резервы дают возможность правительству обеспечить социальную поддержку в случае высвобождения части рабочих мест - соответствующим образом профинансировать пособия, обеспечить возможность переквалификации, перераспределение рабочей силы, переход к новому этапу развития предприятий. Это - функция государства, и она будет исполняться неукоснительно.

По прогнозам, рост мировой экономики в 2009г. будет самым низким за последние 20 лет. Международный валютный фонд прогнозирует, что по паритету покупательной способности он не превысит 2,2%. Это означает, что все страны мира в разной степени будут иметь рост, но в наиболее развитых странах, странах Организации экономического сотрудничества и развития этот показатель будет иметь отрицательную величину. Например, ожидаемое падение ВВП в США в 2009г. составил 0,7%, странах Еврозоны- 0,5%. Соответственно, снижение идет и на других развивающихся рынках. Снижены прогнозные показатели и по России. Спрос на товары российского экспорта - нефть, газ, металлы и другие природные ископаемые, а также на оборудование и на технологии будет существенно снижен. Такое сокращение спроса уже ощущалось в четвертом квартале 2008г. Однако существующая сегодня модель бюджетного процесса позволяет полностью исполнять принятый федеральный бюджет, несмотря на уточнения или фактически складывающиеся показатели в следующем году по росту цен на нефть, доходам бюджета.

Вместе с тем, вызовы мировой финансовой системы, ее влияние на российскую экономику могут быть более существенными, чем это сегодня представляется. Исходя из подобных предположений, в Бюджетный кодекс РФ внесена поправка, приставляющая на один год, до 1 января 2010г. действие отдельных статей, затрудняющих принятие правительством отдельных решений по управлению средствами федерального бюджета.

Это поправка позволяет в течение 2009г. упростить порядок принятия решений о пересмотре расходов, использовании средств Резервного фонда и остатков средств бюджета на выплаты, сокращающие долговые обязательства и заимствования, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, то есть страховаться от недополучения ненефтегазовых доходов.

Подобные решения будут приниматься правительством страны после предварительного рассмотрения правительственных предложений на специальной комиссии Федерального собрания Российской Федерации, состоящей из 7 депутатов Государственной Думы и 7 членов Совета Федерации.

В принятом федеральном бюджете была заложена цена на нефть в 2009г. - 95 дол., в 2010г. -90 дол., 2011г. - 88 дол. За баррель. Сейчас, по нашей предварительной оценке, эти значения будут значительно ниже - соответственно, 50, 55 и 60 дол. Это означает, что принятый бюджет будет исполнен, но наполнения Резервного фонда национального благосостояния не будет. При 50 дол. За баррель нефтегазовый трансферт бюджета для исполнения расходов придется наполнять из Резервного фонда, как, впрочем, и для компенсации других несобранных доходов бюджета.

Федеральный бюджет на 2009г. и плановый период 2010 и 2011 гг. сформирован исходя из необходимости финансирования всех заявленных Правительством РФ программ, в первую очередь социальных.

Объем ВВП по прогнозам составят: в 2009г. - 51 трлн. руб., 2010г. - 59 трлн. руб., в 2011- более 67 трлн. руб. Рост ВВП планируется не менее 6% в год.

Уровень инфляции будет снижаться с 8,5% в 2009г. до 6,8% в 2011г.

Трехлетний бюджет сформирован с профицитом, который на 2009г. заложен в размере 1,9 трлн. руб., на 2010г. - 1,2 трлн. руб., 2011г. - 1,5 трлн. руб. Доходы бюджета на 2009г. определены в объеме почти 11 трлн. руб. К 2011г. они должны возрасти до 13 трлн. руб. При этом темпы их прироста должны составлять в среднем около 9% в год. Таким образом, темпы прироста доходов бюджета запланированы более низкие, чем они были в 2008г., что связано, в первую очередь, с сокращением нефтяных доходов.

Основные показатели трехлетнего бюджета (и соответствующего правительственного прогноза социально- экономического развития страны), согласно вышеназванному федеральному закону приведены в табл.3 [19].

Таблица 3

Основные показатели федерального бюджета на 2009г- 2011г.

	2009	2010	2011
Доходы, млрд. руб. (% ВВП) Расходы, млрд. руб.(% ВВП) Профицит,млрд.руб.(%ВВП)	10927,1(12,0) 9024,0 (17,5) 1902,5 (3,7)	11733,6(19,8) 10320,3(17,4) 1413,3 (2,4)	12839,0(19,0) 11317,7 (16,7) 1521,3 (2,3)
Прирост ВВП,%	6,7	6,6	6,2
Индекс инфляции, %	7,5-8,5	5,5-7,0	5,0-6,8

Планирование бюджетных расходов впервые осуществлялось раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств. Расчет ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств осуществлялся с учетом решений, принятых в этом году и направленных на повышение уровня пенсионного обеспечения и социальной поддержки населения, а также рост заработной платы работников федеральных государственных учреждений и денежного довольствия военнослужащих.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2009г. предусмотрен в размере 9 трлн. 25 млрд. руб. В 2010-2011 гг. расходы бюджета увеличиться, в первую очередь за счет увеличения ассигнований на социальную сферу. Можно сказать, что главный акцент в бюджете сделан на улучшение качества жизни людей[18].

Госдума приняла в первом чтении скорректированный бюджет на 2009г. Впервые за последние десять лет предусмотрен дефицит 7,4% ВВП.

«Скорректированность» бюджета состоит в том, что прежние расчеты (в утвержденном в конце 2008г. Законом о бюджете варианте главного финансового документа государства) осуществлялись исходя из предположения, что среднегодовая цена нефти Urals - 95 долл. за баррель. Теперь посчитали исходя из 41 долл. за баррель.

Доходы федерального бюджета сократились по сравнению с предыдущим вариантом бюджета на 4,213 трлн. руб.- до 6,714 трлн. руб. Зато расходы возросли на 667,5 трлн. руб. - до 9,692 трлн. руб.

Вместо планируемого профицита бюджета на 1,902 трлн. руб., или 3,7% ВВП, в законопроекте запланирован дефицит в размере 2,978 трлн. руб. - 74% ВВП, или 30,7% к общему объему расходов. В реальности дефицит может оказаться еще выше: Минфин России оценивает дефицит по итогам года на уровне 3,032 трлн. руб., или 7,5% ВВП.А с учетом использования средств Фонда национального благосостояния на поддержку банковской системы дефицит прогнозируется на уровне 8%.

Основную часть дефицита (2,746 трлн.руб.) Минфин России намерен покрыть за счет средств накопленного Резервного фонда, который на 1 апреля составил 4,118 трлн. руб. (121,06 млрд. долл.).

Общий объем финансовых ресурсов, обещанных в 2009г. под программу антикризисных мер, оценивается в 3 трлн. руб. (7,5% ВВП) без учета средств, полученных финансовыми институтами на кредитование экономики в 2008г.

Дополнительная финансовая поддержка регионов составит 300 млрд. руб., трансферты государственным внебюджетным фондам - около 4000 млрд. руб., а на различные мероприятия по поддержке отдельных отраслей экономики и социальной поддержке населения зарезервировано еще 600 млрд. руб.

Сокращаются расходы на госаппарат на 38,7 млрд. руб., или на 22% всех расходов на госуправление. Расходы на центральные аппараты министерств и ведомств урезаны анна 12,9%.

Расходы на территориальные органы власти сокращены на 11,6 млрд. руб. На федеральные законодательные органы власти в 2009г. будет потрачено на 937 млн. руб. меньше, чем планировалось ранее.

Предполагается урезать премии чиновникам: официальные фонды премирования в 20009г. сократятся в целом на 21,3 млрд. руб.. ли на 27%. В целом снижение расходов на фонды оплаты труда служащих министерств и ведомств составит примерно 22% [20].

Объем финансирования экономической сферы к 2011г. по сравнению с 2008г. увеличивается почти в 1,8 раза. Основную долю в структуру расходов составляют средства, направляемые на развитие транспорта и дорожного хозяйства, причем планируется увеличение этой доли с 36,№% в 2008г. до 57,7% в 2011г. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия получит в 2009г. 120 млрд. руб.

Свыше 2 трлн. руб. в 2009г. будет израсходовано на нужды национальной обороны и безопасности страны.

Одна из основных социальных статей бюджета- расходы на пенсионное обеспечение. В 2009г. отчисления в пенсионную систему возрастут на 360 млрд. руб. поскольку на 40% будет увеличена базовая часть трудовой пенсии, а ее средний размер составит 5859 руб. Будет увеличен среднегодовой прожиточный минимум (с 4135 до 4989 руб.) - показатель, который служит ориентиром для расчета социальной помощи населению. В следующем году будет проиндексирован размер материнского капитала. Он возрастет с 276 тыс. руб. до 299,7 тыс. руб. Объем Федеральной целевой программы «Жилище» составит 75,5 млрд. руб.

По инициативе Председателя Правительства РФ В.В. Путина пособия по безработице с 1 января 2009г. будут увеличены на 1,5 тыс. руб. и составят 4,9 тыс. руб., что обойдется бюджету примерно в 30 млрд. руб.

Рост доходов заложен практически по всем статьям бюджета. В 2009г. существенно, более чем на 59% увеличатся ассигнования на здравоохранение, на 20% - на культуру, на 26% - образование. Дополнительные средства получат наука и спорт. Полностью будут профинансированы олимпийские стройки.

В рамках федерального бюджета на 2009г. и плановый период 2010-2011гг. предусмотрены дотации бюджетам субъектов Федерации в размере 432 млрд. руб. в 2009г. и в объеме 455 и 48 млрд. руб. в 2010 и 2011 гг. соответственно. Субсидии бюджетам субъектов Федерации увеличены в 2009г. на 10,3 млрд. руб. Большая часть этой суммы - 6 млрд. руб. - выделяется на строительство медицинских центров по оказанию помощи в области акушерства и гинекологии.

Конечно, некоторым регионам потребуется дополнительная поддержка. Такие дополнительные меры на 2009г. в связи с новым уточнением и прогнозом бюджета уже вырабатываются и в январе следующего года будут обсуждаться в Правительстве РФ.

Потребуется поддержка и государственным внебюджетным фондам - ПФР, ФФОМС и ФСС, в которых ожидается некоторое снижение темпов роста доходов по сравнению с запланированными.

Особое внимание в современных условиях требует долговая политика. При формировании бюджета пришлось учитывать не только накопленный дол бюджетной системы, но и внешнюю корпоративную долговую нагрузку на экономику ,что повлекло за собой увеличение процентных расходов после наблюдавшейся в 2006- 2207гг. тенденции их сокращения. Расходы на обслуживание государственного долга в 2011г. по сравнению с 2009г. возрастут на 1,6 раза.

Согласно поправке в Бюджетный кодекс РФ предусматривается, что правительство может увеличить в следующем году государственные расходы в ходе исполнения бюджета на величину дополнительного трансферта из федерального бюджета государственным внебюджетным фондам без обращения в Государственную Думу. Источником такого дополнительного увеличения может быть Резервный фонд. Таким образом, и они будут исполнены в полном объеме.

В связи с уточненным из-за последствий глобального финансового кризиса макроэкономическим прогнозом, который подготовил Минэкономразвития России, в январе 2009г. предстоит провести корректировку бюджета, а об их увеличении в связи с дополнительными мерами по поддержке населения и экономики страны, которые предпринимает государство.

Наряду с тем, что уже второй раз в России принимается трехлетний федеральный бюджет, сегодня осуществляется переход к еще одному инструменту экономического и финансового планирования - бюджетной стратегии на 15- летний период, в данном случае до 2023г.

Следует отметить, что два самостоятельных документа -Концепция долгосрочного социально- экономического развития РФ до 2020г. и бюджетная стратегия на период до 2023г. определяются магистральный путь нашего движения вперед. При этом бюджетная стратегия, нацеленная на увязку долгосрочных целей экономической политики и реальных возможностей и ресурсов, будет обновляться примерно каждые два года, иначе не возможно принимать долгосрочные федеральные целевые программы, такие как программа перевооружения армии до 2020г., строительство дорог до 2020г. или 2030г. Документ будет дорабатываться в сторону большей детализации отраслевых подходов, прописывания мер на ближайшие 15 лет. Естественно, он будет отличаться от КДР, закрепляющей цели развития отдельных секторов российской экономики, связанные с диверсификацией, повышением ее инновационности. Бюджетная стратегия будет показывать, как государство, как бюджет будут решать эти задачи. Но эти два документа должны стыковаться, и именно в этом направлении доработка бюджетной стратегии будет продолжаться.

Основной задачей долгосрочного бюджетного планирования является увязка проводимой бюджетной политики с задачами по обеспечению долгосрочного устойчивого роста экономики и повышения уровня и качества жизни населения. Такие долгосрочные планы сейчас разрабатывают все ведущие страны мира. Например, в США и Великобритании такие долгосрочные бюджетные планы охватывают период от 50 до 75 лет.

Необходимость перехода к такому бюджетному планированию определяется угрозой бюджетной устойчивости в условиях долгосрочных неблагоприятных тенденций. Большинство стран перешло к долгосрочному бюджетному планированию в ответ на вызовы сложной демографической ситуации.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только демографической ситуацией, то есть не старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Как уже говорилось, на поступление доходов существенно влияют и цены на углеводородное сырье. Естественно, что по мере снижения доли этого сектора в ВВП России будут и уменьшаться доходы в бюджетной системе в целом. И такая ситуация должна пристально изучаться, чтобы мы были готовы к новым вызовам.

Но все - таки главный упор в прогнозе сделан на демографические тенденции. Предполагается, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствованию здравоохранения и пропаганде здорового образа жизни, темпы сокращения численности населения снизиться. Тем не менее, процесс старения населения трудоспособного возраста снизиться с 63% в 2007г. до 53% в 2023г. Соответственно, численность экономически активного населения сократиться на 11%. В течение ближайших четырех лет ожидается снижение доли активного населения на 1 млн. чел., что, естественно, отразиться на количестве занятых рабочих мест. Такое серьезное изменение численности активного населения будет оказывать влияние на все факторы нашей жизни: необходимо будет повышать производительность труда, иначе будет взиматься подоходный налог.

Результатом политики модернизации российской экономики и усилий по ее диверсификации в долгосрочном периоде должны стать устойчивые темпы экономического роста. В качестве его средней величины за этот период взят показатель в 6,3%. Это означает, что в некоторые периоды будет наблюдаться спад темпов роста, а в некоторые - увеличение свыше 6,3%. Что, кстати, наблюдалось в последние годы, когда темпы роста колебались от 4 до 8%

Ожидаемые условия развития нефтегазового сектора определяют сохранение сравнительно низких темпов роста добычи углеводородов. Ежегодный прирост добычи нефти составляет 0,5% в среднем за этот период, газа чуть выше - 1,9%. Это соответствует оценкам профильных министерств, планируемым инвестициям и новым разработкам месторождений. Известно, что от начала новой разработки нефтегазового месторождения до получения первых результатов проходит около 7-8 лет. Поэтому с большой вероятностью можно говорить о точности этого прогноза на 8 - 10 лет. Эти цифры могут существенно измениться только после 2018г. при условии более активной разработки нефтегазовых месторождений и проведения дополнительной геологоразведки. В связи с этим следует концентрироваться и накапливать больше инвестиций.

При названных сценарных условиях, естественно, изменяются параметры расширенного бюджета. Доходы бюджетной системы будут снижаться с 35,7% ВВП до 31,7% в 2023г., а федерального бюджета, соответственно - с 18,2% ВВП до 12,9%. Это связано с более быстрыми темпами снижения нефтегазовых доходов бюджета - с 8,8% до 3,1%, то есть на 5,6% ВВП. Необходимо предвидеть эти вызовы и не набирать обязательств, которые потом невозможно будет реализовать[18].

А.Кудрин высказал мнение о снижении доходов федерального бюджета в следующем году и составит 30%. Это приблизительно соответствует падению поступлений в сферу федерального центра в 2009г.- около 28%. При этом финансисты не намерены наращивать расходную часть бюджета, как в этом году. Она согласно плану Минфина России должна сократиться (по сравнению с ранее предполагавшимися показателями) более чем на 1трлн. руб. с 10,3 до 9 трлн.руб.).

И вывод А. Кудрина: в результате дефицита федерального бюджета в 2010г. составит 5% ВВП. Мрачные прогнозы А.Кудрин обосновывает долговременным ухудшением ситуации на рынке углеводородов. По его мнению таких высоких цен на нефть, как в прошлом году, может не быть еще лет 50[21].

В силу объективных обстоятельств (снижение численности активного населения, рост себестоимости работ и себестоимости рабочей силы, что повлечет за собой снижение прибыли; снижение импорта, а, соответственно, и импортного НДС), а также других факторов. Даже, несмотря на темпы роста ВВП, будут сокращаться и ненефтегазовые доходы. Таким образом, расходы бюджетной системы тоже будут сокращаться с 34,3% до 31,9% ВВП по расширенному бюджету.

В рассматриваемый долгосрочный период дальнейшее развитие получит налоговая политика. Повыситься эффективность налогового администрирования, будет реформирован единый социальный налог, будет понижаться налогообложение добычи нефти, осуществиться переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа, введен налог на недвижимость и решен целый ряд других проблем.

Будут продолжены реформы здравоохранения, образования. Соответственно, расходы на здравоохранение предполагается увеличить с 4,2% ВВП в 2010г до 5,4% в 2023г., т.е. за этот период расходы расширенного бюджета увеличиться на 1,2% ВВП. Возрастут и расходы на образование - с 4,1% ВВП до 4,8% ВВП в 2023г.

В бюджетной стратегии на 15-летний период определены и другие структурные меры бюджетной политики, которые будут осуществляться, в том числе, в части повышения эффективности государственных расходов. Соответственно, это будет влиять на отдачу бюджетных средств или средств налогоплательщиков.

На протяжении 15 лет планируется, что в рамках региональной политики Правительства РФ, направленной на укрепление экономического пространства РФ, развитие регионов будет более равномерным. Необходимо преодолевать тенденцию наращивания дифференциации. На это направлены ключевые программы, как по региональному принципу, так и по принципу поддержки транспортной инфраструктуры страны, что связь регионов, возможность производить продукцию и продавать ее в другом регионе была более рентабельной.

Известно, какие серьезные средства планируются на развитие Дальнего Востока. В разы будут увеличены расходы на создание транспортной инфраструктуры, включая автодорожную сеть, морскую, речную, авиационную составляющие. Сотни миллиардов долларов будут вложены в транспортную инфраструктуру, в том числе частным сектором. Это будет влиять на снижение дифференциации в развитии регионов, приближение их к главным источникам потребления товаров, реализации их возможностей в производстве и поставке продукции.

Считаем, что в меньшей степени потребуется поддержка тех регионов, которые сегодня относятся к среднедоходным. В большей мере потребуется концентрация финансовых усилий на низкодоходных регионах, на вывод их из состояния депрессии или оторванности от основного экономического пространства. По прогнозу Минфина России, количество регионов -«доноров» (сегодня их около 20), увеличиться за 15 лет в два - три раза, а количество регионов, получающих помощь от федерального бюджета, будет меньше 50%. Мы сконцентрируемся только на тех субъектах РФ, которые по объективным: природным, географическим и другим причинам не могут наращивать свой экономический потенциал такими же темпами, как регионы, которые находятся на границе с ЕС, рядом с морскими и другими воротами страны, где проходят главные коридоры бизнеса.

Планируется, что за 15 лет сложиться здоровая система межбюджетных отношений, базирующаяся на высокой эффективности, самодостаточности большинства регионов. А поддержка потребуется меньшему количеству субъектов РФ, и помощь федерального бюджета сконцентрируется на этих регионах.

Еще раз следует отметить, что показатели бюджетной стратегии до 2023г. соответствуют ключевым допущениям, которые содержаться в Концепции долгосрочного социально- экономического развития РФ до 2020г., и их предстоит еще привести в соответствие с уточненным макро- экономическим прогнозом.

3.3 Бюджетная политика на 2010-2012 годы

Бюджетное послание президента «Основные тезисы бюджетной политики на 2010-2012 годы». Документ в основном выходил в свет после оглашения Послания Федеральному Собранию и являлся во многом детализацией его экономической части. Заодно Бюджетное послание задавало ориентиры в работе над бюджетом, которая, как правило, начиналась после оглашения Бюджетного послания. Документ при этом просто передавался в парламент и правительство.

Кризисный 2009 год сместил ориентиры. В условиях, когда из-за кризиса экономические процессы внутри страны едва ли стали поддаваться более или менее точному прогнозу, Бюджетное послание стало основой бюджетного процесса на ближайшие несколько лет. О значимости документа говорит еще и тот факт, что впервые глава государства специально собрал в Кремле совещание с членами кабинета министров, чтобы лично обозначить основные тезисы бюджетной политики на 2010-2012 годы. Всего их оказалось десять.

Общая ситуация в экономике страны оценивается как крайне тяжелая. "Глобальный экономический кризис далек от завершения, - констатировал Дмитрий Медведев. - В 2009 году мы ожидаем, к сожалению, более глубокий по сравнению с теми первоначальными прогнозами спад ВВП". Впервые за последние 10 лет доходы бюджета стали ниже расходов. Дефицит казны на этот год, как известно, рассчитан на уровне 7,4 процента. "Это еще оптимистичная цифра", - подчеркнул глава государства.

"Макроэкономическая стабильность является фундаментальным условием развития экономики, - заявил президент. - Исходя из этого, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных оценках будущей динамики цен на сырьевые ресурсы. Конечно, цены могут оказаться и выше, и для нас это было бы, безусловно, лучше, но рисковать исполнением обязательств мы не имеем права".

Еще один главный принцип бюджетной политики - поиск золотой середины между двумя крайностями. С одной стороны, необходимо сдерживать рост государственных расходов, а с другой - бюджет не должен стать одним из источников дополнительного снижения экономического роста и деловой активности. "Бюджет должен наконец превратиться в один из ключевых факторов достижения наших долгосрочных целей", - указал Медведев, предостерегая от приоритетов в виде решения сиюминутных задач.

Во главе государственных приоритетов по-прежнему остается исполнение социальных обязательств. Именно этот тезис бюджетной политики на 2010-2012 годы прозвучал первым. Одновременно Медведев призвал придать соцобязательствам более адресный характер, а с этим, зная специфику на местах, лучше могли справиться региональные органы власти. Следовательно, необходимо расширять их полномочия в этой сфере.

Второе. Это последовательное снижение бюджетного дефицита, - заявил глава государства. - Темпы этого снижения подлежат отдельному обсуждению". При этом бюджет должен предусматривать повышенный уровень нераспределенных резервов, что даст возможность оперативно реагировать на меняющуюся экономическую ситуацию. "В частности, нам необходимо будет определиться с параметрами индексации фондов оплаты труда, денежного довольствия военнослужащих и минимального размера оплаты труда", - считает президент.

Об отдельном обсуждении бюджетного дефицита Дмитрий Медведев заговорил не просто так. Прогноз правительства предполагает, что в 2009 году дефицит составит 7,4 процента, в 2010-м - 5 процентов, а в 2011-м - 3. Определенная часть бюджетного дефицита в этом году была вызвана еще и тем, что, осуществляя значительный комплекс антикризисных мер, государство пошло на крупные дополнительные расходы. Однако в перспективе от них придется постепенно отходить. "Применение любых антикризисных мер является временным", - пояснил помощник президента Аркадий Дворкович. Вопрос в том, как скоро и от каких мер поддержки государство сможет отказаться, учитывая, что уже сегодня в Белом доме ожидают продолжения кризисных явлений.

Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин твердо убежден, что расходы бюджета все равно снизятся. Но это потребует от правительства решать серьезную задачу - переходить к режиму жесткой экономии бюджетных средств и эффективно расходовать каждый рубль. Это был третий президентский тезис. "Экономить - это не всегда обязательно сокращать расходы, хотя по многим направлениям, которые в нынешних условиях не являются первоочередными, делать придется и это, - заявил Дмитрий Медведев. - Важно четко определить приоритеты и цели использования средств налогоплательщиков".

В этих условиях, считает Алексей Кудрин, все министерства и ведомства должны будут пройти через защиту своих бюджетов с учетом эффективности каждой отдельной программы. "Каждую строку бюджета необходимо анализировать с точки зрения результата", - в свою очередь заметил Аркадий Дворкович. В то же время министерствам, ведомствам и губернаторам постепенно будут предоставлять большую самостоятельность для эффективного использования денег. Но и спрос будет совершенно другой. В частности, в восьмом тезисе бюджетной политики глава государства указал на важность установления ответственности за эффективность, отдельно подчеркнув, что бюджетные субсидии не должны финансировать любые расходные обязательства. "Их применение следует ограничить случаями, когда необходимо устранить избыточную неравномерность уровня предоставления публичных услуг или когда нужно простимулировать внедрение лучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов", - указал Медведев.

Четвертый тезис касается поиска оптимальных форм поддержки как реального сектора экономики, так и финансовой системы. "Повышение эффективности, прежде всего энергоэффективности и производительности труда, технологическая модернизация должны стать обязательными условиями государственной поддержки", - сказал глава государства.

Пятый принцип - кардинальное повышение качества публичных услуг, предоставляемых гражданам, что требует внедрения современных форм предоставления медицинских, образовательных и иных соцуслуг.

Шестой тезис акцентировал внимание на необходимости принципиального усовершенствования системы госзакупок. "Этот механизм должен стимулировать технологическую модернизацию и конкурентоспособность эффективных производителей, - сказал президент. - Случаи завышения цен, по сути - прямой коррупции, должны последовательно и оперативно пресекаться".

Важной составляющей бюджетной политики станет налоговое законодательство. "Необходимо определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки, который будет стимулировать развитие предпринимательства и применение передовых технологий", - обозначил седьмой тезис Медведев. К тому же оценить налоговую нагрузку придется еще и для смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения взносов на пенсионное и медицинское страхование.

Никаких революций в налоговой сфере в ближайшее время не планируется, предупредил помощник президента Аркадий Дворкович. Однако единый социальный налог, как и было решено ранее, будет ликвидирован. Заменят его - правда, не с 1 января 2010 года, а 2011 года - повышением максимальной ставки страховых взносов, которая увеличится с 26 до 34 процентов. Также принято решение о повышении порога упрощенного налогообложения бизнеса с 30 до 60 миллионов рублей. "Такие налогоплательщики не будут платить НДС", - сообщил Дворкович.

Девятый тезис очередного Бюджетного послания Дмитрия Медведева во многом повторил один из прошлогодних. Он касается завершения формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы. "В 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости должен превысить 8 тысяч рублей в месяц, должна быть ликвидирована бедность среди пенсионеров, в том числе за счет социальных доплат к пенсиям, размер которых меньше прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации", - подчеркнул глава государства. Наконец, десятый принцип - тоже исключительно социальный - бюджетной политики должен быть направлен на создание безбарьерной среды для инвалидов.

В завершение Дмитрий Медведев подчеркнул, что сейчас важно консолидироваться вокруг решения задач по борьбе с кризисом, чтобы не упустить возможности для формирования будущего экономического роста.

Выход из кризиса правительство определяет на тот момент времени, когда экономика снова начнет расти. Однако до сих пор никто не может точно сказать, когда же это случится. Вице-премьер Алексей Кудрин оптимистом вчера не выглядел, хотя иногда вспоминал и об оптимистичных правительственных сценариях, например, когда пытался спрогнозировать размеры инфляции, что ему не удается сделать уже почти десятилетие. На сей раз, по Кудрину, у правительства есть возможность в следующем году снизить ее до 10%. В остальном же Кудрин внял призывам президента быть консерватором в прогнозах. "Мы ожидаем дополнительные проблемы, связанные со снижением мировой экономики", - удрученно сообщил он. В следующем году ведущие мировые экономики, предупредил он, снова могут получить снижение.

Российское правительство в этой ситуации уже в следующем году может оказаться перед лицом полного истощения Резервного фонда, который создавался для сглаживания колебаний в расходах при негативной конъюнктуре. Растягивать средства фонда, подчеркнул Аркадий Дворкович, государство не собирается, но при бюджетном дефиците в 5 процентов, пояснил Кудрин, фонд будет полностью опустошен. А именно такой дефицит планирует правительство на будущий год.