Проблема безробіття у сільській місцевості: вплив реформи децентралізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Проблема безробіття у сільській місцевості: вплив реформи децентралізації

Мельничук А.Л., доцент кафедри економічної та соціальної географії

Анотація

Розглянуто вплив реформи децентралізації на безробіття у територіальних громадах, утворених у 2015-2020 рр. унаслідок реформи адміністративно-територіального устрою в Україні. Акцентовано увагу на проблемі безробіття у сільській місцевості у контексті реформи адміністративно-територіального устрою. Висвітлено особливості стратегій розвитку територіальних громад низового рівня у частині забезпечення створення нових робочих місць. Акцентовано увагу на зусиллях з формування несільськогосподарської зайнятості у сільській місцевості новостворених територіальних громад низового рівня в Україні. Виділено особливості планів дій громад, спрямованих на боротьбу з безробіттям та міграцією з українського села. Проаналізовано матеріали опитувань лідерів територіальних громад 2019-2021 рр., реалізованих аналітичним центром Всеукраїнської Асоціації ОТГ щодо формування політики боротьби із безробіттям. Розкрито особливості бюджетної та фінансової політики територіальних громад низового рівня в Україні у контексті їх впливу на боротьбу з безробіттям у сільській місцевості. Відображено вплив пандемії коро- навірусної хвороби COVID-2019 на економічний розвиток новоутворених територіальних громад низового рівня в Україні. Проаналізовано бачення лідерів територіальних громад щодо наслідків запровадження урядом комплексу економічних заходів щодо зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес, які пов'язані із протидією поширенню коронавіру- сної хвороби COVID-2019. Визначена оцінка лідерами громад урядових заходів щодо зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес та втрат місцевих бюджетів, викликаних ними, заходів, які матимуть найбільший вплив на ринок праці у територіальних громадах низового рівня. Визначена спроможність територіальних громад зберегти робочі місця у сфері середнього та малого бізнесу та потребу у зовнішній підтримці територіальних громад для протидії банкрутствам підприємств та загрози зростання безробіття.

Ключові слова: безробіття, сільська місцевість, децентралізація, територіальна громада, розвиток територіальних громад.

Abstract

Melnychuk A.L.

THE PROBLEM OF UNEMPLOYMENT IN RURAL AREAS: THE IMPACT OF DECENTRALIZATION REFORM

The impact of decentralization reform on unemployment in territorial communities formed in 20152020 as a result of the reform of the administrative-territorial system in Ukraine is considered. Focused on the problem of unemployment in rural areas in the context of the reform of the administrative-territorial system. The peculiarities of strategies for the development of grassroots territorial communities in terms of ensuring the creation of new jobs are highlighted. Emphasis is placed on the efforts to form non- agricultural employment in rural areas of newly created grassroots territorial communities in Ukraine. The peculiarities of community action plans aimed at combating unemployment and migration from the Ukrainian countryside are highlighted. The materials of surveys of territorial communities' leaders 2019-2021 conducted by the analytical center of the All-Ukrainian Association of Joint Territorial Communities on the formation of policies to combat unemployment are analyzed. The peculiarities of budgetary and financial policy of grassroots territorial communities in Ukraine in the context of their influence on the fight against unemployment in rural areas are revealed. The impact of the COVID-2019 coronavirus pandemic on the economic development of newly formed grassroots territorial communities in Ukraine is reflected. The vision of the leaders of territorial communities on the consequences of the government's introduction of a set of economic measures to reduce the tax burden on the economy and small and medium-sized businesses, which are related to counteracting the spread of coronavirus COVID-2019, was analyzed. Community leaders have identified an assessment of government measures to reduce the tax burden on the economy and small and medium-sized businesses and local budget losses caused by them, measures that will have the greatest impact on the labor market in local communities at the grassroots level. The ability of territorial communities to keep jobs in the field of medium and small business and the need for external support to local communities to combat corporate bankruptcies and the threat of unemployment have been identified.

Key words: unemployment, rural environment, decentralization, territorial communities, development of territorial communities.

Постановка проблеми

Найбільш успішною в Україні називають реформу децентралізації. Вона стала тригером для зміни АТУ України на низовому та районному рівнях. Децентралізація перебуває у фокусі уваги вчених та практиків. Втім нерозробленою залишається її універсальна модель. Реформа відрізняється в різних країнах залежно від політичних та адміністративних домовленостей. Сформувались дві основні мотивації для децентралізації: економічна - неспроможність центрального уряду керувати розвитком територіальних спільнот; політична - провали центральної влади в практиці сприяння демократичним цінностям у розвитку територіальних громад. Світовий Банк розглядає децентралізацію як основний засіб для подолання бідності. Проблема бідності в Україні належить до найбільш гострих та найбільше характерна для сільської місцевості. Унаслідок реформи АТУ в Україні 2015-2020 рр. кардинально змінено його базовий рівень. Із 1438 утворених територіальних громад 381 є міською, 429 - селищною та 628 - сільськими. Оскільки утворення цього рівня управління формувалося шляхом об'єднання територіальних громад - міських, селищних та сільських рад - в Україні створено сільські та міськ-сільські територіальні утворення. Це є кардинальною зміною управління та існування базового рівня АТУ та перетворює перспективу розвитку сільської місцевості в Україні. Сформована адміністративна мережа територіальних громад не є оптимальною. Більшість наявних ОТГ потребують заходів із посилення своєї спроможності. З-поміж 1438 територіальних громад базового рівня 186 мають населення до 5 тис. осіб, ще 434 - до 10 тис. осіб. Це сільські або зі значною часткою сільської місцевості міськ-сільські громади. Подолання гострих проблем сьогодення сільської місцевості в Україні пов'язане значною мірою з успіхом розвитку цих громад, які отримали додаткові можливості для випереджувального соціально- економічного розвитку внаслідок фінансової децентралізації та реформи місцевого самоврядування в Україні. З іншого боку, вже на етапі становлення організаційної системи багатьох новостворених громад, формування фінансової та бюджетної систем, економічної політики громади стикнулись із масштабними негативними впливами, викликаними поширенням коронавірусної хвороби COVID-2019. Виникла необхідність дослідження врахування потреб сільської місцевості у планувальній та прокатній діяльності територіальних громад, впливу децентралізації на розвиток сільської місцевості в Україні. Зокрема, недослідженим залишається питання впливу децентралізації на ринок робочої сили, безробіття у сільській місцевості.

Постановка завдання. Мета статті - розкрити вплив децентралізації на стан безробіття у сільській місцевості. Основні дослідницькі завдання, що розв'язані у статті, - це характеристика проблеми безробіття у сільській місцевості, впливу децентралізації на соціально-економічний розвиток територіальних громад низового рівня та стан безробіття у сільській місцевості, ризиків для зайнятості у сільській місцевості, пов'язаних із поширенням корона- вірусної хвороби COVID-2019.

Методика та методологія. Розв'язання завдань статті досягнуте шляхом оцінки соціально-економічного розвитку територіальних громад нового базового рівня АТУ України та його впливу на безробіття. Значна увага звернена на аналіз планувальних документів територіальних громад низового рівня щодо їх спрямованості на подолання проблеми зайнятості. Для аналізу були використані оприлюднені матеріали польових досліджень автора у територіальних громадах у рамках дослідницьких проєктів 2015-2021 рр., у т.ч. глибинних інтерв'ю, результати регулярних опитувань лідерів територіальних громад та матеріали Аналітичного центру Всеукраїнської Асоціації ОТГ.

Виклад основного матеріалу дослідження

Комплексний розвиток сільської місцевості є однією з важливих умов розвитку держави загалом. В Україні сформована правова основа для її розвитку: низка законів, державні програми, урядові постанови тощо. Це насамперед закони України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного i соціального розвитку України» (2000 р.), «Про Генеральну схему планування території України» (2002 р.), «Про державні цільові програми» (2004 р.), «Про стимулювання розвитку регіонів» (2005 р.), «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного i соціального розвитку України» (2021 р.), Постанови Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних i програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України» (2006 р.), «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки» (2020 р.). Гострими залишаються питання щодо занепаду сільського господарства, соціального забезпечення мешканців села, безробіття на селі, підйому підприємницької активності селян, залучення високоосвічених кадрів для роботи у сільській місцевості.

У Європейському Союзі із 60-х років ХХ ст. сформувалась дієва політика щодо розвитку сільської місцевості. Вона насамперед спрямована на створення умов для забезпечення досить високого рівня розвитку сфери послуг, забезпечення визнаного суспільством життєвого стандарту, росту економічної ефективності виробництва і довгострокового управління навколишнім середовищем. реформа децентралізація громада безробіття

Для проблемних сільських територій характерні: високий рівень безробіття; складності в перетворенні сільського господарства; непослідовність у проведенні економічних реформ; відсутність економічної динаміки і складності з диверсифікацією виробництва.

Оцінка стану розвитку регіону і віднесення його до проблемних, що вимагає проведення спеціальної соціально-економічної політики, може бути зроблена за допомогою таких показників, як: рівень безробіття; межі мінімальної і максимальної чисельності населення в регіоні; масштаби скорочення чисельності населення через його відтік; рівень бідності населення; середньорічний сімейний дохід; кількість осіб, які одержують соціальну допомогу; кількість підприємств-банкрутів.

Таке трактування проблем розвитку сільської місцевості у Європі підкреслює вагоме значення безробіття як чинника й індикатора проблем її розвитку.

ЄС у своїй політиці протидії занепаду сільської місцевості насамперед напрацювало такі політики, як: політика допомоги сільському господарству в адаптації і диверсифіковано- сті; політика зі створення робочих місць і підтримки стандарту життя у сільській місцевості та політика з охорони природних ресурсів.

Нормативні та регулятивні документи ЄС щодо політики створення нових робочих місць та протидії безробіттю зорієнтовані на:

створення нових робочих місць у разі фінансової допомоги ЄС підприємцям (надання їм пільгових кредитів, зниження податків і т.д.);

підтримка підприємців у створенні нових підприємств (наприклад, шляхом надання технічної допомоги);

поліпшення підприємницького клімату завдяки наданню бізнесменам інформації і полегшення їм доступу до кредитів і нових технологій.

Нині, коли світ огорнула криза, що викликана пандемією, як ніколи зрозумілі як переваги моделі світового порядку, який сформувався до неї, так і його вразливість. Ребекка Хармс на Київському Безпековому Форумі у 2020 р. слушно зазначила, що Євросоюз отримав у боротьбі з коронавірусом можливість для поновлення своїх позицій, а долати кризу дозволяє довіра громадян до заходів і дій влади. Це є справедливим і для України.

Сучасний базовий рівень АТУ України щойно сформований. За такої ситуації особливо цінним джерелом інформації, зокрема щодо міграцій населення, розвитку місцевої економіки, впливу децентралізації та пандемії COVID-19, є низка опитувань, які були проведені програмами міжнародної технічної допомоги, асоціаціями місцевого самоврядування та оприлюднені. Зокрема, цінним джерелом такої інформації та аналітики є регулярні опитування лідерів територіальних громад Всеукраїнською Асоціацією об'єднаних територіальних громад. Так, лише за 2020 р. проведено 37 опитувань, які отримали більше 415 переглядів та близько 100 заповнених анкет.

У більшості стратегічних документів новостворених громад підкреслюється у SWOT-аналізі як загроза зростання безробіття, у стратегічних та оперативних цілях, заходах їх досягнення передбачається діяльність зі створення нових робочих місць. Автором проаналізовані опитування Аналітичного центру Всеукраїнської Асоціації об'єднаних територіальних громад, які стосуються різних аспектів формування умов, загроз та перспектив подолання безробіття у територіальних громадах базового рівня. Опитування голів ОТГ щодо актуальних питань бюджетної децентралізації проведене у листопаді 2020 (677 переглядів та 118 відповідей лідерів територіальних громад). У цьому опитуванні лідери громад відзначили позитивні зрушення бюджетної децентралізації (прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, стабільна джерельна база у дохідній частині), водночас видаткова частина бюджету ОТГ не забезпечена достатнім ресурсом для здійснення делегованих ОМС повноважень (найвагоміші проблеми: не завершений процес розподілу власних та делегованих повноважень; передача делегованих повноважень ОМС без закріплення відповідних ресурсів на їх здійснення; недостатній обсяг надходжень від загальнодержавних податків та зборів (79% опитаних). Джерела доходів бюджетів, досвід залучення коштів із додаткових джерел стали основою для виконання безпосередніх функцій місцевого самоврядування та надання основних послуг, але вкрай бракує для забезпечення місцевого економічного розвитку. Ускладнило умови для подолання проблеми безробіття перекладання значної частки тягаря подолання негативних наслідків поширення коронавірусної хвороби COVID-19. За даними цього опитування місцеві бюджети втрачали до 2% доходів на заходи, визначені державою для боротьби із поширенням коро- навірусної хвороби COVID-19. Більш детально на предмет перспектив боротьби з безробіттям на місцевому рівні варто зупинитись на результатах двох опитувань: щодо впливу запроваджених в Україні заходів із запобігання поширенню коронавірусу COVID-19 на місцеву економіку (березень 2020, 468 переглядів та 56 заповнених анкет) та щодо наслідків коронавірусу COVID-19 та карантинних заходів на розвиток місцевої економіки (травень 2020, 375 переглядів та 108 заповнених анкет).

Перше реалізоване за ініціативи Всеукраїнської Асоціації ОТГ, друге - проєктом DESPRO «Підтримка децентралізації в Україні».

Пандемія коронавірусної хвороби та про- тиепідеміологічні заходи негативно вплинули на місцеву економіку та ускладнюють боротьбу із безробіттям на місцевому рівні. Вона фактично співпала з етапом завершення реформи адміністративно-територіального устрою базового рівня та стала несподіваним обтяженням розвитку. Опитування свідчать, що рівень комунікації з ОМС щодо запровадження Урядом комплексу економічних заходів зі зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес, які пов'язані із протидією поширенню коронавірусу COVID-19, був ускладненим - 40% опитаних лідерів територіальних громад вказали на відсутність комунікації, ще вказали, що ОМС були належним чином поінформовані щодо заходів та їх впливу на економіку, але не мали можливості представити та відстояти власну позицію щодо заходів, які запроваджено. Значно краще було налагоджено комунікацію з обласними Комісіями з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій. 36% опитаних назвали її конструктивною, 33% - активною і 29% - директивною.

Лідери територіальних громад визначили здебільшого (67% від опитаних), що це вимушені заходи зі значним негативним наслідком на розвиток місцевої економіки, за яких економічні інтереси правомірно підпорядковані завданням збереження життя і здоров'я громадян, і ще 22% - вимушені заходи зі значним негативним наслідком на розвиток місцевої економіки на користь великого бізнесу.

Держава запровадила низку заходів для зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес під час запровадженого навесні 2020 р. локдауну. Зокрема, це звільнення від сплати земельного податку, оренди землі, податку на нерухомість, єдиного соціального внеску. Саме перші два не підтримали лідери територіальних громад як такі, що призвели до найбільших втрат для місцевих бюджетів (підтримали лише 29% та 21% опитаних відповідно). Серед можливих альтернативних рішень зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес можна розглядати звільнення від сплати єдиного податку підприємцям 1 і 2 групи та зниження податку на додану вартість для великих промислових підприємств і акцизу на підакцизні товари. З-поміж них опитані здебільшого надали б перевагу зниженню податку на додану вартість для великих промислових підприємств (53% опитаних).

Рис. 1. Готовність громади до забезпечення карантинних заходів та подолання наслідків поширення коронавірусу (Survey ofJoint Territorial™, 2020)

Втрати бюджетів територіальних громад (на базі затверджених показників бюджетів ОТГ) у частині ненарахування та несплати впродовж лише першого місяця запровадження Урядом комплексу економічних заходів зі зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес, які пов'язані із протидією поширенню коронавірусу COVID-19 у 2020 році, становили по 500 тис. грн, або по 15% податку у загальному обсязі доходів місцевих податків та зборів у опитаних громадах. Для територіальних громад у сільській місцевості цей відсоток становив понад 20%.

Тривогу за вплив на місцеву економіку та насамперед на ринок зайнятості висловили і відповіді на питання щодо доцільності підтримки малого бізнесу у запропонованому урядом вигляді. 75% опитаних висловили впевненість, що запропоновані заходи не забезпечать суттєвої підтримки від центрального та регіонального рівня держуправління. Понад 30% опитаних також висловили переконання, що бізнес та комунальний сектор місцевої економіки мають запас міцності для протистояння викликам, пов'язаним із запровадженням карантинних та економічних заходів у цей час.

В умовах браку підтримки від держави громади визначають свою спроможність забезпечення функціонування критичної інфраструктури та виконання своїх базових функцій в умовах, що склались. Зовнішня підтримка громадам потрібна насамперед для протидії банкрутствам підприємств та загрози зростання безробіття.

Громади виступають за отримання права індивідуально запроваджувати заходи із підтримки малого та середнього бізнесу в умовах кризи, перерозподіл плати ПДФО на користь місцевого самоврядування та підтримки системи охорони здоров'я, запровадження механізму компенсування втрат місцевих бюджетів від запровадження заходів з підтримки малого та середнього бізнесу в умовах кризи.

Висновки з проведеного дослідження

Розвиток сільської місцевості в Україні характеризується демографічною кризою, звуженням ринку зайнятості на селі та зростанням безробіття. На безробіття у сільській місцевості вплинули реформа АТУ України та поширення пандемії коронавірусної хвороби COVID-19. Утворення нового феномена АТУ в Україні - міськ-сільських територіальних громад та укрупнених сільських призвело до формування зайнятості у системі місцевого самоврядування, але загрози скорочення традиційної зайнятості у сфері надання різноманітних традиційних послуг на селі - культурних, у сферах освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення тощо. Одна з причин цього - неузгодженість у секторальних реформах в Україні та низька фінансова спроможність місцевого самоврядування у сільській місцевості.

Запроваджені в Україні заходи для зниження податкового навантаження на економіку та малий і середній бізнес під час запровадження локдаунів з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби COVID-19 негативно вплинули на місцеву економіку та призвели до зростання безробіття в Україні, насамперед у сільській місцевості. Виникла гостра необхідність детального дослідження впливу реформи АТУ в Україні на розвиток місцевої економіки та підготовки і запровадження державної програми боротьби з безробіттям у сільській місцевості та створенням нових робочих місць, зокрема несільськогосподарської зайнятості.

Література

1. Про добровільне об'єднання територіальних громад : Закон України § 13 (2015) [About the voluntary association of territorial communities: Law of Ukraine § 13 (2015).

2. Адміністративно-територіальна реформа: завдання, шляхи реалізації, критерії ефективності : матеріали «круглого столу» / за ред. З.С. Варналія. Київ : ШСД, 2005. 73 с. [Administrative-territorial reform: objectives, ways of implementation, performance criteria: roundtable materials (2005). (ed. Varnalii Z.S.). Kyiv: ShSD] (in Ukrainian)].

3. Alm, J., Aten, R.H. and Bahl, R. (2001). Can Indonesia Decentralize Successfully? Plans, Problems and Prospects. Bulletin of Indonesian Economic Studies. 37(1), 83-102.

4. Brodjpnegoro, B.S. and Martinez Vasques, J. (2002). Analysis of Indonesia's transfer system: recent performance and future prospects. Paper prepared for conference on Can Decentralization Help Rebuild Indonesia? Atlanta, May 2002. Georgia State University.

5. Baranovskyi, M.O. (2009). Scientific principles of socio-geographical study of rural depressed areas of Ukraine. Nizhyn. Private enterprise Lysenko M.M., 396p.

6. De Montis A., Caschili S., Chessa A. (2013). Commuter networks and community detection: A method for planning sub regional areas. The European Physical Journal. Special Topics, 215 (1), 75-91.

7. Firman, T. (2010) Indonesia's Rapid Decentralization Needs InterLocal-Government Partnership: Kartamantul (Greater Yogyakarta) and Jabodetabek (Greater Jakarta) Compared. Unpublished Manuscript.

8. Ганущак, Ю. (2013) Реформа територіальної організації влади. Київ, 160 с. [Hanushchak, Yu. (2013). Reform of the territorial organization of power. Kyiv, 160 p. (in Ukrainian)].

9. Малько, Ю. (2017). Реформування адміністративно-територіального устрою України і його вплив на державне управління сільським розвитком у ХХ-ХХІ ст. Державне управління та місцеве самоврядування. Вип. 1(32). С. 35-41. [Malko, Yu. (2017). Reform of administrative and territorial structure of Ukraine and its impact on the rural development governance in Ukraine in XX-XXI centuries. Public Administration and Local Government, 1 (32), 35-41. (In Ukrainian)].

10. Malchykova, D.C. (2014). Theoretical, methodological and methodological principles of rural geoplanning at the regional level. Kherson State University. Kherson : Hrin D.S. 361 p.

11. Маруняк, Є.О. (2014). Територіальне (просторове) планування: зміст, еволюція та основні сучасні напрями. Український географічний журнал.

12. № 2. С. 22-31 [Maruniak, Ye.O. (2014). Territorial (spatial) planning: content and evolution of major modern trends. Ukrainian Geographical Journal, 2, 22-31. (in Ukrainian)].

13. Нападовська, Г.Ю., Пилипенко, І.О. (2018). Просторовий аналіз процесу об'єднаних територіальних громад. Регіон-2018: стратегія оптимального розвитку: матеріали міжнародної науково-практичної конференції (м. Харків, 8-9 листопада, 2018 р.). Харків : ХНУ імені В.Н. Каразіна. С. 181-183 [Napa- dovska, G.Yu. (2018). Spatial analysis of the process of united territorial communities. Kharkiv, V.N. Karazin Kharkiv National University, 181-183. (in Ukrainian)].

14. Нападовська, Г.Ю. (2019). Особливості сільського розселення в контексті децентралізації (на прикладі Херсонської області). Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: географічні науки. Херсон, 2019. Випуск № 10. С. 85-88 [Napa- dovska, G.Yu. (2019). Features of agriculture development tin the context of decentralization (in the case of Kherson region). Kherson State University Herald. Series: “GeographicalSciences", (7), 85-88. (in Ukrainian)].

15. Олійник, Я.Б., Остапенко, П.О. (2016) Формування спроможних територіальних громад в Україні: переваги, ризики, загрози. Український географічний журнал. № 4. С. 37-43 [Oliynyk, Ya.B., Ostapenko, P.O. (2016). The formation of amalgamated territorial communities in Ukraine: benefits, risks, threats. Ukrainian Geographical Journal, 4, 37-43. (in Ukrainian)].

16. Oliynyk, Y.V., Stepanenko, A.V. (2003). Social development of the village and rural areas. 128 p.

17. Pratikno, P. (2008). Recommendations on Modifications of Regional Development Policy: Proliferation and Amalgamation of Regions. Unpublished Policy Paper, Democratic Reform Support Program, United States Agency for International Development, February 29.

18. Rondinelli, D.A. (1990). Decentralizing Urban Development Programs: A Framework for Analyzing Policy. Office of Housing and Urban Programs, US Agency for International Development, Washington, D.C.

19. Survey of Joint Territorial Communities leaders on the impact of measures introduced in Ukraine to prevent the spread of coronavirus COVID-19 on the local economy.

20. Survey of Joint Territorial leaders on the formation of JTC budget revenues.

21. Ткачук, А., Ткачук, Р., Ганущак, Ю. (2009). З історії реформ адміністративно-територіального устрою України, 1907-2009 роки. Київ, 152 с. [Tkachuk, A., Tkachuk, R., Hanushchak, Yu. (2009). From the history of administrative division reforms in Ukraine, 1907-2009. Kyiv, 152 p. (in Ukrainian)].

22. Von Luebke, C. (2009). The Political Economy of Local Governance: Findings from an Indonesian Field Study. Bulletin of Indonesian Economic Studies, 45(2), 201-230.

Размещено на Allbest.ru