Государственная налоговая политика

Определение круга подакцизных товаров носит в Украине свободный характер, вследствие чего ряд товаров и услуг, которые в западных странах являются объектом налогообложения акцизным сбором, в Украине не относятся к подакцизным товарам, а следовательно поступления от акцизного сбора не оказывают существенного влияния на характер доходности государственного бюджета.

3.2 Объективные предпосылки реформирования налоговой политики и основные направления реформы

Развитие налоговой системы, отвечающее стратегии евроинтеграции, является одной из наиболее актуальных проблем теории и практики реформирования национальной экономики.

Действующая в Украине налоговая система в целом сформировалась в самом начале трансформационного процесса. Она во многом копировала системы налогообложения стран с развитой рыночной экономикой и недостаточно учитывала особенности переходного периода национальной экономики, а также необходимость осуществления системных мероприятий по созданию условий для постоянного экономического роста. Отсутствие комплексного научного анализа и обоснованных подходов к последовательному реформированию налогового законодательства, промедление с внесением в него давно назревших изменений, обусловили обострение противоречий между фискальными функциями налоговой системы и потребностями в стимулировании экономической активности субъектов хозяйствования.

Состояние современных налоговых систем определяется, прежде всего, эволюцией их институциональных и организационных структур, адаптацией последних к “окружающей среде” - устоявшимся конституционным нормам, формальным и неформальным правилам, обычаям, этике экономического поведения, национальным особенностям экономической системы, ее координационным механизмам и степени открытости, функциям государства и особенностям экономической политики, осуществляемой конкретным правительством [11, c.356].

Динамика организационных преобразований и формирования внутренней инфраструктуры налоговой системы в Украине значительно опередили динамику ее институциональной способности и “бюджетно-образующей” эффективности. Это было вызвано тем, что национальная налоговая система формировалась в очень сложных условиях.

Во-первых, она создавалась не эволюционно, а “революционно”, на обломках централизованно-управляемой системы, в которой налоги и налоговая политика не имели существенного экономического значения, выполняли преимущественно социально-политические и учетно-расчетные функции.

Во-вторых, налоговая система формировалась в условиях отсутствия соответствующей законодательной базы, а со временем - в условиях динамического ее создания (постоянно вносимых текущих изменений).

В-третьих, организационно-управленческая и информационная структуры налоговой системы создавались “с нуля”, на основе овладения опытом развитых стран, который нужно было быстро “переводить” на национальный “язык”, творчески приспосабливая к специфическим постсоветским условиям.

В конце концов, необходимо было преодолеть кадровый дефицит, создать систему подбора, обучение и повышение квалификации налоговиков.

Нельзя не учитывать и то, что налоговая система начала работать в условиях экономического кризиса, свертывания производства на крупных предприятиях, которые традиционно обеспечивали основные объемы поступлений в бюджет. При таких обстоятельствах налоговая система выполняла, прежде всего, фискальные и контрольные функции, обусловленные необходимостью решения неотложных бюджетных проблем. Как следствие, изменения в налоговом законодательстве в целом имели несистемный характер.

Но нужно признать, что в целом существующая налоговая система трансформируется достаточно медленно и преимущественно как относительно “закрытая система” в своих собственных границах, что приводит к появлению тех недостатков, которые она приобрела в условиях кризисного состояния экономики, деформации регулирующих функций государства, интенсивного формирования “второй” - теневой экономики.

К этим недостаткам, прежде всего, следует отнести:

· нестабильность налогового законодательства, многочисленные перманентные изменения и дополнения к существующим законам и другим нормативно-правовым актам в сфере налогообложения;

· разночтения между многими законами и подзаконными актами, регулирующими налоговые отношения;

· наличие в законах, непосредственно не относящихся к сфере налогообложения, “особых” норм, касающихся налоговых льгот и т.п.;

· неурегулированность правовых гарантий для участников налоговых отношений, отсутствие прозрачных и эффективных механизмов защиты прав налогоплательщиков;

· сложность и несовершенство процедурной “подсистемы” администрирования многих налогов и неналоговых платежей, о чем свидетельствует практика взыскания и возмещение НДС.

Одним из существенных недостатков налоговой системы является то, что ее организационная структура, принципы функционирования, соответствующая нормативная база и процедуры в целом ориентированны не на потребности добросовестных налогоплательщиков и “налоговое сотрудничество” с ними, а на выполнение “плана” налоговых поступлений. В условиях, когда, с одной стороны, действующее налоговое законодательство предусматривает наличие значительного количества налоговых льгот, а с другой - масштабы теневой экономики достигают 40-50% ВВП, бремя “налогового плана” заставляет налоговые органы усматривать в каждом легализированном налогоплательщике “потенциального неплательщика”. В конечном счете, это приводит к усилению административного и “неформального” давления на те предприятия, которые работают легально и достаточно прибыльно. В соответствии с Законом Украины “О системе налогообложения” хозяйственную деятельность регулируют почти четыре десятка налогов и сборов. В случае добросовестной их уплаты предприятия фактически обязаны перечислять в бюджет 40-46% созданной добавленной стоимости [1].

Целесообразность основных принципов функционирования систем налогообложения подтверждена мировой практикой. К ним следует отнести:

- всеобщность и равенство;

- определенность (срок и способ платежа, а также сумма налогов должны быть четко установлены, а процедура платежа понятной для плательщика);

- удобство (налоги следует платить в удобное для плательщика время);

- экономия на взыскании налогов (минимизация затрат на такие цели);

- рациональность формирования налоговой базы;

- достаточность поступлений от налогов и гибкость налоговой политики.

Мировая практика показывает, что каждое правительство, принимая участие в формировании национальной системы налогообложения, с одной стороны, ориентируется на вышеуказанные принципы, а с другой - учитывает социально-экономическое положение страны. Несоответствие между системой налогообложения и моделью макроэкономического регулирования, которую придерживает конкретное правительство, может привести к нежелательным результатам, которые отрицательно повлияют как на финансовое положение налогоплательщиков, так и на поступления в государственный и местные бюджеты.

Приведу перечень критериев, которым, по моему мнению, должна отвечать современная налоговая система:

· быть “нейтральной” с точки зрения единства общих принципов ее функционирования;

· оказывать содействие расширению налоговой базы;

· быть свободной от любых необоснованных льгот;

· оказывать содействие инвестициям, экономическому развитию, повышению конкурентоспособности и занятости населения.

Реформирование налоговой системы нельзя отождествлять с перманентной корректировкой порядка уплаты отдельных налогов, предоставлением или ликвидацией некоторых налоговых льгот, введением или усилением определенных штрафных санкций, созданием или пересмотром особых режимов налогообложения для отдельных субъектов, объектов или территорий и т.п.

Реформирование отличается: во-первых, постановкой концептуально и практически “весомых” целей, достижение которых можно контролировать по конкретным качественным и количественным параметрам; во-вторых, всеохватывающими, системными, взаимосвязанными изменениями налогового законодательства и масштабностью осуществляемых правительством мероприятий экономической политики; в-третьих, относительной определенностью и контролированностью сроков, на протяжении которых будут достигнутые конкретные результаты, отвечающие целям и концепции реформирования.

Процесс реформирования налоговой системы ни в коем случае нельзя растягивать во времени, поскольку между принятием новых налоговых законов и получением конкретных результатов от их внедрения существует достаточно значительный лаг времени, на протяжении которого экономическая ситуация быстро меняется и новое законодательство становится “морально устаревшим”, не отвечающим новым условиям.

По моему мнению, необходимо расширить полномочия правительства относительно формирования и осуществления налоговой политики, отвечающее программе его действий, которая утверждается Верховной Радой. В конечном итоге именно правительство несет ответственность за результаты экономической политики. Поэтому объемам ответственности должны отвечать объемы полномочий. Правительство должно иметь возможность активно и оперативно осуществлять налоговое регулирование, исходя как из стратегических целей экономического и социального развития, так и из особенностей текущей социально-экономической ситуации. Разногласия между принципами автоматической и дискретной фискальной политики всегда существовали и существуют в каждой стране. Украина не является исключением. Но нужно учитывать, что автоматическая фискальная политика может осуществляться тогда, когда налоговое законодательство в целом стабильно, конкурентные механизмы достаточно развиты и обеспечивают координацию хозяйственной деятельности в “автоматическом режиме”. Текущая экономическая ситуация в Украине требует, на наш взгляд, проведения дискретной фискальной политики при активном участии правительства. Принятие Налогового кодекса может обеспечить постепенный переход к периоду “налоговой стабилизации” и частично-автоматической фискальной политики. Это значительно улучшит условия хозяйствования субъектов предпринимательской деятельности, станет важным фактором ускорения инновационно-инвестиционных процессов.

Повышение эффективности налоговой системы означает, что она должна быть способной одновременно выполнять фискальную функцию и функцию стимулирования развития деловой активности. Доля налоговых поступлений в бюджет относительно ВНП в Украине не является слишком высокой по сравнению с другими странами. Однако структура налоговой нагрузки на субъектов хозяйствования существенно отличается от многих развитых стран. Налоговая нагрузка одних субъектов хозяйствования за счет других нарушает один из важных принципов налогообложения - принцип равенства и справедливости.

Существует много точек зрения по вопросам “паритета” налоговых функций. На протяжении многовековой истории развития налогообложения главным всегда являлось обеспечение фискальных целей государства. Государства создавались и исчезали, но механизм налогообложения как рычаг государственного регулирования совершенствовался в соответствии с социально-экономическим развитием общества. Налоги позволяют влиять на экономическое поведение. В этом суть регулирующей функции налогов.

Если фискальная функция налогов толкуется всегда одинаково, то регулирующая функция многими отечественными и российскими авторами расширяется до контрольной, стимулирующей, интегрирующей, распределительной, стабилизирующей, социальной и т.п.. Проблема классификации функций налогов заслуживает отдельного внимания.

Развитые западные страны опережают Украину в вопросах практического использования налогообложения, а также по уровню теоретического обоснования системы налогов.

В процессе научно-практической оптимизации системы налогообложения незыблемым является соблюдение принципиальных требований к ее содержанию. Это те фундаментальные принципы, которые выработаны наукой, и к использованию которых всегда должна стремиться налоговая практика.

Функциональное проявление налогообложения, в свою очередь, зависит от принципов, положенных в основу этой системы при разработке налоговой концепции, и правового обеспечения действующего на практике налогового механизма. Принципы налогообложения, закрепленные в законодательстве той или иной страны, обязательно отображают состояние экономики и расстановку политических сил. Итак, функционирование системы налогообложения на практике не всегда отвечает тем функциям, которые присущи ей по экономической природе. Как можно более полно реализовать этот потенциал - цель налогообложения в системе социально ориентированного рыночного хозяйствования.

Переход к рыночной экономике в Украине обусловил изменение многих экономических институтов и основ хозяйствования. Не обошел этот процесс и налоговую систему. Ее реформирование являются важным шагом, ведь налоги - один из главных регуляторов рыночного хозяйствования. Налоги являются эффективным методом аккумуляции бюджетных ресурсов. Но государство должно принимать участие в финансировании лишь тех мероприятий, которые не по силам осуществить ли организовать частному сектору.

Реформирование налоговой системы является необходимым условием экономического роста и средством достижения определенной социальной “гармонии”.

Доходная часть Государственного бюджета Украины и местных бюджетов формируется за счет налогов и неналоговых поступлений, которые на сегодня являются основными видами государственных доходов.

Создание налоговой системы, адекватной потребностям социально ориентированной экономики, должно предусматривать: во-первых, комплексность, во-вторых, целенаправленное “портфельное” формирование системы налогов, в-третьих, научное определение налогового потенциала, в-четвертых, формирование адекватной правовой основы.

Требование комплексности состоит в том, что налоги должны быть связаны между собою, органически дополнять друг друга, не противоречить системе в целом. Налоги используются как фискальный инструмент, с одной стороны, и как инструмент экономической политики в целом, с другой.

Реформирование налоговой системы в Украине должно базироваться на так называемой портфельной теории, которая широко применяется в современной инвестиционной деятельности. Принимая во внимание основные положения этой теории, можно отметить, что налоговая система должна включать достаточно широкий круг налогов разной направленности. Это необходимо, во-первых, потому, что на протяжении года может иметь место невыполнение плана поступлений доходов в бюджет. Во-вторых, в разных регионах существуют разные экономические условия, которые сказываются на объемах поступлений. Наилучшими для решения этой задачи являются косвенные налоги (специфические и универсальные акцизы), а также налоги на имущество, землю, подоходный налог с граждан. Наличие в системе доходов бюджета нескольких налогов с ярко выраженной фискальной направленностью не свидетельствует о недостатках этой системы, а отображает ее функциональное назначение. Без таких налогов она будет недееспособной.

Количество налогов, с помощью которых государство влияет на все аспекты хозяйственной деятельности предприятий, может быть достаточно значительным. Это объясняется тем, что невозможно с помощью одного или нескольких налогов повлиять на все стороны хозяйственной деятельности предприятий. Система источников доходов бюджета должна быть достаточно разветвленной.

Ставки этих налогов в соответствии с условиями экономического роста должны рассчитываться, исходя из положения, что общая сумма налогов не может превышать 35-40% налогового потенциала. Поэтому в процессе анализа налогов необходимо рассматривать налоги на статическую и динамическую составляющую деятельности предприятий и налогов на результаты деятельности.

Исследования показывают, что основными принципами реформирования налоговой политики в нынешних условиях должны быть:

· Налоговое стимулирование и активная государственная финансовая поддержка развития предпринимательства, а также содействие накоплению сбережений населением и их трансформации в инвестиции инновационной направленности.

· Налоговое содействие прогрессивным структурным изменениям в институциональных секторах экономики с учетом евроинтеграционных процессов.

· Обеспечение достаточных поступлений в бюджет для финансирования приоритетных государственных социальных программ.

· Стимулирование укрепления позиций отечественного бизнеса в конкурентной борьбе за счет уменьшения доли налогового компонента в затратах, привлечения иностранного капитала, развития интеграционных процессов на межгосударственном уровне.

· Существенное снижение уровня налоговой нагрузки с учетом предельных ставок налогов.

· Пересмотр соотношения действующих налоговых регуляторов. Упорядочение налоговых льгот. Введение понятия “бюджетные затраты” с целью отслеживания последствий любых налоговых стимулов, построения оценки эффективности налоговых преференций. Усовершенствование системы упрощенного налогообложения в направлении применения упрощенного режима лишь для физических лиц, избежание отмывания “грязных” денег, проведение мониторинга налогоплательщиков с целью содействия переходу к общепринятой системе налогообложения согласно установленным параметрам [8, c.384].

· Обеспечение социальной стабильности в обществе, приоритетная поддержка института семьи как социальной и экономической основы общества.

· Усовершенствование системы администрирования налогов, перенесение акцентов на добросовестную оплату налогов плательщиками и одновременно применение более жестких методов принудительного взыскания их с должников, организация и осуществление налогового контроля за соблюдением налогового законодательства, повышение ответственности за неуплату долгов учредителями и участниками предприятий коллективной формы собственности. Уместно повысить нижнюю границу уставного капитала и минимальное количество участников акционерного общества для того, чтобы сделать невозможным ситуацию, когда собственники на самом деле не берут участия в управлении и функционировании общества. Актуальным является создание системы эффективного налогового учета. Необходимо введение единого социального налога.

· Предотвращение злоупотреблений вследствие использования разночтений гражданского, налогового, валютного, таможенного, внешнеэкономического законодательства.

· Контроль над трансфертным ценообразованием, над афилированными лицами, создание международной информационной системы налоговых служб с определением афилированности сторон, входящими или исходящими ценами на товары, изготовленными в связанных торговыми отношениями странах.

· Установление оптимального соотношения между местными и общегосударственными налогами, введение налогов на имущество и коммунальных налогов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Потенциально, налоговая политика призвана смягчать негативные явления присущие рыночной экономики. Являясь ключевым звеном экономической политики, представляет собой инструмент регламентирования макроэкономических пропорций.

В то же время, действующие на данный момент направления налоговой политики отличаются бессистемностью, отсутствием научного подкрепления и излишней фискальностью.

Изменения в налоговой системе Украины необходимы. Они должны быть последовательными и предсказуемыми. Их главными направлениями должны стать:

- снижение общего уровня налогообложения при резком расширении налоговой базы;

- сокращение количества налогов и упрощение системы налогообложения;

- усиление налоговой дисциплины;

- систематизация и кодификация налогового законодательства.

Возможности увеличения доходов бюджета за счет выведения значительной части экономики из "тени" трудно переоценить. Во многом вследствие высокого уровня налогов доля поступлений от нового частного сектора непропорционально низка относительно их реальных (а не официально показываемых) доходов. Для достижения этой цели нужны меры с одной стороны, контрольно-карательного характера (по ужесточению сбора налогов, пресечению контрабанды и "теневых" торговых и финансовых операций и др.), с другой - в направлении рационализации налогового законодательства. Справиться с задачей легализации "теневой" экономики только мерами карательного характера невозможно, для этого надо создать у людей и фирм желание платить налоги - то есть получать легальные высокие доходы. В целом в ходе налоговой реформы необходим переход от выполнения налогами преимущественно фискальных функций к преимущественно стимулирующим функциям.

Необходимость этих изменений понятна почти всем. Действительный вопрос состоит в умении Правительства найти баланс между объективно противоречащими друг другу фискальными и стимулирующими функциями налогов.

В целом, необходимы серьезные изменения в налоговой политике государства, способные сделать налоговую систему эффективно выполняющей свои функции. Жизнь показала несостоятельность сделанного упора на чисто фискальную функцию: обирая налогоплательщика, налоги душат его, сужая тем самым налогооблагаемую базу и уменьшая налоговую массу. Нужны прежде всего экстренные меры по ликвидации сложившегося акцента на фискальную функцию налогов. Требуются изменения, которые стимулировали бы товаропроизводителя, заинтересовали его и побуждали расширять производство, инвестировать.

При этом, в поисках выхода из тупика, в котором сегодня оказалось народное хозяйство Украины, нельзя, разумеется, уповать только на налоговую политику. Сама по себе она все проблемы решить не в состоянии вообще, а в нынешней острокризисной ситуации - тем более. Нужна комплексная программа вывода экономики из кризиса, охватывающая структурную перестройку экономики, налаживание хозяйственных связей и расчетов между предприятиями, поддержку малого бизнеса. Но эта программа не даст положительных результатов, если оставит в стороне налоговую систему, ее существенную корректировку. В то же время не стоит рассчитывать на значительный эффект от мер, касающихся обособленно взятых налоговых стимуляторов. Налоговая политика - неотъемлемый элемент той социально-экономической политики, взятой в целом, которую проводит государство. Ведь только оно определяет структуру и объемы расходов бюджета страны и уж под них затем "подгоняются" налоги: устанавливаются и уточняются ставки и льготы, вводятся новые платежи, отменяются старые.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Закон Украины «О системе налогообложения» от 25 июня 1991 года № 1251-ХII с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Украины от 13 марта 1992 года № 2199-XII, от 5 мая 1993 года № 3180-XII, от 2 февраля 1994 года № 3904-XII, от 22 марта 1996 года № 96/96-ВР, от 18 февраля 1997 года № 77/97-ВР, от 19 апреля 1997 года № 221/97-ВР, от 15 января 1998 года № 19/98-ВР, от 5 марта 1998 года № 1999/98-ВР, от 1 декабря 1998 года № 285-XIV, от 17 декабря 1998 года № 320-XIV, от 22 декабря 1998 года №333-XIV, от 9 апреля 1999 года № 588-XIV.

2. Закон Украины «О налоге на добавленную стоимость» от 03.04.97 г. № 168/97-ВР

3. Закон Украины «О налогообложении прибыли предприятий» от 22.05.97 г. № 283/97-ВР

4. Брызгалин А.В. Налоги и налоговое право: Учеб. пособие/ А.В.Брызгалин.-М.: Центр, налоговое и Финансовое право, 1998.- 60с.

5. Бондаренко Н.Д. Налоги, сборы и обязательные платежи в Украине Справочное-практическое пособие по исчислению, уплате и отчетности / Н.Д.Бондаренко, Г.В. Хатунцева, М.В. Кавалерс. - Донецк: Сталкер, 1999.- 345с.

6. Гридчина М.В., Вдовиченко Н.И., Калина А.В. Налоговая система Украины: Учеб. Пособие. - К.: МАУП, 2000.

7. Дадашев А.З. Налоги: Учеб. пособие/А.З.Дадашев.-М.-1996.-51с.

8. Завгородний В.П. Налоги и налоговый контроль в Украине / В.П. Завгородний.- Киев: Изд-во А.С.К., 2003.-639с.

9. Зазвонова Л.А. Налоги и налогообложение: Учеб. пособие для студ. Спец. 7.050106 - Учет и аудит, 7.050104 - Финансы /Л.А. Зазвонова, Ф.Ф.Фомин.- К.: Изд-во Европ.ун-та, 2003.-268с.

10. Налоги и налогообложение: Учеб./ Д.Г. Черник, Л.П. Павлова, А.З. Дадашев и др.- М.: ИНФРА-М, 2001.-414с.

11. Налоги и налогообложение: Учеб. Пособие для студ.вузов, обуч. по экон. спец. /Ред. И.Г. Русакова, В.А. Кашин.-М.: Финансы: ЮНИТИ, 1998.-496с.

12.Ходов Л.Г. Налоги и налоговое регулирование экономики: Учеб. пособие /Л.Г. Ходов.- М: ТЕИС, 2003.-254с.

13. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учеб.пособие / Т.Ф. Юткина.- Москва.-1998.-253с.