Бюджетная система и межбюджетные отношения

Доля доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2008 - 2010 годах составит соответственно 45 %, 43,7% и 43,4 %, то есть с ежегодным ее снижением. Однако в ближайшие три года указанная доля консолидированного бюджета регионов будет выше этого показателя, рассчитанного исходя из объемов доходов по прогнозу на 2007 год и равного 41,2 %.

В соответствии с требованиями статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации с законопроектом представлены 26 методик (проектов методик) распределения межбюджетных трансфертов между бюджетами субъектов Российской Федерации с соответствующими расчетами их распределения.

Законопроектом на 2008 год предусматриваются средства федерального бюджета по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» (без учета подраздела 11 05 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов») в сумме 919 266,4 млн. рублей, что на 17,3 % больше законодательно утвержденных расходов федерального бюджета в 2007 году. В 2009 году планируется снижение объема предоставляемых межбюджетных трансфертов до 905 053,9 млн. рублей, или на 1,5 % по сравнению с 2008 годом, а в 2010 году - до 874 801,65 млн. рублей, или на 3,3 % по сравнению с 2009 годом.

В 2010 году расходы на межбюджетные трансферты вырастут всего на 11,6 % к 2007 году.

Доля межбюджетных трансфертов в общих расходах федерального бюджета в 2008 году составит 14 %, что ниже ее уровня, рассчитанного исходя из утвержденных показателей федерального бюджета на 2007 год (14,35 %). В 2009 этот показатель снизится до 12,15 %, или на 1,85 процентного пункта по сравнению с 2008 годом, а в 2010 году - до 10,8 %, или на 1,35 процентного пункта по сравнению с 2009 годом.

Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в 2008 году составит 19,6 %, что на 1,7 процентного пункта больше прогнозного показателя на 2007 год (17,9 %), а в 2009 - 2010 годах этот показатель снизится соответственно до 17,8 % и 15,8 %.

Начиная с 2000 года уровень доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых за счет межбюджетных трансфертов, существенно увеличивался. Если в 2000 году этот показатель составлял 9,4 %, то уже в 2006 году он достиг 15,3 %. Таким образом, в 2008 году сохранится тенденция увеличения зависимости доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов.

Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, согласно приложениям 37 и 38 к законопроекту, в 2008 году составит 620 417,7 млн. рублей, или 67,5 % общей суммы межбюджетных трансфертов. В 2009 году указанная сумма составит 568 487,0 млн. рублей (62,8 %) и в 2010 году - 565 427,95 млн. рублей (64,6 %).

Нераспределенная сумма (нераспределенный резерв) по межбюджетным трансфертам, включенным в указанные приложения, в 2008 году составит 5 583,5 млн. рублей, или 0,9 % распределенной суммы, в 2009 году - 58 975,1 млн. рублей (9,4 %) и в 2010 году - 82 728,3 млн. рублей (12,8 %). Основную сумму нераспределенного объема дотаций в 2009 - 2010 годах составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - соответственно 52 649,4 млн. рублей и 74762,1 млн. рублей, или 15 % (2009 год) и 20 % (2010 год) общей суммы по этим дотациям, что соответствует максимально допустимому размеру нераспределенного объема дотаций, предусмотренному пунктом 3 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Нераспределенный резерв по субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния на 2008 год предусмотрен в размере 5,6 %, что превышает установленную пунктом 2 статьи 133 Бюджетным кодексом Российской Федерации предельную норму в 5 %.

Общая нераспределенная сумма межбюджетных трансфертов (без учета нераспределенных резервов, бюджетных инвестиций по ФЦП и в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы, а также трансфертов, предоставляемых отдельным субъектам Российской Федерации) в 2008 году составит 151 003,1 млн. рублей, или 16,4 % суммы межбюджетных трансфертов, в 2009 году - 148 831,3 млн. рублей (16,4 %) и в 2010 году - 141 808,4 млн. рублей (16,2 %), а с учетом нераспределенных резервов указанная сумма в 2010 году составит 25,7 % суммы межбюджетных трансфертов.

В структуре объема предоставляемых межбюджетных трансфертов в 2008 году наибольшая доля приходится на подраздел 11 01 «Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» - 40,8 % и подраздел 11 02 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)» - 33,8 %.

В 2009 - 2010 годах предусматривается увеличение доли межбюджетных трансфертов по подразделу 11 01 «Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» соответственно до 43,4 % и 47 % и снижение доли межбюджетных трансфертов по подразделу 11 02 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)» до 33,1 % и 26,2 %.

Структура раздела 11 «Межбюджетные трансферты» (без учета подраздела «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов») в условиях 2008 года представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 - Структура раздела 11 «Межбюджетные трансферты» (без учета подраздела «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов») в условиях 2008 года

Одновременно доля субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации будет постоянно увеличиваться и в 2009 году составит 19,4 %, а в 2010 году - 21,8 % против 17,8 % в 2008 году.

В законопроекте на 2008 год основной объем расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты в сумме 669 188,1 млн. рублей приходится на три фонда:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПР) - 328 647,6 млн. рублей (входит в подраздел 11 01 ««Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», вид расходов 008 «Фонд финансовой поддержки»);

Федеральный фонд софинансирования расходов (далее - ФФСР) - 177 309,2 млн. рублей (входит в подраздел 11 02 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)», вид расходов 010 «Фонд софинансирования»);

Федеральный фонд компенсаций (далее - ФФК) - 163 231,3 млн. рублей (входит в подраздел 11 03 «Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», вид расходов 009 «Фонд компенсаций»).

Доля указанных фондов в общем объеме межбюджетных трансфертов в 2008 году составит 72,8 %, в 2009 году - 77,8 % и в 2010 году - 81,8 %. Повышение доли указанных фондов вызвано как увеличением расходов федерального бюджета на их финансирование, так и снижением расходов федерального бюджета по отдельным целевым статьям, не связанным с указанными фондами.

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности проектируются на 2008 год в сумме 328 647,6 млн. рублей, что на 68 229,3 млрд. рублей, или на 26,2 %, больше этого показателя, утвержденного на 2007 год. В 2009 - 2010 годах указанные дотации увеличиваются с темпом соответственно 106,8 % и 106,5 %, что несколько выше прогнозных показателей динамики инфляции, и в 2010 году их объем составит 373 810,4 млн. рублей, что 43,5 % больше, чем в 2007 году.

Доля средств, выделяемых из ФФФПР бюджетам субъектов Российской Федерации, по сравнению с 2007 годом (33,2 %) в 2008 году увеличится до 35,8 %, в 2009 году - до 38,8 % и в 2010 году - до 42,7 % общего объема межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем Счетная палата отмечает, что в 2008 году количество регионов - получателей дотаций из ФФФПР увеличивается и их количество составит 72 против 67 в 2007 году и 65 в 2006 году. В 2009 году количество регионов - получателей дотаций из ФФФПР сократится до 70, а в 2010 году - до 69 субъектов Российской Федерации, что в основном связано с процессом укрупнения (объединения) отдельных субъектов Российской Федерации.

В среднем, по экспертной оценке, собственные доходы местных бюджетов (без учета межбюджетных трансфертов) обеспечили в 2006 году немногим более 40 % их расходных обязательств. Особо остро указанная проблема стоит на уровне сельских поселений, около 90 % бюджетов которых являются дотационными и в основном формируются за счет финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Удельный вес расходов на заработную плату (с начислениями) и оплату коммунальных и других услуг в собственных доходах местных бюджетов (без учета межбюджетных трансфертов) составляет существенную величину (в 2006 году - 93,4 %). Указанные доходы местных бюджетов не обеспечивают в необходимом объеме потребности органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий, осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и других объектов инфраструктуры.

Муниципальные образования испытывают дефицит средств на реализацию в полном объеме отдельных расходных обязательств, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из ФФК, и на реализацию собственных полномочий, в том числе полномочий, предусмотренных градостроительным, земельным и жилищным законодательством Российской Федерации.

Объем показателей статистической отчетности, предоставляемый органам местного самоуправления, недостаточен, что не позволяет объективно оценить состояние экономической и социальной сферы муниципальных образований и обеспечить составление на должном уровне прогнозов и программ социально-экономического развития муниципалитетов.

Предварительная оценка прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2008 - 2010 года показывает дальнейшее усиление межрегиональной дифференциации по основным экономическим и социальным показателям их развития.

В 2008 - 2010 годах прогнозируется неравномерное вложение инвестиций в основной капитал из всех источников финансирования в разрезе регионов. Так, в Южном федеральном округе наибольший темп роста инвестиций намечается в Астраханской области - 167,9 % (2010 год к 2007 году) и Краснодарском крае - 151,5 %.

По регионам с низким и крайне низким уровнем развития и являющимся также высокодотационными, темп роста инвестиций, как правило, ниже, а по Республике Адыгея он составит 107,7 %, Республике Ингушетия - 107,2 % и Кабардино-Балкарской Республике - 93,4 %. Вследствие низкой инвестиционной активности в этих регионах темп роста ВРП также наименьший и составит в 2010 году по сравнению с 2007 годом по Республике Адыгея 118,7 %, по Республике Ингушетия - 112,5 % и Кабардино-Балкарской Республике - 117,0 % (при среднем по федеральному округу 130,1 %).

Только по Республике Дагестан показатели темпа роста ВРП и инвестиций в основной капитал в 2010 году составят соответственно 137,4 % и 152,5 % к 2007 году, и будут превышать средние показатели по Южному федеральному округу.

Правительством Российской Федерации поставлена цель повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в обеспечении финансовой самостоятельности, эффективном использовании собственности и повышении эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Однако расходы федерального бюджета, предусмотренные на межбюджетные трансферты, постоянно увеличиваются, что свидетельствует об ограниченности возможности в ближайшее время создания условий для укрепления финансовой самостоятельности большинства бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом формирование межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не в полной мере направлено на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.

В условиях значительной дифференциации уровня бюджетной обеспеченности, характерной для разных регионов России, оказание федеральным бюджетом финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации является необходимой мерой. Однако складывающаяся тенденция роста объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не может способствовать созданию стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов.

Необходимо повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике регионов и повышение их налогового потенциала.

2.2. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

Законопроектом предусмотрены объемы трансфертов, передаваемые бюджетам государственных внебюджетных фондов, в 2008 году в общей сумме 1 353,2 млрд. рублей, или на 27,6 %, больше, чем в 2007 году, в 2009 году - 1515,9 млрд. рублей (на 12 % больше, чем в 2008 году) и в 2010 году - 1840,8 млрд. рублей (на 21,4 % больше, чем в 2009 году).

Доля средств федерального бюджета в общих доходах Пенсионного фонда Российской Федерации постоянно увеличивается - с 49,6 % в 2003 году до 54,9 % в 2008 году и 56,7 % в 2010 году. Наблюдается устойчивая тенденция роста расходов федерального бюджета по трансфертам, передаваемым бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации.

Анализ текущего состояния пенсионной системы и на ближайшую перспективу показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, связанных с риском возрождения модели государственного пенсионного обеспечения, основанной не на механизмах обязательного пенсионного страхования, а на постоянных трансфертах из федерального бюджета.

Доля средств федерального бюджета в общих доходах ПФР (включая трансферты) в 2008 году составит 54,9 % и в 2010 году увеличится до 56,7 %. В 2003 году указанная доля не превышала 50 %, а в 2007 году - 52 %, то есть в ближайшие три года сохранится тенденция роста расходов федерального бюджета на трансферты бюджету ПФР, что свидетельствует о возрастающей зависимости бюджета ПФР от поступлений средств из федерального бюджета и о рисках возрождения модели государственного пенсионного обеспечения, основанной не на механизмах обязательного пенсионного страхования, а на постоянных трансфертах из федерального бюджета.

Обостряется проблема финансовой устойчивости системы пенсионного страхования.

Анализ текущего состояния пенсионной системы и на ближайшую перспективу показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, обусловленных риском потери финансовой устойчивости ПФР, в том числе в связи с существенным ростом дефицита бюджета Фонда, а также из-за низкой доходности инвестиционных активов для размещения пенсионных накоплений и отсутствия надежных долгосрочных долговых финансовых инструментов.

Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР (по распределительной составляющей бюджета) в законопроекте учтены расходы федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета этого Фонда в 2008 году в сумме 184 580,6 млн. рублей, что в 2,1 раза больше суммы, утвержденной на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2007 году (88 245,9 млн. рублей). В 2009 году прогнозируется снижение указанных расходов федерального бюджета до 149 138,6 млн. рублей (на 19,2 % меньше, чем в 2008 году), а в 2010 году - существенное увеличение до 251 551,7 млн. рублей, или в 1,7 раза больше по сравнению с 2009 годом и 2,85 раза по сравнению с 2007 годом.

Данные об объеме средств федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2005 - 2010 годах приведены на рисунке 4.

Рисунок 4 - Объем средств федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2005 - 2010 годах

В общих доходах ПФР доля расходов федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда с 4,8 % в 2007 году увеличится до 7,9 % в 2010 году, или на 3,1 процентного пункта.

В материалах, представленных одновременно с законопроектом, отсутствуют расчет суммы на покрытие указанного выше дефицита, а также информация о видах расходов ПФР, на осуществление которых у него недостаточно средств.

На финансовую устойчивость бюджета ПФР продолжает оказывать влияние рост задолженности по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. По состоянию на 1 января 2007 года задолженность по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование составила 54 751,3 млн. рублей и увеличилась за год на 1 462,0 млн. рублей (на 2,7 %), а с учетом задолженности по пеням и санкциям - соответственно на 79 736,0 млн. рублей и 5 325,5 млн. рублей (на 7,2 %).

Сумма указанной задолженности (учетом пеней и санкций) по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, направляемым на выплату страховой части трудовой пенсии, составила на 1 января 2007 года 70 553,6 млн. рублей (88,5 % общей суммы задолженности), или 8,9 % суммы расходов на выплату страховой части трудовой пенсии (796 444,7 млн. рублей), утвержденной Федеральным законом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год».

Предусмотренные в законопроекте на 2008 - 2010 годы, объемы средств федерального бюджета на оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям», и на осуществление ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы требуют дополнительного обоснования.

Так, законопроектом предусмотрены межбюджетные трансферты бюджету ПФР на осуществление ЕДВ Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы в 2008 году в сумме 238 043,9 тыс. рублей, в 2009 году - 254 233,7 тыс. рублей, в 2010 году - 270 757,5 тыс. рублей. Предполагаемая среднегодовая численность лиц, имеющих право на получение вышеназванной денежной выплаты, в 2008 - 2009 годах составляет 2 500 человек, в 2010 году - 2 300 человек. Таким образом, при данном финансировании среднегодовой размер ЕДВ Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы составит от 7,9 тыс. рублей в 2008 году до 9,8 тыс. рублей в 2010 году при установленном законодательством уровне - 25,0 тыс. рублей с последующей индексацией (Закон Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 4301-I «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы»).

В общем объеме средств, передаваемых бюджету ПФР на ЕДВ, учтены расходы, предназначенные для предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, в том числе на реализацию мер по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, по обеспечению необходимыми лекарственными средствами, по проезду на транспорте пригородного сообщения. Одновременно предусматривается возможность за счет перераспределения средств на ЕДВ направлять необходимые средства Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования и Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию на предоставление гражданам набора социальных услуг.

Законопроектом на 2008 год предусмотрены средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Федеральному фонду обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС), в объеме 45 674,4 млн. рублей, или с темпом роста 118,7 % к 2007 году (без учета средств на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными средствами). В 2009 году предусматривается выделить бюджету ФФОМС трансфертов на сумму 31 442,95 млн. рублей, или на 31,2 % меньше, чем в 2009 году. На 2010 год ФФОМС из федерального бюджета планируется выделить всего 4 412,2 млн. рублей.

В 2008 - 2009 годах бюджету ФФОМС в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» будет направлены средства федерального бюджета на денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей, подлежащих включению в Федеральный регистр медицинских работников, в сумме соответственно 22 829,1 млн. рублей (на 9,8 % больше, чем в 2007 году) и 23 300,0 млн. рублей (на 2,1 % больше, чем в 2008 году), а также на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан - в сумме 4 000, млн. рублей ежегодно (на уровне 2007 года).

На указанные цели средства федерального бюджета в 2010 году не планируются.

Помимо указанных трансфертов, законопроектом предусмотрены бюджетные назначения ФФОМС на диспансеризацию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в стационарных учреждениях, и на реализацию мероприятий в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования и обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей).

В целях стабилизации ситуации по обеспечению необходимыми лекарственными средствами отдельных категорий граждан, в том числе для завершения расчетов за фактически отпущенные лекарственные средства в 2007 году, в законопроекте на 2008 год предусмотрены средства на межбюджетные трансферты бюджету ФФОМС в сумме 15 000,0 млн. рублей по целевой статье «на реализацию мероприятий в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования».

Законопроектом предусмотрены в 2008 году средства федерального бюджета для передачи бюджету Фонду социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) в сумме 27 211,3 млн. рублей, или на 34,5 % больше, чем в 2007 году (без учета средств на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно). На 2009 год прогнозируется увеличение расходов федерального бюджета по сравнению с 2008 годом на 3,2 % (28 081,8 млн. рублей) и на 2010 год - на 24,6 % по сравнению с 2009 годом (34 981,3 млн. рублей).

В расчетах параметров законопроекта учтены средства, передаваемые бюджету ФСС, на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, на пособия гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний. В рамках мероприятий демографического развития прогнозируются средства на выплату пособий по уходу за ребенком до полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий.

На обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 8 989,7 млн. рублей, или на 2 611,1 млн. рублей (на 40,9 %) больше, чем в 2007 году.

В 2009 - 2010 годах трансферты федерального бюджета на указанные цели будут увеличены соответственно до 9 680,1 млн. рублей, или на 7,7 % против 2007 года, и до 10 387.1 млн. рублей, или на 7,3 % против 2009 года. За три года расходы федерального бюджета увеличатся на 62,8 % (2010 год к 2007 году).

Вместе с тем, согласно финансово-экономическим обоснованиям ФСС, предусмотренные законопроектом расходы на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, меньше фактической потребности ФСС в указанных средствах в 2008 году на 1 482,5 млн. рублей, в 2009 году - на 1 543,6 млн. рублей и в 2010 году - на 1 555,7 млн. рублей.

Законопроектом предусмотрены межбюджетные трансферты на покрытие дефицита бюджета ФСС, в 2009 году в сумме 561,4 млн. рублей, в 2010 году - 6 290,7 млн. рублей. В представленных с законопроектом материалах отсутствуют расчет указанных сумм дефицита, а также информация о том, на какие цели будут расходоваться средства, и о видах расходов, на осуществление которых у Фонда недостаточно собственных средств.

Планируемый объем предусмотренных действующим законодательством текущих поступлений доходов по обязательному социальному страхованию не покрывает расходов бюджета ФСС на соответствующие выплаты по обязательному социальному страхованию в 2008 году на сумму 14 820,5 млн. рублей, в 2009 году - на сумму 9 491,1 млн. рублей и в 2010 году - на сумму 6 290,7 млн. рублей.

Покрытие дефицита бюджета ФСС в 2008 году обеспечивается за счет внутренних источников ФСС, в 2009 году - за счет внутренних источников с частичным привлечением средств федерального бюджета, а в 2010 году - исключительно за счет средств федерального бюджета, что свидетельствует о снижении автономности бюджета ФСС и наличии тенденции отхода системы социального страхования от страховых принципов.

Действующий механизм выделения трансфертов бюджетам ФСС на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, и ФФОМС на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами не способствует обеспечению прозрачности при формировании законопроекта [12].

3 ОБОБЩЕНИЕ СОСТОЯНИЯ И ПУТЕЙ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет региональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия.

Также одной из основных причин является недостаточно эффективная система распределения межбюджетных трансфертов между регионами, не стимулирующая регионы усиленно работать в плане оптимизации своих финансово-хозяйственных ресурсов и поощряющая иждивенчество. Конечно, определенные позитивные сдвиги в данном направлении есть, но они все еще недостаточны, чтобы в ближайшее время существенно изменить ситуацию к лучшему.

Даже в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. прямо указывается на то, что пока не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов, снижения уровня дотационности, повышения ответственности за принимаемые на местах решения. Также в данном послании обращается внимание, что с трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов. Имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую их бюджетов субъектов РФ. Устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов у муниципальных образований к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий. И, вообще, до настоящего времени в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.

Система межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов и снижения уровня различий в их социально-экономическом развитии, а на выравнивание социально-экономической базы действительно нуждающихся регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности этих регионов. Должна быть создана четкая нормативно-правовая основа и система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической базы, что приведет к существенному сокращению дотационных регионов. Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

Все это невозможно без увязки с налоговой политикой, которая в последнее время направлена, наоборот, на централизацию. Конечно, есть много моментов, когда усиление централизации оправданно. Она была оправданна в 90-х и начале 2000-х годов, когда налогооблагаемая база страны была очень слаба, были сильны сепаратистские настроения в регионах и началась политика по укреплению вертикали власти. Но в последние годы, когда страна была в состоянии интенсивного экономического роста, такая политика неоправданна. Да и с вертикалью власти федеральные власти явно «перегнули палку». Россия все сильнее и сильнее приобретает черты унитарного государства.

Но начавшийся не так давно мировой финансовый кризис, вряд ли даст направить налоговое законодательство в сторону децентрализации. По крайней мере, централизация не должна ни в коем случае дальше усиливаться. Тем более что следуетпридерживаться оптимистических взглядов. По прогнозам оживление в экономике начнется уже с середины 2009г., а в первом полугодии 2010г. экономические параметры страны достигнут своего докризисного уровня. После этого рост экономики продолжится вперед.

Также необходимо обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Необходимо применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и бюджетным организациям.

К позитивным итогам преобразований в федеративных отношениях, осуществляемых в последние годы, следует отнести начавшийся процесс совершенствования федеративной административно-территориальной структуры государства, а именно, укрупнение регионов. Само количество субъектов Федерации чрезвычайно велико (89), в мире нет подобного аналога федеративного государства. Очевидно, что в условиях достаточно централизованной системы управления экономикой и социальной сферой в России, это сказывается на качестве государственного управления (естественно, не в лучшую сторону). И, наконец, существует очень сложная проблема, как было ранее сказано, асимметричности российского федерализма в плане экономического «неравенства регионов». Укрупнение регионов должно несколько снизить эту асимметричность и тем самым облегчить процесс межбюджетного выравнивания.

Конечно, данный процесс должен проходить на взаимовыгодной основе и не может, да и не должен затрагивать республики, области, округа, построенные по национальному признаку.

Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, несмотря на сегодняшние трудности в данном направлении, придерживаются все-таки оптимистических взглядов.

Реформирование межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет идти в том направлении, которое определено в «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» и бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 9 марта 2007г., хотя не так быстро и эффективно, как бы этого хотелось.

В данной Концепции определены следующие основные задачи:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам Федерации в целях повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В Бюджетном послании определены следующие основные задачи на 2008-2010 годы:

- превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

- обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджетов всех уровней

- дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования [13].

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности

5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами.

Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве.

Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются:

1) проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти;

2) недостаточно эффективная нормативно-правовая основа, регулирующая межбюджетные отношения;

3) чрезмерная межрегиональная дифференциация регионов в плане социально-экономического развития;

4) неэффективная система распределения финансовой помощи нуждающимся регионам и муниципалитетам посредством межбюджетным трансфертов, поощряющая иждивенческие настроения и отбивающая у регионов-доноров совершенствовать свою финансово-экономическую деятельность.

Основными направлениями совершенствования межбюджетных отношений в России должны стать:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) укрупнение регионов на взаимовыгодной, экономически целесообразной основе;

3) создание четкой нормативно-правовой основы, объективно оценивающей усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы;

4) введение эффективной дифференцированной системы выделения трансфертов нуждающимся регионам в зависимости от результатов их финансово-экономической деятельности;

5) обеспечение определенных финансовые преимуществ для регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную помощь.

Что касается дальнейшего развития межбюджетных отношений, следует, несмотря на сегодняшние трудности в данном направлении, придерживаться все-таки оптимистических взглядов.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в ближайшие 3-4 года будет идти в следующих направлениях:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Финансы. Глущенко В.В., Чехунов В.Н.: Учеб. пособие. - Харьков: Изд-во Ун-та внутренних дел. - 2000

2 Финансы, денежное обращение и кредит: Учеб. для вузов/ Под ред. Янина О.Е. - М.: 2005

3 Бюджетная система Российской Федерации. Александров И.М. Изд-во Дашков и К. - М.: 2006

4 Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 26.12.2005 № 189 - ФЗ

5 Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник. Будасова С.А. - М.: Изд-во Феникс.2002

6 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. Вахрин П.И. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002

7 Финансы. Под ред. Ковалевой А.М. - М.: Изд-во Финансы и статистика. 2004

8 Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебник. / Под ред. А.М. Годин, И.В. Подпорина. - М.: Изд-во Прогресс- Академия, 2004

9 Экономическая теория: Учебник. Иохин В.Я. - М.: Юрист, 2000

10 Финансы: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. / С. А. Белозеров, С. Г. Горбушина и др.; Под ред. В. В. Ковалева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004

11 Бюджетная система России: Учебник. Парыгина В.А., Тедеев А.А. - М. Изд-во Эксмо. 2004

12 Сайт - www.budgetrf.ru

13 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13 марта 2007г.// Финансы -2007-№3-стр.5-10