Алгоритм формування стратегії макрофінансової стабільності (безпеки) для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана

Алгоритм формування стратегії макрофінансової стабільності (безпеки) для України

Ю.Б. Мальковська, аспірант

Стаття присвячена важливій сучасній проблемі публічного управління, а саме: макрофінансовій стабілізації економіки України в умовах війни та післявоєнного відновлення через інструмент розробки стратегії забезпечення макрофінансової стабільності та оптимізації інституційного дизайну залучених органів публічної влади. На основі аналізу досвіду використання інструментів, які пов'язані з ідентифікацією ризиків та загроз, з їх запобіганням та антикризовими заходами, у статті пропонується етапізація формування стратегії макрофінансової стабільності для України з огляду на поєднання підходу, орієнтованого на результат, та проблемно-орієнтованого підходу формування стратегії. У статті також проведено огляд нормативно-правового підґрунтя українського публічного управління для формування Стратегії макрофінансової стабільності. Деталізація ключових складників алгоритму формування стратегії дала можливість зробити узагальнення про основні складники стратегії макрофінансової стабільності для України, обґрунтування підходів та алгоритму до формування такої стратегії.

Ключові слова: макрофінансова стабільність, національна економічна безпека, стратегія макрофінансової стабільності (безпеки), алгоритм формування стратегії, інституційній дизайн

Y. Malkovska, Postgraduate student, Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman

Algorithm for designing the macro-financial stability strategy for Ukraine

This paper addresses one of the relevant issues in public administration - the macro-financial stabilization of the Ukrainian economy during war challenges and postwar recovery through the development of a strategy to ensure macro-financial stability and optimize the institutional design of the involved public authorities. The theoretical basis of this study is formed by studies devoted to the policy of promoting macro- financial stability, as well as tools and approaches to the formation of strategies. In this article, the algorithm for the formation of the Strategy of macro-financial stability is considered as a manifestation of the macro-financial security design, which is considered the result of the design of the public administration institutions system empowered to take responsibility for decisions regarding the macro-financial security of the national economy. Based on the analysis of the experience of using tools related to the identification of risks and threats, their prevention, and anti-crisis measures, this article proposes a phased approach to the formation of a Macro-Financial Stability Strategy for Ukraine that combines a result-oriented approach with a problem-oriented approach to the strategy formation. The article also provides an overview of the regulatory framework of Ukrainian public administration for designing the Macro-Financial Stability Strategy. By detailing the key stages of the strategy-designing algorithm, studying approaches to designing stability strategies, and examining international and Ukrainian experiences in designing strategies, the article generalizes the main components of the Macro-Financial Stability Strategy for Ukraine and justifies the approaches and algorithm for designing such a strategy. One of the main conclusions drawn by the author is the importance of accumulated experience in the development and organization of the proposed Macro-Financial Stability Strategy Algorithm for Ukraine in EU institutions. The article suggests that this experience can be adapted in Ukraine and accelerated in the process of integration into the common macro-financial space of the EU.

Keywords: macro-financial stability, national economic security, macro-financial stability (security) strategy, strategy design algorithm, institutional design

Вступ

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. У цій статті зроблене припущення про актуалізацію макрофінансової стабільності в умовах війни та післявоєнного відновлення української економіки. Тому, наукове обґрунтування стратегії забезпечення макрофінансової стабільності та оптимізація зусиль інституцій публічної влади на її здійснення стає ключовою науковою та організаційною проблемою публічного управління.

Підходи до розробки стратегії макрофінансової стабільності для країни в стані війни та післявоєнного відновлення відрізняються від тих підходів, які могли реалізуватися в умовах мирного часу. Адже нині в України мають братись до уваги такі фактори, як руйнування виробничого потенціалу, згортання підприємницької діяльності, міграція робочої сили, що суттєво зменшує надходження до бюджету, а також першочерговість видатків уряду на оборону та заходи безпеки.

Згадані та інші фактори макрофінансової стабільності спричиняють основні макрофінансові дисбаланси. До прикладу, фокусування бюджетного фінансування на секторі оборони та безпеки обмежує фінансування соціальної сфери та капітальних видатків в невійськовий сектор економіки. Збільшення державних витрат на оборону може спричиняти дію ефекту витіснення приватних інвестицій. А збільшення вартості державних запозичень при військових ризиках збільшуватимуть державний борг. Ці та інші дисбаланси, за відсутності контрзаходів стратегічного характеру, підвищитимуть вразливість національної економіки до зовнішніх та внутрішніх шоків.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідження, за темою цієї статті, здійснені під егідою Міжнародного валютного фонду (МВФ), Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Світового банку, Рада з фінансової стабільності (Financial Stability Board). Зокрема, у Звіті МВФ [1] наголошується на необхідності комплексного підходу до фінансового регулювання та нагляду, підкреслюється важливість підвищення стійкості фінансової системи. Також у звіті підкреслюється важливість усунення глобальних дисбалансів, у тому числі шляхом зусиль, спрямованих на сприяння більш збалансованому та стійкому зростанню. У іншому Звіті МВФ міститься огляд ключових факторів макрофінансової стабільності та її наслідки для політики урядів [2]. У Звіті Світового банку [3] міститься огляд можливого набору показників для вимірювання ступеня вразливості національної економіки до макроекономічних потрясінь, зовнішніх чи внутрішніх загроз в рамках макрофінансового моніторингу через накопичені дисбаланси.

Теоретичну основу цього дослідження формують роботи, які присвячені політиці сприяння макрофінансовій стабільності. До них, зокрема, належить робота Brunnermeier М. та Koby Y. [4]. В ній йдеться про обмеженість традиційних інструментів макроекономічної політики в забезпеченні макрофінансової стабільності та про необхідність їх доповнення інструментами макропруденційної політики. Автори зауважують, що ефективність останньої визначається інституційною структури влади, політичним середовищем та реакцією всіх стейкхолдерів політики.

Важливими для нашого дослідження є також роботи Saxena, K.B.Ch. [5] та Lane Ph. R. [6], в яких йдеться про практики стратегічного планування на основі принципу орієнтування на результати управління (RBM).

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Ціллю статті є обґрунтування підходів та алгоритму до формування Стратегії макрофінансової стабільності (безпеки) для України.

Виклад основного матеріалу дослідження

Існує, принаймні, дві основні причини доцільності обґрунтування та реалізації стратегії макрофінансової стабільності, за критерієм результату. Вони, на наш погляд, є такими:

- фінансова нестабільність має суттєві негативні наслідки для реальної економіки в сфері кредитування, інвестицій, зайнятості, економічної активності та рівня життя. Натомість, фінансова стабільність формує позитивні наслідки. Стратегія макрофінансової стабільності здатна запобігати або мінімізувати негативні наслідки та сприяти позитивним;

- факт реалізації урядом стратегії макрофінансової стабілізації сприяє міжнародній репутації країни та її авторитетові в міжнародному співтоваристві. Розроблена стратегія макрофінансової стабільності демонструє відданість ідеї надійної фінансової системи, відтак, сприяє зміцненню довіри до уряду країни з боку міжнародних партнерів.

В цьому дослідженні, використано підхід до визначення стратегії на основі корпоративної практики формування стратегій. Зокрема, тієї практики, яка презентована в роботі Johnson, G., Scholes, K., & Whittington, R. (2008) [7].

Ми визначаємо стратегію макрофінансової стабільності як нормативний документ та відповідну практику діяльності органів публічної влади, що охоплює стратегічні цілі та набір підпорядкованих їм заходів (політик), спрямованих на одночасну досягнуту стабільність фінансової системи та реального сектору національної економіки. Заходи стратегії є логічно (об'єктивно) пов'язаними та розподіленими в часі, за етапами реалізації, а функції й відповідальність за досягнення стратегічних цілей та ефективність заходів - розподіленими між інститутами публічної влади.

У цьому дослідженні враховано факт існування декількох основних загальних підходів до формуванні стратегій, зміст яких аналізується в роботах [8], [9], Sida (2016) [10]. Йдеться про такі підходи:

- концептуально-орієнтований, який ґрунтується на визначенні концептуальної основи практичних дій, а саме: принципів, вихідних припущень, ключових показників, якими вимірюється прогрес в реалізації стратегії. Зміст підходу презентований в роботах;

- проблемно-орієнтований, в основу якого покладена не ідея, а виклики поточної ситуації На основі аналізу ситуації визначаються головні проблеми та перешкоди. Реалізація підходу - це реагування на виклики, з огляду на можливість альтернативних варіантів такого реагування та альтернативних інструментів впливу;

- проєктно-орієнтований підхід означає акцентування уваги на конкретизації цілей, ресурсів, функцій, етапів, часових меж, показників та індикаторів прогресу в реалізації стратегії;

- підхід, орієнтований на результат (RBM), що передбачає зосередження уваги на чіткості ідентифікації цілей, оцінювання прогресу в їх досягненні та на перманентному коригуванні дій, з огляду на досягнуті результати.

Підхід, орієнтований на результат (RBM), набуває все більшого застосування в публічному секторі економіки. Про це свідчать різні дослідження фахівців Світового банку [11], а також роботи A. Pazvakavambwa, G. M. Steyn [12], Koshy Thomas [13]. Тому саме цей підхід доцільно розглядати в якості основи стратегії макрофінансової стабілізації.

Аналіз практики застосування підходу, орієнтованого на результат (RBM), в публічному секторі дає підстави для виокремлення таких етапів його реалізації:

- визначення стратегічних цілей;

- ідентифікація показників та індикаторів для оцінювання прогресу в реалізації цілей;

- створення системи моніторингу показників та оприлюднення результатів оцінювання прогресу в досягненні цілей;

- редагування стратегії на основі оцінювання прогресу в досягнення цілей;

З огляду на те, що макрофінансові дисбаланси української економіки спричиняються нині, переважно, військовим станом з його невизначеністю та додатковими ризиками, у формуванні стратегії макрофінансової стабілізації, на наш погляд, мають поєднуватись два підходи - підхід, орієнтований на результат, та проблемно-орієнтований підхід.

В практиці публічного управління розвинених країн нагромаджений значний досвід використання інструментів, які відповідають ідеї проблемно-орієнтованого підходу у формуванні стратегій. Маємо на увазі ті інструменти, які пов'язані з ідентифікацією ризиків та загроз, з їх запобіганням, з антикризовими заходами. Ці інструменти презентовані в таблиці 1.

Таблиця 1. Інструменти ідентифікації ризиків та загроз та приклади інституцій, що їх застосовує

Джерело: сформовано на основі [14], [15], [16], [17], [18], [19]

Алгоритм стратегії макрофінансової стабільності для України, з огляду на поєднання двох підходів до формування стратегії - підходу, орієнтованого на результат (RBM), та проблемно-орієнтованого підходу - презентований на рис.1

Рис.1. Алгоритм поєднання двох підходів - RBM та проблемно-орієнтованого - при створенні Стратегії макрофінансової стабільності України.

Джерело: створено автором самостійно

макрофінансова стабілізація

На рис. 1. ілюстрована ідею поєднання двох підходів створення Стратегії макрофінансової стабільності. Автор виходить з того, що, чотири основні складники, відповідно, чотири етапи стратегії, орієнтовної на результат, у певний спосіб поєднуються зі складниками проблемно-орієнтованої стратегії. Це поєднання має такі особливості:

1. Визначенню стратегічних цілей, що є початком стратегії орієнтованої на результат, передує стрес-тестування економіки на макрофінансову стійкість, що є інструментом проблемно-орієнтованої стратегії;

2. Моніторинг результатів реалізації стратегії RBM, втілюється у спеціальному офіційному документі (таблиці) - Огляді макрофінансової стабільності - на основі якого органи влади з компетентностями регулювання макрофінансової стабільності звітують перед суспільством;

3. Огляд макрофінансової стабільності як обов'язків документ з періодичністю двічі на рік, оперативно виявлятиме нові ризики та загрози, стає основою антикризових планів та програм;

4. Антикризові плани та програми формують підґрунтя для коригування Стратегії макрофінансової стабільності, що є завершальним в реалізації підходу, орієнтованого на результат.

В українській практиці публічного управління можна виокремити ключові нормативно-правові акти, які об'єктивно створювали підґрунтя для формування Стратегії макрофінансової стабільності. До них, на наш погляд, належать:

- Указ Президента України «Про Стратегію національної безпеки України» № 105 від 12.02.07 [20], в якому: а) міститься аналіз безпекового середовища та актуальних загрози, б) подано механізм реалізації Стратегії, включно з координаційними та контрольними заходами, в) звернено увагу на важливості для національної безпеки саме сталості фінансової системи та довіри до фінансових установ;

- Указ Президента України «Про Стратегію національної безпеки України» № 287 від 26.05.15 [21], яка має особливості, пов'язані з акцентуваниям на проблемах: а) ефективного використання бюджетних коштів; б) контролю за державним боргом; в) вимогою до прозорості грошово-кредитної політики та за відновленням довіри до фінансових інститутів;

- Закон України «Про національну безпеку України» № 2469-VIII від 21.06.18 [22], в якому більш ретельно, ніж раніше, систематизовані інструменти публічного управління національною безпекою;

- Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України» №392/2020 від 14.09.20 [23], в якій а) імплементовано поняття стійкості як здатності суспільства та держави швидко адаптуватися до змін безпекового середовища, а складниками такої адаптації визнано: сталу фінансову систему, послідовну грошово-кредитну політику, довіру до національних фінансових інститутів; б) недостатня ефективність державних органів та неефективність державної політики визначена як актуальна загроза національній безпеці та національним інтересам України та навіть джерелом загроз незалежності України, її суверенітету і демократії.

- Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 серпня 2021 року «Про Стратегію економічної безпеки України на період до 2025 року» №347/2021 від 11.08.2021 [24], яка є першою стратегією саме економічної безпеки, у якій: а) фінансова безпека визначена як складова економічної безпеки, що забезпечує стійкість до фінансових шоків та дисбалансів, б) визначено основні виклики та загрози у сфері фінансової та макроекономічної безпеки; в) наголошено на посиленні економічної стійкості до зовнішніх і внутрішніх загроз.

Огляд нормативно-правових актів дає підстави для висновків про такі тенденції змін в підходах до формування стратегій безпеки, які, одночасно є і стратегіями стабільності:

- усвідомлення та віддзеркалення необхідності формування автономних стратегій в царині саме економічної безпеки;

- усвідомлення особливої ролі фінансової безпеки як складника загальної макроекономічної безпеки.

Алгоритм формування Стратегії макрофінансової стабільності може розглядатись як прояв дизайну макрофінансової безпеки. Ми тлумачимо дизайн макрофінансової безпеки як результат діяльності з проектування системи інституцій, які наділені повноваженнями відповідальності за рішення щодо макрофінансової безпеки національної економіки. Йдеться про виявлення, попередження, мінімізації загроз макрофінансовій стабільності [25, с. 215].

На підставі всього зазначеного щодо підходів формування стратегій стабільності, міжнародного та українського досвіду формування стратегій, ми робимо узагальнення про основні складники загальної стратегії макрофінансової стабільності, презентовані в таблиці 2.

Таблиця 2. Алгоритм розробки та дизайн стратегії макрофінансової безпеки України