Теорія організації в публічному секторі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Львівська політехніка»

Теорія організації в публічному секторі

Васькович Ірина Мирославівна кандидат економічних наук, доцент, доцент кафедри адміністративного та фінансового менеджменту

Анотація

Це дослідження розкриває теорію організацій і акцентує увагу саме на публічному секторі. Організаційно-теоретичний підхід до публічного сектору припускає, що неможливо зрозуміти зміст державної політики та прийняття рішень у державних організаціях без аналізу організації та режимів функціонування державного управління. Актуальність теми, яка висвітлює емпіричні приклади з державного сектору та спирається на академічні дослідження в політичній науці, є очевидною. Крім того, потреба в цьому дослідженні особливо велика в період, коли державні сектори стикаються з процесами всеосяжної реорганізації та модернізації. Стаття поєднує теорію організації, політологію та емпіричні дослідження прийняття рішень у публічних організаціях.

Важливим в дослідженні є виділення відмінних рис між публічними і приватними організаціями, здійснивши теоретичне обґрунтування цих дефініцій, враховуючи той факт, що публічні організації є метаорганізаціями. Відмінність полягає саме у меті діяльності прибуткових організацій та організацій публічної сфери.

В дослідженні обґрунтовано також підходи до поняття організації.

Авторка зосереджувалася на трьох перспективах, одній інструментальній та двох інституційних. Ключова відмінність між цими поглядами полягає в тому, що інструментальний погляд розглядає публічні організації як інструменти для лідерів, тоді як інституційні погляди відкриті до ідеї, що організації мають власну культуру, цінності та норми, які здійснюють незалежний вплив на прийняття рішень. Отже, організації не пристосовуйтесь будь-яким простим і безпроблемним способом до змінних сигналів від лідерів.

В рамках інструментальної точки зору авторка розрізняє ієрархічний варіант, де контроль лідера та раціональний розрахунок є ключовими факторами, і варіант, заснований на переговорах, який дозволяє артикулювати інтереси, компроміси та переговори між акторами з частково суперечливими цілями. Авторкою також запропоновано лінійну функцію впливу менеджменту на організацію неприбуткової сфери.

Ключові слова: теорія організації, публічне управління, публічний сектор, публічна організація.

Abstract

Vaskovich Iryna Myroslavivna Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Administrative and Financial Management of the Lviv Polytechnic National University

ORGANIZATION THEORY IN THE PUBLIC SECTOR

This study reveals the theory of organizations and focuses on the public sector. The organizational-theoretical approach to the public sector assumes that it is impossible to understand the content of state policy and decision-making in state organizations without analyzing the organization and modes of functioning of state administration. The relevance of the topic, which highlights empirical examples from the public sector and relies on academic research in political science, is obvious. In addition, the need for this research is especially great at a time when public sectors are facing processes of comprehensive reorganization and modernization. The article combines organizational theory, political science, and empirical research on decisionmaking in public organizations.

It is important in the research to highlight the distinguishing features between public and private organizations, carrying out a theoretical justification of these definitions, taking into account the fact that public organizations are metaorganizations. The difference lies precisely in the purpose of the activities of profitmaking organizations and organizations of the public sphere.

Approaches to the concept of organization are also substantiated in the study.

The author focused on three perspectives, one instrumental and two institutional. A key difference between these views is that the instrumental view views public organizations as tools for leaders, while the institutional view is open to the idea that organizations have their own culture, values, and norms that exert an independent influence on decision-making. Consequently, organizations do not adapt in any simple and seamless way to changing signals from leaders. Within the framework of the instrumental point of view, the author distinguishes between a hierarchical option, where the leader's control and rational calculation are key factors, and an option based on negotiations, which allows for the articulation of interests, compromises and negotiations between actors with partly conflicting goals. The author also proposed a linear function of the influence of management on the organization of the non-profit sector.

Keywords: organization theory, public administration, public sector, public organization.

Постановка проблеми

На сьогодні необхідно здійснити перегляд теорії організації для державного сектора з особливим акцентом на тому, як державний сектор організований у представницьких демократіях. Центральним питанням є зв'язки між громадськими організаціями та змістом державної політики. Люди, які формують державну політику, зазвичай діють від імені офіційних організацій. Ключове припущення полягає в тому, що організаційна приналежність цих учасників та організаційне середовище, в якому вони діють, впливатимуть на їхній спосіб мислення та поведінку, а отже, і на зміст державної політики. Підхід до державного сектору в теорії організації припускає, що неможливо розуміти зміст державної політики та прийняття державних рішень без аналізу способу організації політико-адміністративних систем та способів їх функціонування і підвищення ефективності. Перш за все, теорія організацій традиційно фокусується на приватних організаціях загалом і на приватних компаніях зокрема. По-друге, теорія організації лише в обмеженій мірі вкорінена в політичній науці, черпаючи свою академічну суть більше з соціології, теорії управління та психології. На міжнародному рівні між політологією та теорією організації було мало контактів, і також не було великого інтересу. По-третє, емпіричний фокус має значною мірою поширювався на Сполучені Штати і лише іноді був представленим в інших західних демократичних систем.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Протягом останніх десятка або більше років проводилися грунтовні дослідження з моделювання та оцінки діяльноті організацій у публічному секторі. Велика кількість науковців присвячували свої праці теорії організації, зокрема: Г.Монастирський [1], Т. Бельська [2], M. Егенберг [3], К.Герген [4], Д.Левінталь і Л.Маренго [5]. Нові підходи до розуміння публічного сектору розвинули у своїх працях Є.Гірник [6], О. Длугопольський [7 ], Н. Федірко [8], Дж. Хіндрікс [9], Т.Пікетті , Е.Саез [10]. Проте, ґрунтовного дослідження потребує феномен теорії організації саме в публічному секторі, враховуючи особливості підходів нового публічного управління та вибудовування стосунків між керівництвом, співробітниками та суспільством. організаційний державний політика

Мета статті. Проаналізувати взаємодію між окремими факторами та організаційними умовами в контексті публічного сектора.

Виклад основного матеріалу

Важливим етапом в розвитку теорії організації є обґрунтування відмінностей між приватними і публічними організаціями саме за інституціональною ознакою. Центральними елементами аргументу, що підтримує концепцію того, що державні та приватні організації принципово відрізняються в ключових аспектах, є, перш за все, те, що суспільні інтереси відрізняються від приватних інтересів, оскільки державний сектор повинен розглянути більш широкий набір норм і цінностей. Багато міркувань необхідно зважити одне проти одного, а демократичним міркуванням, конституційним цінностям і суспільному добробуту в державних організаціях надається набагато більше ваги, ніж у приватних.

По-друге, керівники громадських організацій підзвітні громадянам і виборцям, а не окремим групам.

По-третє, громадські організації вимагають більшого наголосу на відкритості, прозорості, рівному ставленні, неупередженості та передбачуваності.

Проти цього напряму є традиція в теорії організації, яка відкидає концепцію громадських організацій, що відрізняються від приватних організацій у будь-якому фундаментальному відношенні. Метою теорії організації цього типу є побудова моделей і розвиток ідеї, які є універсальними та дійсними для всіх типів організацій. Відмінності між державними та приватними організаціями відкидаються як стереотипи. Універсалістський напрямок виступає за необхідність підкреслювати схожість і розвивати знання, які є дійсними для всіх організацій, щоб уникнути поділу між державним і приватним, або між орієнтованим на бізнес і державними комунальними організаціями. Підкреслюється, що такі змінні, як розмір, завдання та технологія, можуть впливати на організації більше, ніж їхній приватний або державний статус.

Деякі вчені застерігають від побудови надто спрощеного розрізнення між державним і приватним секторами, але вони також обережно ставлять знак рівняння між ними надто легко. У відомій книзі американський вчений Баррі Боузман наголошує, що «всі організації публічні» [11]. Його мета -- побудувати міст між державними та приватними теоріями організації. Він стверджує, що більш-менш усі організації підпорядковуються політичній владі та впливу, а також зовнішньому урядовому контролю. Тому важливо застерегти від створення стереотипів у дискусії про державні та приватні організації. Сьогоднішній розвиток організацій є тим, що чіткі межі між державним і приватним секторами зникли в певних областях, і все більше організацій працюють у сірій зоні між державним і приватним бізнесом. Це означає гібриди в граничних межах між державними і приватними організаціями. Державно- приватне партнерство не є новим явищем, але зараз воно вважається особливо корисною організаційною формою в багатьох сферах, наприклад, у допомозі розвитку інфраструктури. Організація цілком може бути державною в деяких аспектах, але приватною в інших - там можуть бути, наприклад, різні домовленості щодо організації/персоналу, фінансування та виробничого обладнання, як показано в таблиці 1.

Таблиця 1. Спільні і відмінні риси публічних і приватних організацій

На додаток до проблеми проведення чітких меж між державними та приватними організаціями, важко точно визначити, що мається на увазі під однією організацією в державному секторі. Це пояснюється тим, що громадські організації переплетені в ієрархію, що означає, що важко знати, де закінчується одна організація і починається інша. Зазвичай окремі особи є членами формальних організацій. Однак багато громадських організацій є метаорганізаціями в тому сенсі, що вони мають інших організацій як своїх членів. Картина, яка вимальовується, значно відрізняється залежно від того, чи розглядається людина на найнижчому рівні - в офісах чи відділах, місцевих підрозділах, таких як школа, служба соціального захисту чи поліцейська дільниця - чи зосереджується на національних організаціях, таких як урядові міністерства та центральні агентства або окремі урядові служби, групи подібних урядових організацій або міністерські сфери.

У державному секторі проблематично вирішити, де пролягають межі однієї організації. У той час як сьогоднішня адміністративна політика все більше використовує концепцію організації, яка припускає можливість відокремити кожну окрему організацію від інших організацій, уточнюючи її цілі та читаючи її результати, фактична організаційна модель рухається в іншому напрямку, з мережею структуру, яка дедалі більше характеризується складними мережами взаємодії. Це тягне за собою розмивання кордонів між різними організаціями, що супроводжується проблемами визначення чітких цілей для кожної окремої організації та визначення результатів однієї організації окремо від того, що могли зробити інші організації.

Незважаючи на значну сіру зону між державними та приватними організаціями, слід відзначити, що державні організації в представницьких демократіях принципово відрізняються від приватних організацій.

По-перше, громадські організації мають лідерів, які обираються всенародним голосуванням. Незалежно від того, близька чи далека громадська організація від політичного керівництва, на її вершині є демократично обраний політичний лідер, якому організація підзвітна. На відміну від приватних підприємств, які підзвітні правлінню, що складається з акціонерів, громадські організації несуть відповідальність перед демократично обраним керівництвом, яке, у свою чергу, підзвітне людям через загальні вибори. Таким чином, громадські організації є частиною парламентського ланцюга управління та стикаються з різними проблемами, ніж ті, з якими стикаються приватні організації. Парламентський ланцюг управління передбачає, що вся політична влада походить від народу.

По-друге, публічні організації відрізняються від багатьох організацій приватного сектору тим, що вони є багатофункціональними. Це означає, що вони справляються з частково суперечливими міркуваннями, такими як політичне управління, контроль, представництво та участь зацікавлених сторін, спільне прийняття рішень працівниками, прозорість, публічність і розуміння процесів прийняття рішень, передбачуваність, рівне ставлення, неупередженість, нейтральність, якість послуг, професійна незалежність, політична лояльність і ефективність. Політико-адміністративні системи в представницьких демократіях не базуються ні на чистій правило більшості, ані на чистих професійних системах; у них не домінують виключно сторони, яких це стосується, і вони не керуються лише верховенством права чи ринку. Вони поєднують ці форми управління. Міркування конституційних цінностей повинні бути зважені з міркуваннями правління більшості, зацікавлених сторін, професійної компетентності та ефективності. Ця багатофункціональна організаційна модель робить публічні організації особливо вразливими до критики. Багатофункціональні організації дають можливість для дискреційних суджень і ступенів свободи в оцінці того, на яких міркуваннях слід наголошувати, і, отже, державним службовцям мати вплив і використовувати владу.

По-третє, більшість державних організацій відрізняються від приватних тим, що вони не діють на вільному та конкурентному ринку, навіть незважаючи на те, що збільшення незалежності, формування державних компаній і вплив конкуренції збільшили присутність ринку та ринкових угод у багатьох громадських організаціях. Один тип аргументів для громадських організацій випливає з ідеї, що ринок має обмежену здатність вирішувати проблеми, які потребують втручання громадськості. Таким чином, важливим завданням для уряду є виправлення або протидія проблемам, створеним ринком або з якими ринок не в змозі впоратися. Американський теоретик організації Хел Г. Рейні розрізняє три групи таких проблем [12]:

Суспільні блага для всіх: після надання певні блага приносять користь усім. Тобто розуміння певних верств населення системи соціального захисту як такої, через яку соціальні послуги і виплати сприймаються як належне без потреб докладання зусиль. Тому уряд використовує податки і збори для формування системи соціального захисту. Національна оборона може бути одним із прикладів цього, поліцейський захист - іншим.

Індивідуальна некомпетентність: оскільки людям часто не вистачає достатньої компетентності чи інформації, щоб зробити раціональний індивідуальний вибір, необхідне державне регулювання. Прикладом тому є контроль за продуктами харчування та ліками.

Зовнішні ефекти або побічні ефекти: певні витрати можуть бути передані іншим сторонам, які не беруть участі в ринкових операціях. Компанія, яка забруднює повітря, накладає витрати та збитки на інших, і вони не враховуються в ціні товару. Міністерства навколишнього середовища регулюють ці типи екологічних зовнішніх ефектів.

Підсумовуючи ці відмінності, можна сказати, що для громадських організацій перспектива зацікавлених сторін є більш прийнятною, ніж перспектива акціонерів.

У ранніх теоретичних роботах, які розглядали організації як інструменти, організації часто концептуалізувалися як закриті системи. Наприклад, Вебер наголошував на внутрішніх відносинах у громадських організаціях, таких як ієрархічні елементи, розподіл праці та рутини. Для нього зовнішні відносини в основному обмежувалися тим, як такі бюрократичні організації підпорядковувалися політичному керівництву та регулювалися законами [1].

Рисунок 2 містить можливу категоризацію поняття організації та організаційної діяльності та вказує на використання поняття організації в цій статті.

Рис. 2 Визначення місця і суті теорії організації

Організація через дизайн формальної організаційної структури різною мірою відбувається через спеціалізацію та координацію. Те, як організація спеціалізується та координується, може впливати на відносини між посадами та підрозділами, з яких організація складається, відносини з більшими підрозділи, частиною яких є організація, та відносини з іншими організаціями, з якими вона має справи. Джерелом наукового обґрунтування існування організаційної теорії слугували позитивістські принципи висування та перевірки гіпотез, систематичних емпіричних досліджень та побудови теорій. Виходячи із запропонованого поділу, слід відзначити, що організації публічної сфери можна розглядати з таких позицій, як інструментальної і інституційної. Саме інструментальний підхід характеризує публічні організації. Під ефектами мається на увазі наслідки організаційних форм, організаційних змін і громадських ініціатив. Часто розрізняють вузьку та розширену концепцію ефектів. Вузька концепція ефектів спрямовує увагу на намічені або бажані ефекти, такі як результативність і є ключовим компонентом в інструментальній перспективі. Ефекти вимірюються відповідно до власних передумов моделі. Таким чином, організаційні реформи оцінюються відповідно до того, чи ефективно вони перетворюють поставлені цілі в рішення, мету в результати. Така вузька концепція ефектів передбачає одноциклове навчання, оскільки інструментальні підходи зазвичай працюють відповідно до одностороннього процесу: від рішення через впровадження до ефектів і наслідків. Однак на практиці досить часто стикаються з процесами, які мають взаємний вплив. Виявлені ефекти та наслідки можуть бумерангом змінити структури та ініціативи, а отже, й умови для майбутніх дій.

Логіка розгляду контексту відносно впливу менеджменту на продуктивність організації публічної сфери полягає в тому, що контекст обумовлює зв'язок між менеджментом і ефектами. Для початку можна представити спрощену модель, яка пов'язує управління з організаційними результатами:

Ot = 01M + P2C + P3X + є [1]

де O є показником ефективності організації (ефекту/або результати) у момент часу t,

М - вектор управлінських дій,

C -- вектор, що представляє організаційний контекст,

X -- набір керуючих змінних,

Р1, 02, 03 -- оцінювані параметри, а є -- похибка.

Логіка контексту, однак, полягає не в тому, що це просто лінійний додатковий термін в менеджменті, а радше в тому, що він взаємодіє з менеджментом і робить певні змінні більш важливими в одних контекстах і менш важливими в інших. Ступені та форми розподілу праці разом із процедурами та ієрархією також чітко розмежовують індивідуальну поведінку прийняття рішень в організаціях публічної сфери. Деякі з цих обмежень пов'язані зі здатністю до дій, що означає, що члени організації не можуть брати участь у всіх рішеннях, у яких вони мають право брати участь. Інші обмеження пов'язані зі здатністю до аналізу, тобто здатністю члена організації розраховувати раціонально. Організаційна структура надає своїм членам обмежені цілі та зобов'язання, які вони повинні виконувати, але вона також фільтрує інформацію про альтернативи та наслідки, які члени мають або можуть отримати. Вкорінені процедури виконання завдань також можуть призвести до того, що індивідуальна поведінка прийняття рішень характеризується більше дотриманням правил, ніж вирішенням проблем. Незважаючи на те, що формальна організаційна структура накладає чіткі обмеження на вибір дій окремого члена організації, вона водночас створює можливість для організації реалізувати конкретні цілі. Інакше кажучи, раціональність на організаційному рівні можна посилити за допомогою структурних особливостей, які одночасно обмежують і дозволяють інструментальні раціональні дії організації.

Різні особи або групи всередині організації можуть, тим не менш, мати різні цілі та інтереси, і організація або її окремі частини повинні бути пов'язані з іншими організаціями, які можуть мати інші цілі та інтереси. Це можна назвати гетерогенністю або множинністю. З інструментальної точки зору, заснованої на переговорах, організації можна розуміти як коаліції, де кожен учасник діє інструментально раціонально, мотивований інтересами, а також може вступати в коаліції з учасниками поза організацією, які, відповідно до своїх інтересів, діють подібним чином. Розподіл інтересів може бути вкорінений у формальних структурах всередині та між організаціями, наприклад, він може бути пов'язаний з акторами, які виконують спеціалізовані завдання. Їхні ресурси для формулювання власних інтересів також можуть певною мірою бути вкорінені у формальній структурі, наприклад, в елементах субординації акторів і різні форми горизонтальної координації.

Висновки

Цінності та норми організацій публічної сфери можуть змінюватися з часом, серед іншого, завдяки досвіду організаційних реформ. Важливо зміцнити сукупну та індивідуалістичну концепцію демократії, водночас послабивши більш інтегровану та колективістську концепцію. Таким чином, нормативний виклик полягає в модернізації публічного сектора таким чином, щоб можна було врахувати складності, властиві формам керівництво, управління та організація в сучасних демократіях, а також для забезпечення розвитку демократичного політичного порядку шляхом активного навчання та соціалізації для громадян, державних службовців та політичних і адміністративних лідерів. Враховуючи особливість організацій публічної сфери, слід враховувати і поняття ефективності /результативності їхньої діяльності. Саме напрямки підвищення ефективності діяльності організацій публічної сфери є подальшим науковим пошуком.

Література

1. Монастирський Г.Л. Теорія організації: підручник. 2-е видання, доповнене й перероблене. Тернопіль: “Крок”, 2019. 368 с.

2. Бєльська Т. В. Конспект лекцій з дисципліни «Теорія організації» (для студентів магістратури спеціальності 281 - Публічне управління та адміністрування) / Харків. нац. ун-т міськ. госп-ва ім. О. М. Бекетова ; уклад. Т. В. Бєльська. - Харків : ХНУМГ ім. О. М. Бекетова, 2018. - 78

3. Egeberg М. How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational/ Perspective Handbook of Public Administration. London : Sage, 2003. 231 p.

4. Gergen K. J. Organization theory in the postmodern era. In M. Heed & M. Hughes (Eds.)./ Newbury Park : CA: Sage, 1992. 226 p.

5. Levinthal D. A., Marengo L. Organizations, ambiguity, and conflict: introduction to the special issue in honor of James G. March. Forthcoming / Industrial and Corporate Change, 2020. 243 p.

6. Гірник Є. Концептуалізація суспільного сектора економіки в системі економіко- теоретичного знання. Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Серія «Економіка». 2017. № 3(192). С. 11-14.

7. Длугопольський О.В. Суспільний сектор економіки і публічні фінанси в епоху глобальних трансформацій : монографія. Тернопіль : Екон. думка ТНЕУ, 2011. 632 с

8. Федірко Н.В., Єфремов Д.П. Економіка суспільного сектору. Київ, 2014. 351 с.

9. Hindriks J., Myles G.D. Intermediate public economics. Ch. 14. The MIT Press. 2006. 588 р. Retrieved from: http://jaimedv.com/eco/3c2-publi/intermediate-public-economics.pdf

10. Piketty T, Saez E. Handbook of Public Economics (Ch. 7). Elsevier. Volume 5. 2013. 496 р

11. Bozeman B. All Organizations are Public. San Francisco : Jossey-Bass, 1987. 356 p.

12. Rainey H. Understanding and Managing Public Organizations. San Francisco : Basic Books, 2003. 197 p.

References

1. Monastirs'kij, G.L. (2019). Teorija organizaci'i [Theory of organization]. (vol. 1-2). Ternopn1: “Krok” [in Ukrainian].

2. Bel's'ka, T. V. K (2018). Konspekt lekcij z discipHni «Teorija orgamzacn» (dlja studentiv magіstraturi speclal'ncsti 281 - Pubhchne upravhnnja ta admіnіstruvannja) [Synopsis of lectures on the discipline "Theory of organization" (for students of the master's degree in specialty 281 - Public management and administration)]. Harkw : HNUMG іт. O. M. Beketova [in Ukrainian].

3. Egeberg, M. (2003). How Bureaucratic Structure Matters: An Organizational/ Perspective Handbook of Public Administration. London : Sage [in English].

4. Gergen, K. J. (1992). Organization theory in the postmodern era. In M. Heed & M. Hughes (Eds.)./ Newbury Park : CA: Sage [in English].

5. Levinthal, D. A., Marengo, L. (2020). Organizations, ambiguity, and conflict: introduction to the special issue in honor of James G. March. Forthcoming / Industrial and Corporate Change [in English].

6. Girnik, Є. (2017). Konceptuahzacya suspri'nogo sektora ekonomіki v sistemі ekonomіko-teoretichnogo znannja [Conceptualization of the public sector of the economy in the system of economic and theoretical knowledge]. Visnik Ki'ivs'kogo nacional'nogo universitetu imeni Tarasa Shevchenka. Serija «Ekonomika» - Bulletin of Taras Shevchenko Kyiv National University. "Economy" series, 3(192), 11-14 [in Ukrainian].

7. Dlugopol's'kij, O.V. (2011). Suspil'nij sektor ekonomiki і publichni finansi v epohu global'nih transformacij [The public sector of the economy and public finance in the era of global transformations]. Ternopri' : Ekon. dumka TNEU [in Ukrainian].

8. Fedmko, N.V., Єfremov, D.P. (2014). Ekonomika suspil'nogo sektoru [Economics of the public sector]. Ki'i'v

9. Hindriks, J., Myles ,G.D. (2006). Intermediate public economics. Ch. 14. The MIT Press.

10. Piketty, T, Saez, E. (2013). Handbook of Public Economics (Ch. 7). Elsevier. Volume 5. [in English].

11. Bozeman, B. (1987). All Organizations are Public. San Francisco : Jossey-Bass [in English].

12. Rainey, H. (2003). Understanding and Managing Public Organizations. San Francisco : Basic Books [in English].

Размещено на Allbest.ru