Государственная региональная политика в условиях неопределенности: практика Уральского федерального округа

Размещено на http://allbest.ru

8

Государственная региональная политика в условиях неопределенности: практика Уральского федерального округа

Светлана Григорьевна Пьянкова, Инна Васильевна Митрофанова,

Ольга Титовна Ергунова

Аннотация

Наблюдаемые тренды оптимизации систем управления субъектами Российской Федерации в условиях неопределенности усиливают необходимость формирования методического подхода и инструментального аппарата оценки последствий реализации инвестиционных проектов для региональной экономической системы.

В статье рассмотрены направления государственной политики по развитию регионов Уральского федерального округа, выявлена необходимость ее совершенствования, в частности, посредством доработки системы оценки и отбора инвестиционных проектов для государственной поддержки с учетом отечественных и зарубежных методических подходов к оценке их эффективности.

Методологический базис исследования сформирован на основе контент-анализа научно-исследовательских и экономико-статистических данных, характеризующих тренды и тенденции инвестиционной политики субъектов Уральского федерального округа. Авторами разработаны рекомендации по устранению текущих проблем с целью повышения эффективности государственной политики и активизации ее участия в решении региональных приоритетов развития.

Ключевые слова: региональная экономика, инвестиционный проект, территория опережающего развития, свободная экономическая зона, пространственная среда, социально-экономическая эффективность

Abstract

State Regional Policy under Uncertainty: The Practice of the Ural Federal District

Svetlana G. Pyankova¹, Inna V. Mitrofanova², Olga T. Ergunova³

The observed trends in optimizing the management systems of the constituent entities of the Russian Federation under conditions of uncertainty reinforce the need for the formation of a methodological approach and instrumental apparatus for assessing the consequences of the implementation of investment projects for the regional economic system. The authors consider the directions of state policy for the development of the regions of the Ural Federal District, reveal the need for its improvement, in particular, by finalizing the system for evaluating and selecting investment projects for state support, taking into account Russian and foreign methodological approaches to assessing their effectiveness. The methodological basis of the study was formed in the light of a content analysis of scientific research and economic and statistical data characterizing the trends and tendencies of the investment policy of the subjects of the Ural Federal District. The authors have developed recommendations for eliminating current problems in order to increase the effectiveness of state policy and enhance its participation in solving regional development priorities.

Keywords: regional economy, investment project, priority development area, free economic zone, spatial environment, socio-economic efficiency

Введение

В последние годы на федеральном уровне было принято несколько нормативно-методических документов для оценки социально-экономическихэффектов реализации отраслевых инвестиционных проектов, однако единого методического подхода к оценке совокупного их влияния на социально-экономические показатели отдельного региона не выработано, вследствие чего, учитывая ограниченность финансовых ресурсов макро- и мезобюджетов имеется высокий риск выбора неоптимального инвестиционного проекта с точки зрения социальноэкономической эффективности для субъекта РФ.

В научной деятельности и проектной практике за рубежом широкое распространение в оценке общественной (социально-экономической) эффективности принимаемых решений в области государственной политики, в том числе решений о поддержке инвестиционных проектов, получил подход «анализ “затраты - выгоды”» (Cost-Benefit Analysis).

Хотя теория анализа затрат и результатов (далее АЗВ) берет начало в XIX в., R.J. Hammond утверждает, что использование данного метода восходит к началу XX в. и моменту внесения поправок в Закон США о реках и гаванях в 1902 г. (Hammond, 1966).

С теоретической точки зрения до 1970-х гг. преобладал традиционный подход к теории CBA, когда в силу вступил новый, так называемый «социальный» подход Anandarup, R. Cost-Benefit Analysis. Issues and Methodologies. Baltimore and London, 1990..

Согласно взглядам J. Persky, данный метод предлагает доминирующий экономический подход, с помощью которого стейкхолдеры определяют эффективность реализации государственных программ и инвестиционных проектов (Persky, 2001).

Например, в Европейском Союзе «анализ “затраты - выгоды”» прямо требуется в качестве основы для принятия решений о софинансировании крупных проектов, включенных в операционные программы Европейских фондов. Это аналитический инструмент, используемый для оценки инвестиционных решений с целью оценки результатов благосостояния, связанных с такими инвестициями, и их вклада в цели политики сплочения Европейского Союза Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020 [Электронный ресурс] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/stud- ies/pdf/cba_guide.pdf (дата обращения: 06.08.2022)..

По мнению зарубежных исследователей R.J. Brent Brent R J. Applied Cost-Benefit Analysis. Second Edition. Cheltenham, 2006. 496 p., V. Giordano и др., данный метод является необходимым практическим руководством для принятия социальных решений Guidelines for conducting a cost-benefit analysis of Smart Grid projects [Электронный ресурс] // JRC Publications Repository. URL: https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC67964 (дата обращения: 06.08.2022)..

В целом этот вид анализа основан на экономических положениях, то есть на сравнении затрат и выгод с такими переменными, как чистая приведенная стоимость (Hansjurgens, 2004), избыток производителя и потребителяHanley N., Barbier E.B. Pricing Nature: Cost-Benefit Analysis and Environmental Policy. Cheltenham, 2009., готовность платить Weatherly H.L.A., Cookson R.A., Drummond M.F. Economic evaluation of public health interventions: Meth-odological challenges // Culyer A.J. (ed.) Encyclopedia of Health Economics. San Diego, 2014. P. 217-223., внутренняя норма прибыли или соотношение за- трат Florio M., Forte S., Pancotti C., Sirtori E., Vignetti S. Exploring Cost-Benefit Analysis of Research, Develop-ment and Innovation Infrastructures: An Evaluation Framework," Working Papers 201601, CSIL Centre for Industrial Studies, 2016., социальная учетная ставка (Abelson, 2020) или экстерналии (Ramos et al., 2021).

Методические и прикладные разработки по изучению влияния общественной эффективности инвестиционных проектов представлены в трудах отечественных ученых Львов Д. С. Эффективное управление техническим прогрессом. М, 1990. 256 с.; Пьянкова С.Г. Теория и методология системного социально-экономического развития монопрофильных территорий на основе ин-ституционального обновления: автореферат дисс. ... д-ра экон. наук. Екатеринбург, 2015. 42 с. (Лившиц, Швецов, 2011; Минакир, Потанин, 2010; Михеева и др., 2011; Мирзабекова, 2016; Пьянкова, 2013).

Адаптация имеющихся отечественных и зарубежных методических подходов к формированию единого методического подхода к оценке совокупного влияния крупных государственночастных инвестиционных проектов на социально-экономическое развитие субъектов федерального округа позволит повысить обоснованность решений по осуществлению бюджетных инвестиций и предоставлению мер государственной поддержки отдельным проектам.

Стратегические аспекты государственной региональной политики в Уральском федеральном округе: динамика и реперные точки

С запуска активной фазы государственной политики по развитию округа прошло десятилетие: стартом стало утверждение Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 г.¹, однако, несмотря на обновление практически всех стратегий субъектов РФ, входящих в округ, актуализации единой для УрФО стратегии до 2030 г. пока не произошло.

УрФО был образован 13 мая 2000 г. объединением Свердловской, Челябинской, Курганской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского - Югра, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Целевыми установками государственной политики по развитию Уральского федерального округа, декларируемыми в целом ряде целеполагающих и программных документов, являются повышение уровня и качества жизни, рост численности населения на основе устойчивого инновационного развития экономики.

В макрорегионе активно внедряются преференциальные режимы, такие как территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), свободные экономические зоны, созданы институты развития, осуществляются крупномасштабные инвестиции с привлечением средств частных инвесторов, внедряются механизмы финансовой и организационной поддержки реализуемых на территории Уральского федерального округа инвестиционных проектов.

В настоящее время портфель крупных инвестиционных проектов, находящихся на разных стадиях реализации на территории Уральского макрорегиона и поддерживаемых государством в том или ином виде, насчитывает более 150 проектов, продолжают действовать и расширяются меры государственной поддержки инвесторов. В этой связи продолжится процесс генерации инвестиционных предложений и наращивания портфеля проектов с государственным участием (прямым икосвенным - в виде преференций, субсидий, льготных кредитов и т. д.). Однако необходимо отметить, что эффекты реализации этих проектов слабо коррелируются с ожидаемым улучшением социально-экономического развития субъектов УрФО, с прогнозируемыми показателями объема создаваемой валовой добавленной стоимости (прирост ВРП), количества новых рабочих мест и размера налоговых поступлений.

10.11.2011 г. Правительством РФ был утвержден список из 25 приоритетных инвестпроектов в Уральском федеральном округе, нацеленных на развитие добывающего производства, нефтепереработки и металлургического комплекса, а также создание инновационных технопарков, общая их стоимость составила около 1,5 трлн рублей.

В настоящее время наибольшее количество крупных инвестиционных проектов УрФО сосредоточено в Свердловской и Челябинской областях, наименьшее - в Курганской области. Анализ основных показателей социально-экономического развития субъектов УрФО показывает, что каждый регион отличается уникальностью и дифференциацией социально-экономического развития. Из табл. 1 видно, что регионом-аутсайдером среди всех субъектов УрФО в 2021 г. являлась Курганская область, возглавляют рейтинг автономные округа.

Таблица 1 - Рейтинговые позиции шести регионов УрФО по показателям социально-экономического развития (2021 г.), место²

Оценка ведется в сопоставимых ценах, поэтому определенный рост инвестиций в денежном выражении нивелируется поправкой на инфляцию. Некоторый рост (102,5 %) продемонстрировал только Ямало-Ненецкий автономный округ, где долговременные инвестиции, особенно в Арктической зоне, продолжаются.

Представленный обзор инвестиций в основной капитал макрорегиона свидетельствует о недостаточно динамичном инвестиционном процессе в субъектах УрФО в связи с завершением «инвестиционных циклов» - крупных инвестиционных проектов в ряде отраслей и зависимостью его от «инвестиционных циклов» ключевых игроков в сочетании с достаточно частым отсутствием альтернативных источников инвестиций. Данный факт актуализирует вопросы обоснования выбора ключевых инвестиционных приоритетов и используемого арсенала государственной политики по развитию Уральского федерального округа.

Логика и структура инвестиционной политики субъектов УрФО основывается на реализуемых внутри регионов инвестиционных стратегиях, как, например, утвержденной Постановлением Правительства Свердловской области от 15 августа 2019 г. № 535-ПП «Инвестиционной стратегией Свердловской области до 2035 года» (в ред. Постановления Правительства Свердловской области от 16.12.2021 № 902-ПП) Об утверждении Инвестиционной стратегии Свердловской области до 2035 года [Электронный ресурс] :

Постановление Правительства Свердловской области от 15.08.2019 № 535-ПП // Официальный интернет-пор-тал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/66002019082000037in-

dex=0&rangeSize=50 (дата обращения: 07.08.2022).. В типичных стратегиях других субъектов УрФО выделяются основные задачи: создание благоприятного инвестиционного климата в регионах, стимулирование инфраструктурного развития, создание возможностей для расширения инвестиционной активности местных предприятий и привлечение новых субъектов инвестиционной деятельности. Итоги реализации национальных проектов в разрезе УрФО за 7 месяцев 2021 г. представлены на рис. 2.

Рисунок 2 - Некоторые итоги реализации национальных проектов в УрФО, июль 2021 г., млн руб. Составлено по: Регионы России. Социально-экономические показатели - 2021 г. [Электронный ре-сурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://gks.ru/bgd/regl/b21_14p/Main.htm (дата обращения: 07.08.2022).

Лидерами рейтинга стали Тюменская и Свердловская области, а аутсайдерами - автономные округа. В целом в УрФО на реализацию национальных проектов было направлено 158 млрд руб., из них исполнено 61,5 млрд руб. (39 %). Сводная информация о состоянии консолидированных бюджетов субъектов Уральского федерального округа, представленная в таблице 2, показывает, что совокупность доходов региональных консолидированных бюджетов за 2020-2021 гг. практически не изменилась. В 2021 г. наблюдается рост доходов (27,52 %). В анализируемый период в большей части налогов наблюдается положительная динамика, в целом по Уральскому федеральному округу отмечается повышение безвозмездных поступлений (21,9 %). Остальные налоги также показали рост.

В 2021 г. расходы консолидированных региональных бюджетов УрФО выросли на 8,77 % относительно 2020 г., при этом наибольшее увеличение расходов произошло по разделам «здравоохранение» (на 34,4 %), «средства массовой информации» (20,26 %). Наибольшее уменьшение пришлось на раздел «охрана окружающей среды» (37,57 %). По другим статьям расходов ассигнования изменились в меньшей степени (табл. 2).

Таблица 2 - Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета РФ и субъектов УрФО в 2020-2021 гг.¹

Одним из инструментов привлечения частных инвестиций в УрФО являются специальные преференциальные режимы инвестирования и ведения бизнеса: территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) и особые экономические зоны (ОЭЗ).

Так, по количеству зарегистрированных ТОСЭР в субъектах РФ Челябинская и Свердловская области входят в пятерку регионов после Приморского края, Республики Татарстан и Республики Башкортостан.

По итогам Национального рейтинга ОЭЗ России - 2020, ОЭЗ «Т итановая долина» (Свердловская область) вошла в ТОП-5 промышленно-производственных ОЭЗ России.

Участие государства в осуществлении инвестиционных проектов в экономике обусловлено не столько денежными поступлениями от проекта в виде налогов, сборов и прочих платежей в бюджеты (финансовой рентабельностью), сколько интересами более общего экономического и социального характера (устойчивое региональное развитие, повышениезанятости, снижение социального неравенства и уровня бедности, не ухудшение экологической ситуации и пр.), которые выходят за рамки чисто финансовой оценки эффективности проекта для его участников.

В настоящее время применяемые в России методические руководства по оценке и отбору инвестиционных проектов для предоставления государственной поддержки игнорируют имеющийся зарубежный опыт. Применяемые в российской практике методы оценки инвестиционных проектов носят достаточно упрощенный характер, моделируя лишь внешние и косвенные эффекты проектов, не уделяя достаточного внимания оценке показателей их общественной эффективности.

Соответственно, высокая финансовая (коммерческая) эффективность проекта рассматривается в качестве ключевого фактора принятия решений об оказании проекту государственной поддержки.

Это обстоятельство определяет неоптимальность государственной поддержки Составлено по: Регионы России. Социально-экономические показатели - 2021 г. [Электронный ре-сурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://gks.ru/bgd/regl/b21_14p/Main.htm (дата обращения: 07.08.2022). Митрофанова И. В., Батманова В. В. Региональная экономика и политика: учебное пособие. Волгоград, 2012. 378 с.; Митрофанова И. В., Иванов Н. П., Митрофанова И. А. Регион: экономика, политика, управление. Учебник. 2-е изд. М., 2014. 612 с. (Митрофанова, Родионова, 2016).

В предельно общем виде алгоритм проведения оценки проекта с использованием метода СВА, который описывался в первой части статьи, можно представить последовательными этапами Handbook on economic analysis of investment operations [Электронный ресурс] // UNDP Climate Change Adaptation. URL: https://www.adaptation-undp.org/sites/default/files/downloads/handbookea.pdf (дата обраще-ния: 07.08.2022)., представленными на рис. 3.

Рисунок 3 - Этапы проведения оценки проекта с использованием метода СВА

Поскольку экономический анализ проекта делает возможным учет широкого множества эффектов (внешних, скрытых и т. д.), имеющих место при реализации проекта, но не отражаемых в денежных потоках его участников, именно экономический подход за рубежом используется при обосновании решений о целесообразности реализации проектов с государственным участием (проектов, реализуемых полностью за счет бюджетных инвестиций, проектов государственночастного партнерства, частично субсидируемых государством проектов).

Заключение

В настоящее время активная политика по созданию благоприятного инвестиционного климата в субъектах Уральского федерального округа и государственной поддержке участников инвестиционного процесса недостаточно трансформируется в ожидаемые и утвержденные в инвестиционных стратегиях социально-экономические показатели. Результаты, полученные в ходе анализа социально-экономического положения регионов УрФО, ставят вопрос об эффективности реализуемых мер и инструментов по развитию инвестиционного потенциала макрорегиона в целом.

Перспективы улучшения социально-экономической ситуации в УрФО могут быть связаны с совершенствованием и оптимизацией действующего инструментария государственной политики с учетом зарубежного опыта детализации оценки, в том числе, и общественной эффективности инвестирования в крупные региональные проекты. Для совершенствования процедур отбора инвестиционных проектов в рамках предложенной методики необходимо смещение акцентов на общественно значимые результаты реализации проектов и их сопоставление с объемом выделяемого финансирования.

Список источников

Лившиц В., Швецов А. Каких ошибок следует избегать при оценке инвестиционных проектов с участием государства // Вопросы экономики. 2011. № 9. С. 80-92. https://doi.org/10.32609/0042-8736-2011-9-80-92.

Минакир П. А., Потанин М. М. Об экономическом обосновании проекта строительства нефтеперерабатывающего завода в Приморском крае // Пространственная экономика. 2010. № 3. С. 124-139. https://doi.org/10.14530/se.2010.3.124-139.

Мирзабекова М.Ю. Оценка эффективности инвестиционного проекта // Инновационная наука. 2016. № 1-1. С. 140-145.

Митрофанова И.В., Родионова Е.В. Региональное стратегическое планирование: новый закон, новые подходы // Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Вып. 11. М., 2016. Часть. 3. С. 763-768.

Михеева Н.Н., Новикова Т.С., Суслов В.И. Оценка инвестиционных проектов на основе комплекса межотраслевых межрегиональных моделей // Проблемы прогнозирования. 2011. № 4. С. 78-90.

Пьянкова С.Г. Проектирование институционального развития монопрофильных территорий // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2013. № 5. С. 133-141.

Abelson P. A Partial Review of Seven Official Guidelines for Cost-Benefit Analysis // Journal of Benefit-Cost Analysis, 2020. Vol. 11. Issue 2. P. 272-293. https://doi.org/10.1017/bca.2020.3.

Hammond R.J. Convention and Limitation in Benefit-Cost Analysis // Natural Resources Journal. 1966. Vol. 6, Issue 2. P. 195-222.

Hansjurgens B. Economic valuation through cost-benefit analysis - Possibilities and limitations // Toxicology. 2004. Vol. 205. Issue 3. P. 241-252. https://doi.org/10.1016/j.tox.2004.06.054.

Persky J. Cost-Benefit Analysis and the Classical Creed // Journal of Economic Perspectives. 2001. Vol. 15, no. 4. P. 199208. https://doi.org/10.1257/jep. 15.4.199.

Ramos E., Dien S., Gonzales A., Chavez M., Hazen B. Supply chain cost research: A bibliometric mapping perspective. Benchmarking: An International Journal, ahead-of-print. 2021. https://doi.org/10.1108/BIJ-02-2020-0079.

References

Abelson, P. (2020) A Partial Review of Seven Official Guidelines for Cost-Benefit Analysis. Journal of Benefit-Cost Analysis. (11:2). 272-293. Available from: doi:https://doi.org/10.1017/bca.2020.3.

Hammond, R.J. (1966) Convention and Limitation in Benefit-Cost Analysis. Natural Resources Journal. (6:2). 195-222.

Hansjurgens, B. (2004) Economic valuation through cost-benefit analysis - Possibilities and limitations. Toxicology. (205:3). 241-252. Available from: doi:10.1016/j.tox.2004.06.054.

Livshits, V., Shvetsov, A. (2011) What Mistakes Should Be Avoided under Evaluating Investment Projects with State Participation. Voprosy Ekonomiki. (9). 80-92. Available from: doi:10.32609/0042-8736-2011-9-80-92. (In Russian)

Mikheeva, N.N., Novikova, T.S., Suslov, V.I. (2011) Evaluation of Investment Projects based on a Complex of Interindustry and Interregional Models. Studies on Russian Economic Development. (4). 78-90. (In Russian)

Minakir, P.A., Potanin, M.M. (2010) Ob ekonomicheskom obosnovanii proyekta stroitel'stva neftepererabatyvayushchego zavoda v Primorskom kraye [On the economic justification for the construction of an oil refinery in the Primorsky Krai]. Spatial Economics. (3). 124-139. Available from: doi:10.14530/se.2010.3.124-139. (In Russian)

Mirzabekova, M.Yu. (2016) Otsenka effektivnosti investitsionnogo proyekta [Evaluation of the effectiveness of the investment project]. Innovation science. (1-1). 140-145. (In Russian)

Mitrofanova, I.V., Rodionova, E.V. (2016) Regional'noye strategicheskoye planirovaniye: novyy zakon, novyye podkhody [Regional strategic planning: new law, new approaches]. In: Rossiya: tendentsii i perspektivy razvitiya [Russia: trends and development prospects. Yearbook.]. Moscow. (11), 763-768. (In Russian)

Persky, J. (2001) Cost-Benefit Analysis and the Classical Creed. Journal of Economic Perspectives. (15:4). 199-208. Available from: doi:10.1257/jep.15.4.199.

Pyankova, S.G. (2013) Institutional Development Planning of Non-Diversified Territories. Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast. (5). 133-141. (In Russian)

Ramos, E., Dien, S., Gonzales, A., Chavez, M., Hazen, B. (2021) Supply Chain Cost Research: A Bibliometric Mapping Perspective. Benchmarking: An International Journal (ahead-of-print). Available from: doi: 10.1108/BIJ-02-2020-0079.

Размещено на Allbest.ru