Социально-экономическое развитие сельских малонаселенных территорий в России: правовые вызовы современности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Социально-экономическое развитие сельских малонаселенных территорий в России: правовые вызовы современности

О.А. Дементьева

Общественная организация «Междисциплинарные исследования комплексных систем»

Аннотация

В статье представлен анализ состояния сельских малонаселенных территорий Российской Федерации как одной из основных составляющих в обеспечении устойчивости системы расселения. Представлены результаты анализа некоторых разделов документов стратегического планирования в части реализации государственной политики поддержки и развития сельских малонаселенных территорий.

Переход в Российской Федерации к новому экономическому укладу в последнее десятилетие прошлого века, характеризующийся сворачиванием экономической деятельности в ряде отраслей, традиционных для сельских и небольших городских населенных пунктов, негативно сказался как для населения этих населенных пунктов, так и на возможности сохранения устойчивости системы расселения в целом. Эти процессы усиливаются в некоторых субъектах Российской Федерации проводимыми «преобразованиями» территориального устройства местного самоуправления, сопровождающимися потерей сельскими территориями статуса муниципальных единиц, что влечет дальнейшую деградацию этих территорий.

Необходима корректировка документов стратегического планирования, в первую очередь, Стратегии пространственного развития, в части государственной поддержки не только агломераций, но и малонаселенных территорий.

Ключевые слова: малонаселенные территории, сельские поселения, агломерации, схема расселения, исход населения, документы стратегического планирования.

Abstract

SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF RURAL SPARSELY POPULATED AREAS IN RUSSIA: LEGAL CHALLENGES OF THE PRESENT

O.A. Dement'eva

Public Organization «Interdisciplinary Research of Complex Systems»

The article presents an analysis of the state of rural sparsely populated territories of the Russian Federation as one of the main components in ensuring the stability of the settlement system. The results of analysis of some sections of strategic planning documents regarding implementation of the state policy of support and development of rural sparsely populated areas are presented.

The transition in the Russian Federation to a new economic structure in the last decade of the last century, characterized by the curtailment of economic activities in a number of sectors traditional for rural and non-large urban settlements, had a negative impact both on the population of these settlements and on the possibility of maintaining the sustainability of the settlement system as a whole. Those processes were being strengthened in some constituent entities of the Russian Federation by ongoing "transformations" of the territorial structure of local self-government, accompanied by the loss of the status of municipal units by rural territories, which entailed further degradation of those territories.

There was a need to adjust strategic planning documents, especially the Spatial Development Strategy, in terms of public support not only for agglomerations, but also for sparsely populated areas.

Key words: sparsely populated areas, rural settlements, agglomerations, distribution patterns, population exoduses, strategic planning documents.

Многовековая история России характеризуется расширением ее территории. Удержание этих в большинстве малонаселенных территорий было бы невозможно без предпринимаемых с XVI в. российскими правителями мер поддержки морских и сухопутных экспедиций с освоением прибрежных территорий Дальнего Востока, переселения сельского населения в Сибирь в период Российской Империи, а затем реализация национальных проектов по освоению юга Сибири (целина), Севера Европейской и Азиатской части с возведением больших городов добывающей и обрабатывающей промышленности в советское время. Это далеко не полный перечень того, в результате чего удалось к концу XX в. создать систему расселения, которая опиралась не только на крупные промышленные центры центральной европейской части (г. Москва и Московская область, г. Ленинград и Ленинградская область, г. Тула, г. Курск, г. Орел, г. Воронеж и многие другие города), Урала (г. Свердловск, г. Челябинск и др.), центральной Сибири (г. Новосибирск, г. Омск, г. Томск и др.), восточных и северных регионов (г. Владивосток, г. Магадан, г. Комсомольск-на-Амуре, г. Норильск, г. Воркута, г. Мурманск и др.). Значительную роль в устойчивости системы расселения играли сельские территории, в состав которых входили как густонаселенные сельские территории (в основном юга России), так и малонаселенные сельские территории. Сельские территории и небольшие старопромышленные города в XIX-XX вв. являлись своего рода связывающими элементами и обеспечивали продовольственную безопасность и переработку традиционного для России сырья (льняное производство, лесозаготовка и лесопереработка, строительные материалы и др.). Развитие таких территорий с учетом исторических традиций проживания и ведения хозяйства крайне актуально для обеспечения геополитической, социально-экономической безопасности России, обширность территории, различие географических и климатических условий которой являются уникальными. Малонаселенные места России, несмотря на рост крупных промышленных центров в XIX-XX вв., сохранились вплоть до настоящего времени. развитие сельский территория россия

Переход России к новому экономическому укладу, который сопровождался практическим невмешательством публичных властей в процессы, влияющие на расселение населения, привел к весьма негативным последствиям. Появились малонаселенные территории, которые находятся не на труднодоступных или малопригодных для жизни и ведения хозяйственной деятельности территориях, а в тех местах, которые были заселены и освоены в предыдущие десятилетия и века [1 ; 2].

Сворачивание экономической деятельности (показательный пример - практически прекращение производства льна и льняных тканей в северо-западных областях России), ликвидация школ, медицинских учреждений, даже учреждений первичной медицинской помощи, способствовали исходу из небольших городов, сельских населенных пунктов в крупные города, в другие субъекты Российской Федерации большей части трудоспособного, более молодого населения в поисках средств существования для себя и своих семей. Стал привычным для многих территорий, в том числе и для центральных областей России, термин «обезлюдивание» территорий. Возможность изменения места жительства характеризуется болезненностью этого процесса для большинства людей. В публикации Л.В. Мельниковой [3] отмечается, что даже население северных районов Западной Сибири, приехавшее в советское время на постоянную работу, в настоящее время отказывается покидать Север с его весьма неблагоприятными климатическими условиями. Здесь в целях экономической рациональности планируется внедрять вахтовый метод освоения территорий вместо постоянного проживания населения. Автор указанной статьи обращает внимание на то, что рекомендуемая оптимизация системы расселения не учитывает потери социальных, человеческих взаимосвязей, привязанности к своему месту жительства, привычки к определенному образу жизни и т.д., и делает вывод, что сокращение национального экономического про-странства оборачивается разрушением социального и ментального пространства.

Эти негативные как для людей, так и в целом для государства процессы в современной России усиливаются в некоторых субъектах Российской Федерации проводимыми «преобразованиями» территориального устройства местного самоуправления. Результатом таких «преобразований» явилась ликвидация поселений как муниципальных единиц [4], среди передовиков - Магаданская и Московская области. В последнее время этот процесс возглавил Пермский край2.

Потеря сельской территорией статуса муниципальной единицы сопровождается дальнейшей деградацией этой территории. Так, при ликвидации сельских поселений как муниципальных единиц происходит де-юре потеря территорией формально юридического статуса сельской в силу вхождения этой территории в состав городского округа (как это происходило при образовании в ряде субъектов Российской Федерации городских округов). На практике де -факто эта территория остается сельской, поскольку задача создания соответствующих городских условий (водопровод, канализация, газоснабжение, соответствующий уровень медицинских и образовательных услуг и др.) органами публичной власти не ставится и не решается. При этом государство отказывается от обеспечения преференций сельских территорий (социальные, налоговые, возможная бюджетная поддержка в рамках государственных программ). Специалистами прогнозируются негативные последствия для системы расселения в результате объединения сельских поселений, как, например, это произошло в Псковской области [ 5]. Устойчивые негативные социально-экономические тенденции, в том числе, обуславливают отторжение населением демократических процедур управления делами государства и общества. Абсентеизм как явление становится результатом муниципальных слияний, осуществляемых и в европейских странах.

На федеральном уровне декларируется понимание того, что сельские территории Российской Федерации являются важнейшим ресурсом страны. В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г.3 (далее - Стратегия развития сельских территорий) обращается внимание на крайне неравномерное развитие сельских территорий, на рост миграционного оттока сельского населения, что ведет к утрате освоенности сельских территорий. Одна из основных причин заключается в том, что уровень и качество жизни сельского населения в целом существенно отстают от уровня жизни в городах, сужается доступ населения к услугам организаций социальной сферы4.

Как следует из Стратегии развития сельских территорий, одной из основных целей государственной политики в области обеспечения устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 г. является создание благоприятных социально-экономических условий для выполнения сельскими территориями их общенациональных функций и решения задач территориального развития и создание условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения. Очевидно, что без развития социальной сферы сельских населенных пунктов невозможно достичь заявленных целей и остановить утрату освоенности сельских территорий. В Стратегии развития сельских территорий из 18 целевых показателей оценки устойчивого развития сельских населенных пунктов 6 показателей непосредственно относятся к уровню оценки развития социальной сферы, а еще 5 - непосредственно связаны с оценкой уровня развития этой сферы. Так, например, к 2030 г. планируется расширение сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности на 1,7 тыс. единиц; увеличение удельного веса общеобразовательных организаций в сельской местности, имеющих водопровод, центральное отопление и канализацию, до 95%; снижение удельного веса зданий (помещений) учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, находящихся в неудовлетворительном состоянии, до 20 %. Обоснование и определение этого перечня количественных параметров вызывают многочисленные вопросы. Обозначим основные. В соответствии с какими методиками утверждались как перечень целевых показателей, так и их значения? Достаточно ли достижения этих показателей для обеспечения к 2030 г. устойчивого развития сельских территорий? В первую очередь, этот вопрос относится к обеспеченности медицинскими и образовательными учреждениями. И наконец, в документе отсутствует не только оценка объема необходимых финансовых средств, но и даже упоминание о финансовых источниках, необходимых для решения этих задач.

Лишь через три года после утверждения Стратегии развития сельских территорий был утвержден План мероприятий по ее реализации в 2018-2020 гг. (далее - План)5. Всего в Плане - перечень из 16 мероприятий, 5 пунктов из этого перечня должны реализовываться в рамках государственных программ. Инструменты реализации мер, указанных в остальных пунктах, не определены. Содержание мер в сфере медицины сформулировано в общем виде: «Реализация мероприятий по обеспечению доступности медицинской помощи сельскому населению и повышению ее качества». Единственным инструментом обеспечения доступности образования в сельской местности и повышения его качества является Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования», основным ориентиром которой является сокращение малонаселенных сельских населенных мест и увеличение городского населения. Как представляется, при такой целевой установке никакие меры не могут привести к достижению доступности образования в сельской местности, поскольку число учреждений образования планируется сокращать, а не увеличивать. В целом Стратегия развития сельских территорий характеризуется не только отсутствием обоснования целевых показателей, многих целей и задач, но и отсутствием на указание действенных способов контроля за ее исполнением. По большинству мероприятий Плана предусмотрены только информационные ведомственные доклады.

Основная направленность Стратегии заключается в создании условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения на основе преимуществ сельского образа жизни. Именно формирование этих условий, как декларируется в документе, позволит сохранить социальный и экономический потенциал сельских территорий и обеспечит выполнение ими обще пространственно-коммуникационной, сохранение историко-культурных основ идентичности народов страны, поддержание социального контроля и освоенности сельских территорий. Предполагается, что решение этих задач в обязательном порядке должно обеспечиваться выделением государством целевых финансовых средств для значительного повышения уровня социальных (в первую очередь, начальное и среднее образование, медицинское обслуживание) и коммунальных услуг (обеспеченность газом, водой, канализацией). Однако положения Стратегии развития сельских территорий в этой сфере не только декларативны, но и не имеют внутренней логики - механизмов поддержки и дальнейшего социального развития сельских территорий. Этот вывод подтверждается отсутствием планов по масштабному восстановлению утраченной за последние десятилетия системы начального и среднего образования, объектов здравоохранения.

Такие подходы разработчиков этого стратегического документа отчасти объясняют тот факт, что в положениях принятой через четыре года Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.7 (далее - Стратегия пространственного развития) сельские территории практически не рассматриваются в качестве объектов стабилизации пространственного развития.

Из содержания Стратегии пространственного развития следует, что основное направление совершенствования системы расселения заключается в государственной поддержке крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций8. Предваряется такое решение констатацией общемировых тенденций пространственного развития, заключающихся в концентрации экономики и населения в крупнейших формах расселения - крупнейших городских агломерациях. Однако для безоговорочной поддержки таких форм расселения одной констатации наличия общемировых тенденций явно недостаточно. Необходим анализ, прежде всего, проблем, порождаемых агломерациями [6]. Определение способа управления такими агломерациями имеет первостепенное значение для сбалансированного развития таких территорий [7; 8; 9].

Необходимо отметить, что отношение к таким формам расселения и осуществления хозяйственной деятельности среди ученых неоднозначное. Особую тревогу высказывают ученые-экологи, оценивая мегаполисы и городские агломерации «как самые худшие и губительные явления... не только для человека, но и окружающей природной среды» [10]. Объективность этих предостережений подтверждается катастрофической ситуацией последнего времени с распространением инфекционных заболеваний в местах с большой плотностью населения. Более того, некоторые исследователи опровергают распространенные декларации о том, что только развитие агломераций является экономически оправданным [11; 12].

Как представляется, поддержка тенденций концентрации производства и населения, характерных для капиталистического способа производства, в условиях нашей страны, учитывая ее географические, демографические и др. особенности, может повлечь дальнейшие значимые негативные последствия для территорий, характеризующихся малой и сверхмалой плотностью населения [13].

При разработке Стратегии пространственного развития не были учтены положения проекта Концепции Стратегии пространственного развития Российской

Федерации на период до 2030 г. (далее - Концепция), который был разработан Минэкономразвития в 2016 г. В указанном документе, который был разработан с привлечением российских ученых, в качестве одного из главных вызовов пространственного развития России указан беспрецедентный центростремительный вектор, который проявился не только в Москве, но и на уровне многих субъектов Российской Федерации - в виде интенсивного укрепления экономической и политической роли региональных столиц и элит, а также многих муниципальных образований с центрами - крупными городами, которые в условиях новой рыночной экономики оказались удачно расположенными на ключевых торговых и транспортных путях. Результатом этих процессов явилось значительное сжатие ранее освоенного пространства, многочисленными подтверждениями чего стали заброшенные поля в сельской местности и промышленные зоны крупных, средних и малых городов и др. В Концепции особо обращается внимание на то, что формирование адекватного ответа на со всей остротой вставшего вопроса о судьбе беспрецедентно разросшейся «периферии России» имеет фундаментальное значение для масштабного, но слабо инфраструктурно обустроенного пространства России.

Реализация курса, обозначенного в Стратегии пространственного развития, на государственную поддержку крупных городских агломераций и крупнейших городских агломераций приведет к усилению двух негативных взаимосвязанных процессов. Во-первых, к усилению центростремительных тенденций (стягиванию населения в крупные и крупнейшие города), которые будут сопровождаться обострением социальных проблем. Во-вторых, дальнейшим сжатием освоенного пространства, увеличением зон «обезлюдивания», что, учитывая территориальные особенности России, в дальнейшем обострит геополитические проблемы. Для восстановления устойчивости системы расселения потребуется восстановление тех населенных мест, которые к настоящему моменту большинство населения по объективным причинам покидает. Но, как известно, поддержка требует меньших ресурсов, чем восстановление. Этот тезис подтверждается теми процессами, которые были инициированы властями в системе здравоохранения, в результате которых в настоящее время требуется восстановление учреждений медицинской помощи не только в деревнях, селах, но и в городах.

В заключение обратим внимание на то, что до сих пор отсутствует утвержденная в установленном порядке стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Как представляется, необходима корректировка Стратегии пространственного развития, учитывающая необходимость государственной поддержки не только агломераций, но и малонаселенных территорий. Такое изменение государственной политики должно быть отражено и в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Алексеев А.И. Изменение сельского расселения в России в конце XX - начале XXI века / А. И. Алексеев, С. Г. Сафронов // Вестник Московского университета. Серия 5. География. -- 2015. -- № 2. -- С. 66-76.

2. Россия и её регионы в XX веке: территория - расселение - миграции : монография / под науч. ред.: О. Глезер, П. Полян. -- Москва : ОГИ, 2005. -- 816 с.

3. Мельникова Л.В. Географический неодетерминизм, пространственная мисаллокация и закон Ципфа / Л. В. Мельникова // ЭКО. -- 2011. -- № 2 (440). -- С. 137-146.

4. Дементьев А.Н. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2018 годы): монография / А.Н. Дементьев. -- Москва: Норма, 2020. -- 230 с.

5. Дементьев В. С. Оптимизация административно-территориального деления Псковской области: оценка последствий / В. С. Дементьев // Географический вестник. -- 2019. -- № 1 (48). -- С. 14-25. -- DOI 10.17072/2079-7877-2019-1-15-25.

6. Никифоров А.В. Общественно-политическая полемика по вопросу о социальных последствиях субурбанизации в США во второй половине 40-х - 50-е гг. XX в.: автореф. дис. ... канд. ист. наук : 07.00.03 / А. В. Никифоров. -- Москва, 2000. -- 28 с.

7. Шугрина Е. С. Модели управления российскими агломерациями / Е. С. Шугрина // Государственная власть и местное самоуправление. -- 2018. -- № 2. -- С. 39-43.

8. Шугрина Е. С. Общая характеристика российских агломераций: соотношение dejuro и defacto / Е. С. Шугрина, Г. В. Миронова // Местное право. -- 2018. -- № 1. -- С. 3-24.

9. Петухов Р. В. Правовое регулирование агломераций: теоретические подходы и за-рубежные практики / Р. В. Петухов, Е. В. Луценко // Местное право. -- 2017. -- № 6. -- С. 93-102.

10. Лисина Н. Л. Исследование проблем правовой охраны окружающей среды в го-родах: методологический аспект / Н. Л. Лисина // Экологическое право. -- 2018. -- № 4. -- С. 24-29.

11. Дегтярев П. Я. Анклавный вектор пространственного развития России / П. Я. Дегтярев // Вестник Челябинского государственного университета. -- 2018. -- № 7 (417). -- С. 67-73.

12. Мельникова Л. В. Размеры городов, эффективность и экономический рост / Л. В. Мельникова // ЭКО. -- 2017. -- № 7 (517). -- С. 5-19.

13. Мазаев А. Г. Отечественный опыт оптимизации национальной системы расселения / А. Г. Мазаев //Академический вестник Уралниипроект РААСН. -- 2017. -- № 3 (34). -- С. 20-25.

REFERENCES

1. Alekseev A. I., Safronov S. G. Changes in Rural Settlement Patterns in Russia During the Late 20th - Early 21st Centures. Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriia 5. Geo-grafiia = Moscow University Bulletin,. Series 5, Geography, 2015, no. 2, pp. 66-76 (in Russian).

2. Glezer O., Polian P. Rossiia i ee regiony v XX veke: territoriia - rasselenie - migratsii : monografiia [Russia and its Regions in the XX Century: Territory - Settlement - Migration: Monograph]. Moscow, OGI Publ., 2005, 816 p.

3. Mel'nikova L. V. Geographical neo-determinism, spatial misallocation and Zipfs law. EKO = ECO, 2011, no. 2 (440), pp. 137-146 (in Russian).

4. Dement'ev A. N. Territorial'naia organizatsiia mestnogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii (1990-2018 gody): monografiia [Territorial Organization of Local Self-Government in the Russian Federation (1990-2018): Monograph]. Moscow, Norma Publ., 2020, 230 p.

5. Dement'ev V. S. Optimization of Administrative - Territorial Division in the Pskov Region: Assessment of Consequences. Geograficheskii vestnik = Geographical Gazette, 2019, no. 1 (48), pp. 14-25 (in Russian). DOI 10.17072/2079-7877-2019-1-15-25.

6. Nikiforov A. V. Obshchestvenno-politicheskaia polemika po voprosu o sotsial'nykh posledstviiakh suburbanizatsii v SShA vo vtoroi polovine 40-kh - 50-e gg. XX v.: avtoref. dis. ... kand. ist. nauk : 07.00.03 [Socio-Political Controversy on the Social Consequences of Subur-banization in the United States in the second half of the 40s - 50s. XX centures: abstract of diss. of cand. of history]. Moscow, 2000, 28 p.

7. Shugrina E. S. Models of Russian Agglomerations Management. Gosudarstvennaia vlast i mestnoe samoupravlenie = State Power and Local Self-government, 2018, no. 2, pp. 3943 (in Russian).

8. Shugrina E. S., Mironova G. V. General characteristic of Russian agglomerations: ratio dejuro and defacto. Mestnoepravo = Local Law, 2018, no. 1, pp. 3-24 (in Russian).

10. Petukhov R. V., Lutsenko E. V. Legal Regulation of Agglomerations: Theoretical Ap-proaches and Foreign Practices. Mestnoepravo = Local Law, 2017, no. 6, pp. 93-102 (in Russian).

11. Lisina N. L. Review of Issues of Legal Environmental Protection in Cities: a Methodo-logical Aspect. Ekologicheskoe pravo = Environmental Law, 2018, no. 4, pp. 24-29 (in Russian).

12. Degtiarev P. Ia. Enclosive Disposition of Spatial Development of Russia. Vestnik Cheliabinskogo gosudarstvennogo universiteta = CSU Bulletin, 2018, no. 7 (417), pp. 67-73 (in Russian).

13. Mel'nikova L. V. Sizes of the Cities, Efficiency and Economic Growth. EKO = ECO, 2017, no. 7 (517), pp. 5-19 (in Russian).

14. Mazaev A. G. Domestic Experience of Optimization of the National System of Set-tlement. Akademicheskii vestnik Uralniiproekt RAASN = Academic Bulletin Uralniiproekt RAASN, 2017, no. 3 (34), pp. 20-25 (in Russian).

Размещено на Allbest.ru