Функційні й управлінські характеристики економічних реформ на національному та регіональному рівнях

Черкасского государственного технологического университета

Джерело: [2]

У табл. 1 перші три форми інтеграції передбачають мінімальне втручання державних і наддержавних органів в економіку, що відповідає уявленням неокласиків. Четверта форма кореспондує з кейнсіанськими уявленнями про роль держави в регулюванні економіки, а п'ята - з уявленнями інституціоналістів, тому що передбачає значну економічну залежність країн та їхніх органів у межах інтеграційних угруповань, що унеможливлює серйозні конфлікти між ними. Загалом регіональна інтеграція в сучасних умовах є засобом захисту внутрішнього ринку, зміцнення конкурентних позицій країн - членів регіональних об'єднань, досягнення вищих стандартів якості життя тощо [2].

Членство в інтеграційних угрупованнях, зміна політичної ситуації викликає потребу переорієнтації зовнішньоекономічної діяльності (ЗЕД) країни та її регіонів, що стимулює реформування відповідних секторів економіки (через потребу підвищення якості товарів, уніфікації стандартів тощо).

Але найбільший і безпосередній вплив на реформування економіки країни та її регіонів мають її специфічні проблеми. Серед них чільне місце посідає деформація структури виробництва. У країнах з транзитивною економікою вона зумовлена переходом до ринкових відносин, зміною технологічних укладів, зростанням частки ресурсомістких видів діяльності за рахунок «вимивання» інноваційних в умовах зростання відкритості економіки. А реконструкцію інноваційних видів діяльності гальмує низький рівень розвитку інноваційних технологій. У комплексі з розширенням тіньового сектора все це викликає диспропорції торговельного балансу (перевищення імпорту над експортом) і загальне погіршення економічної ситуації, що потребує проведення економічних реформ із дотриманням певних принципів.

Російський учений у галузі соціальної економіки Г.В. Осипов визначив сім таких принципів [3]:

— мети: кожна цивілізована реформа має на меті підвищити добробут населення і загалом - прогрес суспільства. У цьому контексті говорити, що реформи спрямовані, наприклад, на побудову ринкової системи господарювання, означає не сказати головного - як стануть жити люди за умови її запровадження. Отже, заходи з реформування економіки є лише засобом досягнення поставленої мети;

— засобів: досягнення кінцевої мети реформ часто потребує використання болючих засобів, але цивілізований шлях їх використання передбачає, що про них варто заздалегідь попереджати населення і намагатися максимально захистити його від негативних впливів;

— стабільності: жодна реформа не повинна стимулювати кризу, а кожний крок реформи не повинен принаймні погіршувати життєвий рівень населення;

— ціни: кожен реформатор мусить визначити ціну, яку суспільство має заплатити за зміни. Ціна реформи (в термінах маржиналізму) - це кількісне вираження тих граничних навантажень на суспільство, за межі яких не можна переступати;

— альтернатив: щоб реформа стала незворотною, на кожному її кроці треба ухвалювати альтернативні рішення;

— відповідальності: ті, кому суспільство довіряє проведення реформи (від Президента до чиновників адміністрацій різних рівнів), повинні особисто відповідати за узгодження задекларованих цілей, ціни реформ і реальних параметрів життя суспільства після їх проведення;

— правових гарантій: кожен крок реформи потребує законодавчого та правового підкріплення. Законодавчо забезпечена реформа зазвичай мусить визначати таке: головний зміст і ключові позиції реформи; основні процедури проведення реформи; соціальні гарантії реформування й відповідальність за їх забезпечення [4].

Зазначені принципи треба покласти в основу проведення економічних реформ. При цьому кожну реформу можна умовно поділити на три основні етапи: підготовка, впровадження та розвиток реформаційного процесу [5]. Усі ці етапи містять у собі внутрішні процеси, які набувають різних форм залежно від низки історичних, політичних і соціально-економічних умов.

Підготовка реформи повинна складатися з трьох головних компонентів. Перший представлений двома умовами, що рухають увесь процес реформування: дисфункція в її первинному значенні (наприклад, корупція, низька якість продукції) та наявність теоретичної бази, на основі чого вищезазначена дисфункція має бути усвідомлена і верифікована. Ці дві умови і є безпосереднім приводом для реформи.

Другий компонент має два складники - базову структуру й особливі обставини. Базова структура - це наявні сприятливі умови (наприклад, вимоги МВФ), які зацікавлені групи можуть використати (зокрема, власники агрохолдингів) для реформаційного процесу (приватизації землі). Особливі обставини мають забезпечувати можливість для створення інновацій та появи суб'єктів, які б узяли на себе відповідальність за їх упровадження в процесі реформи.

Третій компонент - розроблення проекту реформи. Його реалізація залежить від таких чинників, як імпровізація та час. Відомо, що розроблення реформи та її впровадження зазвичай стикається з труднощами через потребу імпровізувати. При цьому невдала імпровізація часто слугує однією з вирішальних причин провалу економічної реформи. Важливе значення має і такий чинник, як час. Якщо політична ситуація не дозволяє завчасно ухвалювати проект реформи і про нього повідомляють дуже пізно, то його не встигають усвідомити ні виконавці, ні громадськість, а відтак, чинить опір реформі, що може позначитися на її кінцевому успіху.

Після завершення підготовчих процесів можна розпочинати упровадження реформи. Для того, щоб реформа була успішною, потрібно забезпечити її виконання в трьох аспектах - політико-культурному, організаційно-адміністративному та практичному.

Політико-культурний аспект реформи означає, що в будь-яких пропонованих реформах треба врахувати погляди різних зацікавлених груп. Саме на основі розуміння цих поглядів і відмінностей між соціальними групами мають бути вироблені дієві пропозиції та знайдені стратегії реалізації конкретної реформи.

Організаційно-адміністративний аспект реформи має два складники: організаційний, що передбачає наявність різних типів рішень і ресурсів, потрібних для успішного здійснення реформи, а також адміністративний, що засвідчує, наскільки проект реформи вписується в чинну бюрократичну (організаційну) структуру управління.

Практичний аспект реформи виявляється через сприйняття реформи громадянами, час її проведення та матеріальні засоби. Під час реалізації реформи надзвичайно важливі матеріальні ресурси, тому що їх зазвичай бракує. Треба також мати на увазі, що ідеологія соціально орієнтованих реформи (в галузі освіти, культури, медицини) не передбачає оцінку витрат на їх проведення та виграшів від реалізації тільки в комерційному сенсі. Значення має підвищення освітнього і культурного рівня населення, зростання тривалості життя тощо.

Для кожної реформи на стадії завершення характерні три альтернативні процеси (консолідація, бюрократизація та призупинення реформи). Консолідація відбувається тоді, коли реформа «пускає коріння» та проводиться успішно. Бюрократизація настає тоді, коли реформа так розмивається її коригуваннями, що втрачає свій первісний реформаційний зміст. Призупинення проекту відбувається тоді, коли всі вигоди від змін вичерпані, або проведення зміни не дали очевидних вигод.

Ключовими управлінськими характеристиками економічних реформ на національному й регіональному рівнях є базові інститути та функції управління.

«Інститути, - за Д. Нортом, - це «правила гри» в суспільстві, або, висловлюючись більш формально, створені людиною обмежувальні рамки, які організовують взаємовідносини між людьми» [6, с. 17]. При цьому треба чітко розмежовувати інститути й організації (інституції), якщо перші, за Нортом, - це певні «правила гри», то другі - «гравці» за цими правилами [6, с. 19].

Серед інститутів, які щонайбільше стимулюють проведення і визначають результативність економічних реформ, є, на нашу думку, соціальні інститути (держави, влади і громадянського суспільства), а також економічні інститути (сфери суспільного відтворення): виробництва, розподілу (інститут власності), обміну (інститути ринку і державного регулювання) та споживання.

Однозначно визначити напрямок і ступінь впливу інститутів на реформування економіки дуже складно. Більшість учених притримується думки, що якісні соціально-економічні інститути детермінують успішність реформ. Є й протилежний погляд; наприклад, Дж. Скотт наводить приклади масштабних економічних реформ, проведених державою, зокрема у сфері оподаткування, які провалилися [7, с. 44-45].

Кожна реформа зазвичай потребує використання певної сукупності інститутів, як чинних, так і нових (найраціональніших). До часу появи останніх можуть створювати проміжні інститути. Стратегія їх створення передбачає «вирощування» інститутів, їх конструювання і трансплантацію в чинні інститути. Це в підсумку дозволяє поєднати чинні інститути з найраціональнішими [9, с. 424]. Окремим випадком проміжних інститутів є допоміжні інститути, що спеціально створюють для проведення реформ.

У процесі реформ можуть з'являтися стійкі неефективні інститути або інституційні пастки (на основі бартеру, неплатежів, ухилення від податків, корупції тощо) [9, с. 127]. В англомовній літературі замість терміна «інституційна пастка» («Institutional trap») використовують термін «ефект блокування» (lock-in effect), який означає, що одного разу ухвалене рішення, наприклад, про продаж землі, важко скасувати.

Перехід від одного інституту до іншого пов'язаний із витратами інституційних змін. Ці витрати можуть падати як на державні і місцеві бюджети, так і на бюджети (кошториси) окремих фірм. До основних витрат інституційних змін належать витрати, пов'язані зі складанням проекту змін, «лобіюванням» проекту, створенням і підтриманням проміжних інститутів для реалізації проекту, з реалізацією проекту, адаптацією економіки до нового інституту.

Для позитивної інституційної динаміки витрати на проведення інституційних змін мають бути меншими від перехідної ренти (доходу), що виникає в економіці країни, регіонів, територіальних громад і окремих фірм після проведення реформи.

Необхідною умовою одержання перехідної ренти є управління економічними змінами (реформами). Воно, як і будь-яка управлінська діяльність, передбачає реалізацію загальних управлінських функцій - планування, організації, мотивації і контролю. У контексті управління економічними реформами ці функції можна конкретизувати так [10]:

- планування реформи - вироблення стратегії реформування, програм та планів її реалізації;

- організація реформи - створення мережі організаційних структур, що мають забезпечити реалізацію планів реформування, налагодження координації в цій мережі, кадрове забезпечення реформи;

- мотивація до реформи - ідентифікація потреб, інтересів, цінностей різних соціальних груп, прошарків, вибір мотиваційних засобів і власне стимулювання їх підтримки й участі в реформі;

- контроль реформи - чітке визначення очікуваних результатів реформи за допомогою кількісних та якісних показників, моніторинг і оцінка ходу реформування, коригування стратегії, планів і реформаторських заходів.

Функції управління економічними реформами загалом узгоджуються з класичною моделлю управління - циклом Демінга. Він (у контексті реформування економіки) передбачає виділення двох загальних компонентів - відповідного суб'єкта (еталонної або керівної підсистеми в особі виконавців реформи) і об'єкта (керованої підсистеми - певної сфери діяльності), та містить чотири стадії: 1) планування (а в більш широкому сенсі - ухвалення рішень); 2) виконання (оперативного управління); 3) перевірки (контролю); 4) впливу (коригування). При цьому четверта стадія в ньому є не чим іншим, як регулюванням поведінки, яке можна віднести до другої стадії (рис. 2).

Управління економічними реформами є багатоваріантним процесом. Це означає, що більше ступенів свободи має керована підсистема, то більше можливих варіантів управління нею. У зв'язку з цим з'являється завдання вибрати оптимальний варіант управління й порівняльну оцінку ефективності різних варіантів. Оптимальним для конкретної реформи вважають той варіант управління, який забезпечує найвищу ефективність керованої підсистеми при найменших витратах на керівну підсистему. У загальному випадку підвищення ефективності керованої підсистеми експоненційно залежить від обсягу корисної інформації, який уводить у неї керівна підсистема за одиницю часу.

Рис. 2. Цикл управління економічними реформами

Джерело: складено автором

реформа економічний регіональний демінг

Оптимальність варіантів управління економічною реформою зі значним числом керівників різних рівнів не завжди залежить від здатності керівної підсистеми вищого рівня переробляти інформацію, що надходить від керівних підсистем нижчих рівнів управління. А ця здатність залежить від оптимальної кратності (співвідношення, що випливає з принципу потрібної різноманітності) між керівною підсистемою вищого рівня і аналогічними підсистемами нижчого рівня. Уважають, що це співвідношення має бути близьким до 1: 10, хоча в разі автоматизації процесів управління може збільшуватися до 1: 25. Якщо це співвідношення є більшим, то з'являється потреба у реформі з децентралізації управлінських функцій, тобто делегуванні деяких функцій на нижчі рівні управління, як це має місце, наприклад, у реформі з бюджетної (фінансової) децентралізації.

З переходом до ринкових відносин проблеми управління економічними реформами ще більше ускладнені (керовані підсистеми отримали набагато більше число ступенів свободи, ніж за умов планової системи господарювання), і тому важливе значення має відповідність організаційної системи управління завданням реформування.

Згідно з дослідженнями О. Норгаарда, у разі проведення інституційних змін, зокрема під час переходу від планової до ринкової економіки, добре оснащена і відносно компетентна бюрократія є перевагою на початковому етапі реформування, оскільки дозволяє швидко та впевнено розпочати системні зміни. Водночас у ході подальших реформ стара бюрократія стає баластом, оскільки залишається зацікавленою в багатьох елементах старої системи [11, с. 62-63]. Тому потрібно реформувати організаційні структури економіки не тільки на рівні суб'єктів господарювання, але й на рінях державного і регіонального управління та місцевого самоврядування.

Синтез функційних і управлінських характеристик процесів реформування економічної системи країни та її регіонів дав змогу О.С. Бєлокриловій [12, с. 9-10] виокремити три комплексні характеристики:

1. Стимулювання соціально-економічних змін, що з'являються в результаті реформ:

- нестійкість, генерується порушенням цілісності економічної системи за рахунок зміни кількості і якості її елементів та зв'язків між ними;

- альтернативний характер розвитку, який породжує деяку кількість сценаріїв і варіантів розвитку країни та її регіонів;

- з'ява особливих (перехідних) форм, які функціюють у момент проведення реформ;

- особливий характер суперечностей між новими і старими елементами системи.

На думку Н.В. Бєлікової [1, с. 11], цей перелік варто доповнити ще таким пунктом, як зміна потенціалу розвитку економічної системи.

2. Тривалість, що залежить від швидкості реалізації реформ, скоординованості заходів тощо. Залежно від диференціації параметрів процесу реформування моделі економіки країни і її регіонів можна виокремити кілька підходів до визначення швидкості реформ і виділяти, зокрема, шокові та поступові реформи.

3. Спрямованість реформаторського процесу, яку можна розглядати в теоретичному і практичному аспектах.

До цих характеристик варто додати ще одну, але чи не найбільш важливу - характеристику результативності реформ. Її під час проведення кожної з реформ повинні репрезентувати специфічні параметри, наприклад, результативність реформи вищої школи: питома вага осіб з вищою освітою (зокрема й сертифікованих за критеріями зовнішнього незалежного оцінювання); кількість випускників, які влаштувалися на роботу за спеціальністю; залежність рівня доходів працівників від рівня їхньої освіти; кількість іноземних студентів у закладах вищої освіти.

Інколи оцінка результативності реформи може набувати абсурдно-формального характеру, коли головними критеріями, наприклад, освітньої реформи, є не рівень і якість освіти (освіченості) населення, безпека суспільства та держави, а темпи й масштаби впровадження вигаданих нагорі, але не підкріплених практикою реформаційних проектів (зокрема щодо об'єднання в середній школі базових дисциплін). Подібна нерозбірливість у критеріях призводить до втрати не тільки ефективності, але й соціально-економічного змісту реформи та шкодить економічній і загалом національній безпеці країни.

Для оцінювання успішності пакету реформ (економічного, соціального й екологічного змісту) треба виробити загальний критерій їх успішності. Таким критерієм має бути сталість розвитку країни та її регіонів.

Висновки. Для успішного проведення економічних реформ різного спрямування на національному та регіональному рівнях важливо виокремлювати в теоретичному плані основні характеристики процесу реформування, а саме: функційні (чинники, принципи й етапи), управлінські (соціально-економічні інститути, функції управління реформами) та комплексні (вияви стимулювання змін, тривалість, спрямованість і результативність реформ). Урахування цих характеристик, взаємозв'язків між ними та їх компонентами дає змогу з меншими витратами й вищою ефективністю проводити конкретні реформи.

Література

1. Беликова Н.В. Проблемы определения сущности экономических реформ. Бізнес Інформ. 2014. №10. C. 8-13.

2. Економічна інтеграція. Вікіпедія. URL: https://uk.wikipedia.org/wiki/.

3. Осипов Г.В. Социальное мифотворчество и социальная практика. Москва: НОРМА, 2000. 543 с.

4. Коник С. Теорія реформ та проблеми адміністративно-територіального устрою України. Економічний часопис-ХХІ. 2006. №5/6. С. 44-48. URL: http://soskin.info/ea/2006/5-6/20060514.html

5. Агерондо И. Реформа образования в Латинской Америке: обзор четырех десятилетий. Перспективы. Вопросы образования. ЮНЕСКО. 1993. №3. С. 113-127.

6. Норт Д. Институты и экономический рост: историческое введение. Thesis. 1993. Вып. 2. С. 69-91.

7. Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как провалились проекты улучшения условий человеческой жизни. Москва: Университетская книга, 2005. 576 с.

8. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общая теория реформ. Контуры и система исследования. Теория и практика организации проведения реформ: сб. трудов / [под ред. В.Н. Лексина]. Москва: УРСС, 1995. C. 6-51.

9. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. Москва: Экономика, 2007. 446 с.

10. Кравченко С.О. Концептуальні основи управління суспільними реформами. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія: Управління. 2012. Вип. 3. С. 15-24.

11. Норгаард О. Економічні інституції та демократична реформа. Порівняльний аналіз посткомуністичних країн / пер. з англ. Київ: Ніка-Центр, 2007. 424 с.

12. Белокрылова О.С. Теория переходной экономики. Ростов-на-Дону: Феникс, 2002. 352 с.

Размещено на Allbest.ru