Государсвенный заказ как фактор развития экономики строительства: институциональный аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

Оренбургский государственный университет

Государсвенный заказ как фактор развития экономики строительства: институциональный аспект

Ягофаров Р. H., студент, направление подготовки 08.03.01 Строительство

Аннотация

Государственный заказ в сфере строительства играет ключевую роль с точки зрения развития и роста отрасли. Целью исследования является анализ государственного заказа как наиболее оптимальной системы стимулирования экономики строительства. В статье применен институциональный подход, который позволил представить особенности механизма государственного заказа в современных экономических условиях. Приведено сопоставление различных форм государственного заказа с позиции эффективности и снижения трансакционных издержек. Представлены институциональные достоинства и недостатки контрактной системы закупок, конкурса, аукциона, электронных торгов. При этом выявлены новые институциональные возможности государственного заказа для стимулирования сферы строительства. государсвенный заказ институциональный

Ключевые слова: экономика строительства, институциональный подход, государственный заказ, трансакционные издержки, конкуренция в сфере строительства, контрактная система закупок, конкурс, аукцион, электронные торги.

STATE ORDER AS A FACTOR OF DEVELOPMENT OF THE ECONOMY OF CONSTRUCTION: INSTITUTIONAL ASPECT

Yagofarov R. H., student, training direction 08.03.01 Construction, Orenburg State University, Orenburg

Abstract

The state order in the construction industry plays a key role in terms of development and growth of the industry. The aim of the study is to analyze the state order as the most optimal system of stimulating the construction economy. The article uses the institutional approach, which made it possible to present the features of the state order mechanism in modern economic conditions. A comparison of various forms of state order from the standpoint of efficiency and reduction of transaction costs is given. The institutional advantages and disadvantages of the contract system ofprocurement, competition, auction, electronic bidding are presented. At the same time, new institutional capabilities of the state order were identified to stimulate the construction industry.

Keywords: construction economics, institutional approach, government procurement, transaction costs, competition in the construction industry, contract procurement system, competition, auction, electronic bidding.

Современные тенденции развития страны связаны с вхождением мирового сообщества в цивилизационный тренд, определяемый наличием двух основных явлений - социализацией всех сфер деятельности человека и усилением роли институциональных структур во всех сферах деятельности человека.

Одним из решающих институтов, воздействующих на рыночную экономику, выступает государство. Оно обладает рядом возможностей, которые направлены на развитие, как всего национального хозяйства, так и конкретных отраслей в экономике, направляя их развитие в русло новых общественных потребностей. Не случайно последними решениями правительства Российской Федерации является усиление и стимулирование со стороны государства ключевых отраслей материального производства, таких как строительство, машиностроение, сельское хозяйство, химическое производство и других.

В статье осуществляется попытка выявить дополнительные возможности воздействия государства на сферу строительства с целью создания новых резервов для повышения эффективности производства и экономического роста.

Строительное производство обладает рядом преимуществ, закрепляющих за собой статус перспективной отрасли. К ним следует отнести следующее: строительство является частью материального производства; обладает длительным производственный циклом; занимает одно из лидирующих мест по объемам производства; обладает высокой востребованностью конечной продукции; служит альтернативным производством наряду с добывающими отраслями, питающими бюджет страны и определяющими благосостояние общества. Государство должно быть заинтересовано в развитии подобных сфер экономики, поддерживать их и стимулировать. Одним из важных способов регулирования сферы экономики строительства, по нашему мнению, является государственный заказ. Для исследования особенностей механизма и инструментов государственного заказа применен институциональный подход, как наиболее полно отвечающий тренду социализации современной экономической системы.

В контексте развития отношений между экономическими агентами институту государственных закупок посвящены работы таких авторов, как А. С. Дробышев, С. В. Истомин, Е. А. Ковалева, И. И. Смотрицкая, Н. И. Кондратьев и др. В основном исследования охватывают общехозяйственные проблемы институционального развития. Однако отраслевому подходу, в том числе в сфере строительства, исследованию института государственных закупок посвящено ограниченное число работ.

Итак, государство в экономике строительства рассматривается как главный общественный институт. Оно выступает одновременно в нескольких ролях - крупнейшего заказчика, потребителя, а также производителя продукции строительной отрасли [1, с. 27]. Это означает, что государство становится одним из весомых игроков на рынке строительной продукции, который, с одной стороны, определяет правила игры и поведение сообществ, с другой стороны - влияет на выбор стратегии всех участников. Например, главной целью стратегии сообщества государственных предприятий по производству строительной продукции служит удовлетворение государственных и общественных потребностей. Главной стратегической задачей частного предприятия становится максимизация прибыли и захват большей доли рынка. Таким образом, поведение участников экономики строительства определяется коммерческими или другими интересами.

Государство имеет в своем арсенале достаточно инструментов для регулирования любого производства. Одним из эффективных в условиях рынка инструментов регулирования экономики строительства является государственный заказ. Главная цель государственного заказа заключается в стимулировании производства и повышении эффективности. Согласно данным портала СБИС в 2020 году в строительстве объявлены объемы госзакупок по всем отраслям. Для строительства они составят 365 млрд руб., что выводит экономику строительства на первое место по данному показателю Портал госзакупок СБИС [Электронный ресурс]. -

Режим доступа https://sbis.ru/tenders?p=categories (дата

обращения: 28.01.2020).

В основе механизма государственного заказа лежит сделка, результатом которой является совершение государственной закупки. Особенности сделок и государственных закупок определяются социально-экономическим развитием каждой страны. В связи с этим в отечественной и западной экономической и правовой литературе существует неоднозначность терминологии по данному вопросу. В западных странах не встречаются понятия «государственные закупки» или «закупки для государственных нужд». Вместо этого используется термин «общественные (публичные) закупки» и соответственно закупки для обеспечения «общественных (публичных) потребностей». Используемые в российской экономической науке понятий «государственные нужды» и «государственные закупки» в первую очередь обозначают субъекта закупочной деятельности - государство в широком смысле (включая все государственные и муниципальные органы, предприятия государственного сектора) - которое определяет условия, процедурные, правовые и другие институциональные особенности закупок [2, с. 286]. Таким образом, к общественным закупкам относятся государственные и муниципальные закупки, а также законодательно регулируемые закупки предприятий государственного сектора экономики.

Государственный заказ, как и государственная закупка привносят в сообщества свои формализованные правила поведения и ограничения. Например, при рассмотрении совокупности официальных документов, в том числе нормативно-законодательных государственный заказ становится: основанием для производства и поставки продукции (строительно-монтажных работ и услуг); понятием, объединяющим государственные федеральные нужды и государственные нужды субъектов РФ; совокупностью государственных контрактов на поставки строительной продукции.

Это ограничивает круг участников государственного заказа, таким образом, чтобы охватывать сообщества производителей, потребителей, управления, в том числе органы власти (местного, территориального, федерального уровней), их бюджеты в сфере строительного производства.

Правовым полем, регулирующим деятельность в сфере закупок, являются законы «О защите конкуренции» (от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 27.12.2019), «О Контрактной системе» (№ 44-ФЗ), «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (от 18.07.2011 N 223-ФЗ). В них определены основные правила по организации торгов и запросу ценовых котировок, четко прописаны границы свободы добросовестной конкуренции за счет: регламентации поведения всех участников торгов; обеспечения равноправного доступа к рыночной информации; любых нарушений в сфере определения лидера торгов. Таким образом, законодательство России выполняет антимонопольную функцию, ограничивая деятельность государственных организаций в сфере закупок. Вместе с тем оно обеспечивает доступность строительного рынка для всех производителей продукции, а также уравнивает их положение и возможность участия в движении факторов производства.

Кроме этого, законодательно закрепленными особенностями механизма государственной закупки являются двойственные проявления институциональной регламентации. С одной стороны, установлены правила для сообществ рынка: свободный доступ к информации о закупке; равноправное участие посредством исключения дискриминации и других ограничений совершенной конкуренции. С другой стороны, установлены правила для сообществ производителей: исключение нецелевого или неэффективного расходования средств на покупку товаров, строительно-монтажных работ и услуг; минимизация трансакционных издержек заказчика; исключение непреодолимых барьеров для участия в закупке, в том числе, путем установления не измеряемых правил.

На практике возникают некоторые негативные реакции рынка или провалы. Например, в строительстве при определении подрядчика главным критерием по действующему законодательству служит цена (№ 44-ФЗ), что является не целесообразным, так как она служит краткосрочным индикатором состояния производителя. Законом должны быть учтены, прежде всего, производственные возможности строительных компаний и их функционал. Именно по этой причине часто возникают абсурдные ситуации, когда обладателями госзакупок (или победителями торгов) становятся строительные организации с формальной численностью работников 1-2 человека. Подобные ограничения в правилах игры участников государственной закупки не способствуют эффективности и негативно сказываются на состоянии экономики строительства. Более того, при проведении государственных закупок возникает ряд коррупционных схем, и как следствие, рост трансакционных издержек. Счетная палата РФ и Общероссийский народный фронт, осуществляющий общественный контроль в сфере госзакупок, выделяют наиболее распространенные причины роста издержек: устаревшие подходы к ценообразованию и применение необоснованных коэффициентов в строительстве, ведущих к завышению бюджетных расходов; авансирование расходов без достаточных оснований, а также расходование избыточно полученных бюджетных ресурсов и не возвращенных в бюджет остатков; отсутствие проектной и технической документации в описании объекта закупки (закон № 44-ФЗ не указывает на необходимость наличия проектно-сметной документации в составе документации о торгах); назначение заведомо нереальных сроков проведения торгов (начало - в последний рабочий день, а окончание - в первый рабочий день); присутствие в документации требования к подрядчику о наличии квалификации, опыта работы, требования к его деловой репутации, другие причины [3, с. 7].

Снизить риск возникновения подобных явлений и уменьшить трансакционные издержки в экономике строительства возможно при реализации государственного заказа путем заключения контракта. Механизм контракта предусматривает четыре стадии: формирование государственного заказа; оферта; заключение контракта; реализация заключенного контракта [4, с. 65]. Эффективность контракта (или сделки) в свою очередь зависит от заложенной в нем стратегии участников, а величина трансакционные издержки определяется соблюдения механизма государственной закупки.

Во-первых, при формировании государственного заказа как комплекса мероприятий по определению номенклатуры и объемов спроса, проводимых органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств, создается сводный перечень государственного заказа на федеральном и региональном уровнях. Перечень госзаказа служит, таким образом, ограничителем интересов сообществ в форме четких правил - объемов производства, покупки, прибыли, бюджета.

Во-вторых, при реализации государственного заказа как вида оферты, когда государственные заказчики обращаются к строительным организациям различных форм собственности с предложением поставить товары, выполнить строительно-монтажные работы или услуги с определением сроков, объемов, ассортимента и других условий сделки.

На данном этапе происходит ограничение числа сообществ по производственным и функциональным возможностям, что становится фактором гарантии эффективного результата.

В-третьих, при заключении контрактов с участниками размещения государственного заказа снижение затрат происходит за счет соблюдения всех условий, удовлетворяющих государственного заказчика, в том числе, установление эффективного поставщика или подрядчика.

В-четвертых, при завершении государственной закупки или реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг снижение трансакционных издержек происходит за счет максимального удовлетворения потребностей или достижения целей всех сторон сделки.

В результате государственный заказ как урегулированный институт, в котором все составляющие механизма благодаря контракту упорядочены и соподчинены друг другу. Такое свойство является способом четкого регулирования правил поведения всех сообществ и участников сделки, что в конечном итоге ведет к дополнительной экономии или снижению затрат.

Выявленные резервы снижения трансакционных издержек в механизме государственной закупки более детально можно проследить на этапе поиска подходящего контрагента государственного и муниципального заказчика. Например, при проведении торгов, представленных в соответствии с законодательством в виде конкурсов и аукционов. Торги имеют ряд преимуществ, позволяющих повысить эффективность государственной закупки. Они добавляют ряд институциональных правил, которые обеспечивают конкуренцию и эффективный отбор, поскольку проведение конкурсов и аукционов основано на принципе состязательности. Каждый участник представляет интерес какого-либо сообщества в сфере строительства. При этом он заинтересован в соревновании по условиям поставки конкретной продукции, наилучшего выполнения строительно-монтажных работ, инновационного решения производства строительной продукции или услуг. Торги должны обеспечивать наличие нескольких участников, а процедура отбора должна исключать возможность простого или прямого назначение исполнителя. Главным принципом торгов является равный подход в оценке всех кандидатов, что обеспечивает идентичность условий для всех участников отбора. Его проведение должно быть открытым, публичным без каких-либо ограничений аудитории и не зависимым от цены заказа.

Все перечисленные особенности проведения торгов позволяют установить сообщества, как исполнителей заказа, соответствующих всем требованиям заказчиков. Победителем конкурса признается участник, который предложил оптимальные условия для эффективного контракта.

Другой вид торгов - аукцион, как альтернативный конкурсу, способ закупки имеет свои особенности. В любой своей форме (открытой или закрытой, что определяется числом допускаемых участников) он является более «прозрачным», чем конкурсный отбор. Прежде всего, это проявляется в процедуре рассмотрения и отбора победителя. Все участники аукциона присутствуют при проведении всего аукциона, и у каждого из них есть возможность представить свое предложение с наиболее выгодной стороны. Например, каждый участник может изменить (понизить) цену на продукцию, если у конкурентов есть альтернативные условия поставки. По сравнению с конкурсом у участников торгов нет возможности менять предложения, так как они зафиксированы в переданных конкурсной комиссии документах. Кроме цены на аукционе есть возможность продемонстрировать другие возможности поставок - повышенные гарантии выполнения своих обязательств, имеющийся успешный опыт участия в других контрактах (например, девелоперских проектах) и другие условия.

Аукцион, помимо открытого и закрытого формата, может проводиться как в традиционном, так и в электронном виде. Электронный аукцион позволяет значительно снизить трансакционные издержки в проведении госзакупок за счет: отсутствия «бумажного» этапа обмена информацией, что в определенной мере ускоряет процесс подготовки и проведения торгов; экономии времени по организации и достижению конечных результатов; исключения фактора территориальной удаленности участников и организаторов торгов. Однако практическое применение электронного аукциона допускает возможность злоупотреблений, способных отрицательно сказаться на эффективности сделок. Например, первичная информация о процедуре проведения аукциона, находится только в руках организатора, тогда он получает заявки участников и отображает динамику конкурентной борьбы в средствах электронных коммуникаций. Теоретически у недобросовестных организаторов есть возможность моделировать процесс аукциона исходя из чьих-либо частных интересов. К аукциону может быть допущен «виртуальный» участник аукциона, действительность существования которого настоящие участники не смогут проверить. Не исключается появление и вмешательство в процесс электронной торговли программистов-злоумышленников или хакеров [5].

Аукцион в традиционном виде является состязательной формой торгов, важной чертой которой является демонстрация действий непосредственных участников процесса. Потенциальные исполнители заказа, имеющие возможность снижать цену поставки, повышать гарантийные обязательства, обеспечивать инновационность продукции, в отличие от других участников, не имеющих такой возможности, должны в ходе аукциона заявлять о себе быстрее, чем другие участники с такими же намерениями.

Проанализировав положительные и отрицательные стороны всех способов размещения государственного и муниципального заказа, можно сделать вывод о том, что конкурс как наиболее открытая из процедур, ориентированных на многофакторный анализ предложений и направленных на поддержание конкуренции, наиболее эффективный для размещения заказов в сфере государственных и муниципальных закупок. Этим определяются новые институциональные возможности и резервы для стимулирования сферы строительства.

Отношения между основными игроками строятся в условиях конкурентной среды на контрактной основе и строятся на принципах: открытости и прозрачности информации; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок. За счет этого система контракта, с одной стороны, позволяет сократить бюджетные расходы и трансакционные издержки производителей строительной продукции, с другой стороны, повысить конкуренцию, обеспечить развитие сегмента закупок и способствовать его качественному изменению.

К обозначенным проблемам можно добавить и то, что строительная отрасль - это сфера, требующая более взвешенного подхода, чем, например, сфера нематериального производства. Стройка - долгосрочный проект, растянутый во времени и пространстве. С момента начала проектирования до момента ввода объекта в эксплуатацию изменения происходят на рынках рабочей силы, строительных материалов, кредитования, продажи энергоносителей, на которые сильное влияние оказывают инфляционные процессы. Да и реформирование действующего законодательства проводится на регулярной основе. В совокупности эти факторы влияют на стоимость и сроки исполнения контракта.

В результате государство как институциональная структура должно законодательно регулировать целый ряд ограничений или правил игры в сфере строительства. Механизм государственной закупки ограничивает выбор и поведение подрядчика рамками заключенного контракта. Помимо этого, он снижает стоимость контракта, экономит бюджетные средства, снижает трансакционные издержки участников. Контрактная система и эффективная форма торгов позволяет исключить несовершенства отбора. В том числе, при выборе подрядчика можно не ограничиваться одним критерием оценки (например, ценой строительно-монтажных работ). В контракте необходимо регламентировать в совокупности качество строительства, квалификацию специалистов, сроки сдачи объекта, гарантийные обязательства исполнителя, постэксплуатационное обслуживание [6, с. 4].

Проблема госзакупки сегодня находятся под пристальным вниманием государства, бизнеса, общественности. Ее институциональные несовершенства - неотрегулированное законодательство, отсутствие целостной системы контроля механизма закупок, злоупотребления и коррупция должны быть объектом непрерывного внимания со стороны различных институтов и сообществ.

Литература

Истомина Е. А. Особенности современной модели института государственных закупок в России // Вестник Челябинского государственного университета. - 2014. - № 9(338). - С. 27-34.

Смотрицкая И. И. Государство как участник предпринимательской деятельности в сфере общественных закупок // Российское предпринимательство. - 2017. - Т. 18. - № 3. - С. 286-294.

Баркатунов В. Ф. Тарифное регулирование цен, откаты и система иных коррупционных рисков в экономике современной России // Политика, экономика и инновации. - 2017. - № 1(11). - С. 1-23.

Дробышев А. С. Институт закупок для государственных и муниципальных нужд как социальноэкономическое явление // Вестник экспертного совета. - 2016. - № 1(4). - С. 63-70.

Дятлов С. А. Задачи и принципы государственных закупок в Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://barton.ru/arhiv-novostej/zadachi-i-prindpy-gosudarstvennyx-zakupok-v-rf/ (дата обращения: 22.03.2020).

Цапко К. А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе // Интернет-журнал «Науковедение». - 2015. - Т. 7. - № 4. - С. 1-10.

Размещено на Allbest.ru