Влияние национальных проектов на структуру расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Влияние национальных проектов на структуру расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Роман Сергеевич Данилов, советник 3 класса

Министерство экономического развития Российской Федерации

Полина Александровна Картышева

руководитель сектора отдела

информационного планирования и аналитики

АО “Мосинжпроект”

Аннотация

национальный проект макроэкономический бюджетный

В статье в целях оценки влияния национальных проектов на изменение структуры расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации раскрываются основные понятия, нормативные правовые акты, инструменты реализации национальных проектов. Проведен анализ текущей макроэкономической ситуации. Раскрыта значимость национальных целей развития с точки зрения бюджетной политики. Описана структура расходов бюджетных и внебюджетных источников, направленных на реализацию национальных проектов, определена роль национальных проектов в исполнении расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Определены национальные проекты, реализация которых входит в приоритетном порядке в задачи федерального правительства или в задачи субъектов Российской Федерации. Осуществлен анализ изменений объемов производительных расходов, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры - расходы на здравоохранение, образование, транспортную инфраструктуру и связь в общем объеме расходов. В процессе анализа выявлены структурные изменения расходов и их смещение от непроизводительных к производительным, что связано с расходами на национальные проекты и обусловлено переходом к политике стимулирования предложения.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная политика, национальные проекты, производительные расходы, федеральный бюджет

The impact of national projects on the cost structure of the budgets of the budget system of the Russian Federation

Roman S. Danilov, 3rd class counselor

Ministry of Economic Development of the Russian Federation

Polina A. Kartysheva, Head of sector, Information planning and analytics department

JSC “Mosinzhproekt”

Abstract

The article assesses the impact of national projects to change the structure of expenditures of the Russian budgetary system and describes the basic concepts, regulations, tools for the implementation of national projects. The current macroeconomic situation is analyzed. The paper shows the importance of national development goals concerning budgeting policy. The work describes the structure of expenditures of budgetary and extrabudgetary sources aimed at the implementation of national projects; the study also touches upon the role of national projects affecting budget expenditures of the funds of the Russian Federation. The author defines national projects, the implementation of which has a priority character for the federal government or subjects of the Russian Federation. The work contains information concerning changes in the volume of productive expenditures aimed at the development of human capital and infrastructure - expenditures on health care, education, transport infrastructure, and on the spending of budgetary funds in general. The analysis revealed structural changes in expenditures and their shift from unproductive to productive ones, which is directly related to expenditures on national projects and the transition to a policy of stimulating supply. Keywords: budget, budget policy, national projects, productive expenditures, federal budget

Введение

На ближайшие 6 лет экономическая задача повышения темпов устойчивого роста и обеспечение роста благосостояния населения становится еще и политической. На ее решение нацелен Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года, предусматривающий осуществление сложного комплекса мероприятий макроэкономического, институционального и структурного характера, что потребовало обновления подходов к реализации государственной политики [Мау, 2019. C. 13].

Во исполнение национальных целей развития Российской Федерации утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (далее - ОНДП)¹. Инструментами реализации ОНДП являются государственные программы Российской Федерации (далее - государственные программы), наиболее значительные направления реализации которых выделены в национальные проекты (далее - НП).

В свою очередь, государственные программы и НП представляют собой комплексы мероприятий по достижению целевых показателей, структурированные по этапам, срокам и ответственным исполнителям. При этом система управления НП отвечает принципам проектного управления: в них обозначены конкретные механизмы и инструменты достижения целевых показателей, объемы и источники их финансирования.

Таблица 1. Буквенные обозначения национальных проектов в бюджетной классификации

Table 1. Letter designations for national projects in the budget classification

Факторы достижения национальных целей развития определены в соответствии с Единым планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года. http:// government.ru/news/36606/..

Единый план представляет собой траектории выхода показателей, характеризующих данные цели, на целевые уровни, а также перечень инструментов и механизмов, направленных на их достижение вне зависимости от принадлежности к государственным программам и национальным проектам.

Основным инструментом реализации национальных целей развития стали НП и входящие в них федеральные проекты (далее - ФП), формируемые с учетом накопленного опыта организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации с шестилетним горизонтом планирования. В прошлом году сформированы и утверждены паспорта НП и ФП с конкретными мероприятиями, ответственными, сроками и результатами их реализации.

Бюджетная политика и национальные цели развития

Национальные цели развития устанавливают взаимоувязанные приоритеты социально-экономической политики (например, цель достижения темпов экономического роста выше мировых является необходимым условием для увеличения доходов населения и качества жизни в целом). Взаимосвязанность целевых показателей означает также и то, что они могут быть достигнуты только в комплексе.

Ужесточение санкций и торговые войны как неотъемлемый элемент глобальной политики, финансовые кризисы и замедление темпов роста мировой экономики являются существенными рисками при достижении комплекса целей развития нашей страны [Мау, 2019. C. 8].

Вместе с тем социально-экономическая ситуация в России неоднозначна: есть экономический рост, но он отстает от среднемирового, растет потребление, но стагнируют реальные доходы населения, увеличивается кредитование, но растет задолженность перед банками.

Благоприятной остается макроэкономическая ситуация. Чистый государственный долг опустился ниже нуля, бюджет сформирован с профицитом (по итогам I полугодия 2019 года профицит федерального бюджета составил 3,3 % ВВП), объем Фонда национального благосостояния растет и превысил заветные 7 % ВВП, благодаря бюджетному правилу снижается зависимость бюджета от динамики цен на нефть, газ и нефтепродукты. Однако невысокой остается инвестиционная активность, что является важнейшим индикатором уровня доверия к социально-экономической политике власти.

Таблица 2. Структура расходов бюджетных и внебюджетных источников, направленных на реализацию национальных проектов на период 20192024 годов

Table 2. Structure of expenditures for budgetary and extrabudgetary sources aimed at implementing national projects for the period 2019-2024

Значимость национальных целей развития с точки зрения бюджетной политики подчеркивается тем фактом, что для достижения указанных целей при формировании проекта федерального бюджета бюджетные ассигнования на реализацию НП предусмотрены в приоритетном порядке.

В целях организации эффективной системы мониторинга и управления реализацией НП мероприятия НП и ФП учитываются в качестве отдельных структурных элементов государственных программ Российской Федерации. В бюджетной классификации для каждого НП введено уникальное буквенное обозначение, что позволяет обеспечить возможность контроля реализации НП.

Кроме того, создана система управления национальными проектами, позволяющая проводить систематический мониторинг хода реализации НП, установлена персональная ответственность за выполнение мероприятий НП и ФП, а также созданы возможности по оперативному перераспределению бюджетных средств федерального бюджета между НП и ФП в рамках внесения изменений в сводную бюджетную роспись.

Национальные проекты являются ключевым, но не единственным инструментом достижения национальных целей развития. В ближайшие 6 лет финансировать намеченные проекты будут в основном за счет средств федерального бюджета 13,2 трлн. руб., или более 50 % от всех 25,7 трлн руб. запланированных расходов.

Вместе с тем при всей важности НП они составляют в среднем лишь 12 % всех расходов ФБ за трехлетний период, и в настоящее время это «лишь инструментарий для достижения глобальных целей» https://www.forbes.ru/finansy-i-investicii/3712 85-kudrin-usomnilsya-v-vypolnenii-mayskogo-ukaza-putina-s-pomoshchyu.. Их следует рассматривать как векторы, которые задают основные направления развития страны, и не нужно воспринимать их как «Грааль» при достижении поставленных в Указе национальных целей.

Реализация национальных проектов на федеральном и региональном уровнях

Достижение целей большинства НП, с учетом действующего разграничения полномочий между уровнями государственного управления, невозможно без участия регионов. В этой связи в ФП установлены целевые показатели в региональном разрезе, а также введен механизм координации и мониторинга мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Национальные проекты позволяют обеспечить тесную координацию федеральных и региональных ведомств за счет системности поставленных задач и принципа курирования НП вице-премьерами Правительства Российской Федерации на федеральном уровне и высшими должностными лицами субъектов на региональном уровне, что позволит преодолеть ведомственную разобщенность и сконцентрировать усилия в едином направлении [Иванов, Бухвальд, 2019. C. 40].

Следует отметить, что многие регионы стремятся в процессе проекции ФП на региональный уровень выделить направления проектной работы, которые в наибольшей степени соответствуют условиям и приоритетам развития конкретного субъекта. Большинство регионов уделяют внимание НП по развитию демографии, здравоохранения, образования, дорог, малого предпринимательства, культуры и доступности жилья, что также отражает преобладание межбюджетных трансфертов по указанным НП в структуре расходов сводной бюджетной росписи ФБ в разрезе группы видов расходов. В то же время решение ключевых задач по другим НП больше относится к полномочиям федерального уровня и в своей структуре не имеет значимых расходов в виде межбюджетных трансфертов.

Учитывая важность национальных проектов в реализации идеи ускорения экономического роста выше мирового, необходимо оценить изменения структуры расходов бюджетов бюджетной системы после появления национальных проектов, то есть, начиная с 2019 года. В Указе 2018 года акцент расходов перенесен на решение задач по увеличению предложения в экономике, то есть драйвером экономического роста становятся инвестиции [Дробышевский, Синельников-Му- рылев, 2018. C. 3-7].

То есть, согласно исследованиям 1990-х годов [IMF..., 1995], в целях долгосрочного экономического роста необходимо перераспределить бюджетные ресурсы с непроизводительных расходов, замедляющих развитие, в производительные, к которым относят расходы на образование (обусловливают рост человеческого капитала), на здравоохранение (улучшают здоровье населения и увеличивают производительность труда), на инфраструктуру - дороги, связь, жилье (создают условия для роста производительности частного капитала).

Вместе с тем, по мнению главы Счетной палаты Российской Федерации А.Л. Кудрина, «сложившаяся на текущий момент в России структура распределения бюджетных расходов между производительными и непроизводительными не только не способствует достижению цели обеспечения прорывного развития, но и в целом препятствует несырьевому развитию экономики» [Кудрин, 2018. С. 9]. Иными словами, в бюджете «не происходит серьезного структурного изменения расходов в пользу инвестиций в образование, здравоохранение и инфраструктуру, что является значимым недостатком предложенной политики» https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5d7608c59a7947141446e410.

Исходя из вышеизложенного, в рамках настоящей статьи в целях оценки достаточности изменений структуры расходов бюджета к производительным расходам необходимо отнести расходы по разделу «Здравоохранение», «Образование», «Охрана окружающей среды», подразделам «Дорожное хозяйство» и «Связь» раздела «Национальная экономика» функциональной классификации расходов.

В соответствии с данными Основных направлений бюджетной политики на 2019-2021 годы, структурное изменение расходов в ближайшие годы на человеческий капитал по разделам «Национальная экономика», «Образование», «Здравоохранение» происходит - рост в 2019 году по отношению к 2018 году на 0,2, 0,1 и 0,2 % ВВП соответственно. Также стоит отметить общую тенденцию к снижению расходов на социальную политику (повышение пенсионного возраста), национальную оборону и безопасность (см. таблицы 1-4).

Исходя из представленных данных, до 2021 года реализовать задачу по увеличению производительных расходов с текущих 11 % ВВП до среднеевропейского уровня в 13,5-14 % ВВП к 2024 году [Кудрин, 2018. С. 10] кажется затруднительным.

Таблица 3. Структура расходов федерального бюджета в разрезе группы видов расходов на 2019 год

Table 3. Federal budget expenditures by groups of expenditure types for 2019 year

Вместе с тем провести более детальный анализ расходов на уровне БС не представляется возможным, так как «власти не публикуют регулярных данных об их исполнении» https://www.rbc.ru/economics/11/07/2019/5d25d3849a79477eb62dd724. Динамику и детализацию расходов на данный момент можно вывести исключительно из данных Федерального казначейства по федеральному бюджету.

Комплексный анализ структуры расходов федерального бюджета

В целях проведения анализа структуры внутри открытой части расходов ФБ необходимо сопоставить данные по функциональной структуре расходов ФБ на 2018-2021 годы (аналогично представленной выше структуре по БС), что позволит однозначно дать ответ о существенности изменений структуры расходов.

Необходимо отметить, что зачастую финансирование в НП - это не только дополнительные бюджетные ассигнования. Чаще всего расходы на реализацию НП представляют собой совокупность дополнительных средств и перераспределенных средств с других КБК, что не оказывает никакого влияния на структуру расходов ФБ.

В соответствии с данными таблицы 5 можно сделать вывод, что структура расходов ФБ в 2019-2021 годах меняется в сторону производительных расходов.

Таблица 4. Расходы бюджетов бюджетной системы по разделам функциональной классификации в 2018-2021 годах

Table 4. Expenditures of the budgetary system by sections of functional classification in 2018-2021

Таблица 5. Структура расходов федерального бюджета по функциональной классификации ФБ на 2018-2021 годы

Table 5. Structure of federal budget expenditures by the Federal Budget functional classification for the period 2018-2021

Наибольшие изменения в структуре по сравнению со структурой 2018 года запланированы на расходы по разделу «Здравоохранение» (рост на 2,1 % в 2020 году), по разделам «Национальная экономика» и «Образование» (рост соответственно на 1,5 и 0,5 % в 2019 году). Отдельно необходимо выделить почти двукратный рост по разделу «Охрана окружающей среды».

Увеличение затрат на производительные расходы также заметно при рассмотрении данных об исполнении федерального бюджета по состоянию на 1 сентября 2019 года, что является результатом выше представленных планов. Так, расходы по разделам «Охрана окружающей среды», «Здравоохранение», «Образование» растут по отношению к аналогичному периоду прошлого года на 58, 38 и 11 % соответственно, подразделы «Связь» и «Дорожное хозяйство» раздела «Национальная экономика» растут на 47 и 10 % соответственно (при среднем росте расходов в целом по бюджету менее 5 %).

Таким образом, учитывая значительный запланированный рост расходов как в процентах, так и в номиналах по разделам «Здравоохранение» (до 2,1 % в 2020 году), «Образование» (до 0,5 % в 2019 году) и «Национальная экономика» (до 1,5 % в 2019 году) по отношению к 2018 году, необходимо рассмотреть изменение структуры расходов в разбивке подразделов ФКР.

В соответствии с данными Федерального казначейства, представленными в таблице 6, объем расходов по разделу «Здравоохранение» в 2021 году составит 839 млрд. руб. (из них 238 млрд. руб. относятся к НП «Здравоохранение»), что на 55 % больше расходов 2018 года. Наибольший прирост расходов наблюдается по подразделам «Другие вопросы в области здравоохранения» (прирост почти в два раза, или на 259 млрд. руб., в 2021 году относительно расходов 2018 года) и «Стационарная медицинская помощь» (прирост расходов на 49 млрд. руб., или 37 %, в 2021 году).

По подразделу «Другие вопросы в области здравоохранения» наибольшее увеличение расходов произошло по направлениям «Оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями» (рост межбюджетных трансфертов на 140 млрд. руб. в 2021 году) и «Межбюджетный трансферт бюджету ФФОМС на финансовое обеспечение отдельных нестраховых расходов» (на 119 млрд. руб. в 2021 году), которые относятся к реализации НП «Здравоохранение».

В свою очередь, по подразделу «Стационарная медицинская помощь» наибольшее увеличение расходов произошло по направлению «Расходы на обеспечение деятельности государственных учреждений» (рост на 31 млрд. руб. в 2021 году на оплату труда). Указанное направление не относится к реализации национальных проектов.

Объем расходов по разделу «Образование» в 2021 году составит 885 млрд. руб. (из них 112 млрд. руб. относятся к НП «Образование»), что на 21 % больше расходов 2018 года. Наибольший прирост расходов наблюдается по подразделам «Высшее образование» в 2021 году (прирост расходов на 96 млрд. руб., или 18 %) и «Дошкольное образование» в 2019 году (прирост расходов на 50 млрд. руб., или 160 %).

Таблица 6. Расходы федерального бюджета по подразделу «Здравоохранение» функциональной классификации федерального бюджета на 2018-2021 годы

Table 6. Expenditures for the “Healthcare” subsection of the federal budget functional classification for the period 2018-2021

По подразделу «Высшее образование» наибольшее увеличение расходов связано с субсидиями по направлению «Расходы на обеспечение деятельности государственных учреждений» (рост на 67 млрд. руб. в 2021 году), которое не относится к реализации НП. По подразделу «Дошкольное образование» наибольшее увеличение расходов произошло по направлению «Создание новых мест в общеобразовательных организациях» (рост межбюджетных трансфертов на 25 млрд. руб. в 2021 году), которые относятся к расходам на НП «Образование».

Объем расходов по разделу «Национальная экономика» в 2021 году составит 2 738 млрд. руб. (из них 868 млрд. руб. относятся к национальным проектам), что на 14 % больше расходов 2018 года. Наибольший прирост расходов наблюдается по подразделам «Дорожное хозяйство» в 2021 году (прирост расходов на 156 млрд. руб., или 21 %) и «Связь и информатика» в 2021 году (рост расходов более чем в 3,5 раза).

По подразделу «Дорожное хозяйство» наибольшее увеличение расходов связано с межбюджетными трансфертами по направлению «Финансовое обеспечение дорожной деятельности» (рост на 112 млрд. руб. в 2021 году) и капитальными вложениями по направлению «Развитие инфраструктуры дорожного хозяйства, обеспечивающей транспортную связанность между центрами экономического роста» (рост на 110 млрд. руб. в 2019 году), которые относятся к реализации НП «Безопасные дороги» и «Комплексный план развития инфраструктуры» соответственно.

По подразделу «Связь и информатика» наибольшее увеличение расходов произошло по направлению «Подключение к сети «Интернет» государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих программы общего образования и/или среднего профессионального образования» (рост закупок на 18 млрд. руб. в 2019 году), которые относятся к расходам на НП «Цифровая экономика» (см. таблицы 6-8).

Заключение

Таким образом, на период 2019-2021 годов наблюдается значительное изменение структуры расходов ФБ, которое затронуло в первую очередь расходы на человеческий капитал и инфраструктуру - здравоохранение, образование, связь и развитие транспортной инфраструктуры. Вместе с тем указанное изменение структуры расходов связано не только с реализацией национальных проектов, но и с общим трендом на увеличение расходов на человеческий капитал и инфраструктуру.

Исходя из проведенного анализа, видно, что национальные проекты играют значительную роль в смещении структуры расходов бюджетов бюджетной системы от расходов на национальную оборону и безопасность в сторону расходов на человеческий капитал и инфраструктуру. Вместе с тем наибольшее изменение структуры расходов происходит на уровне федерального правительства, что не в полной мере позволяет значимо изменить структуру расходов в целом по бюджетной системе.

Таблица 7. Расходы федерального бюджета по подразделу “Образование” функциональной классификации федерального бюджета на 2018-2021 годы

Table 7. Expenditures for the “Education” subsection of the federal budget functional classification for the period 2018-2021

Таблица 8. Расходы федерального бюджета по подразделу «Национальная экономика» функциональной классификации федерального бюджета на 2018-2021 годы

Table 8. Expenditures for the «National Economy» subsection of the federal budget functional classification for the period 2018-2021

По мере появления новой информации о ходе реализации национальных проектов (в том числе по расходам бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников) можно будет более точно оценить их вклад в изменение структуры расходов, направленных на отрасли человеческого капитала, развитие цифровой и транспортной инфраструктуры страны, что в конечном итоге позволит проанализировать качество перехода нашей страны к политике стимулирования предложения.

Литература

1. Бухвальд Е.М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации. Теория и практика общественного развития. 2019. № 2 (132). С. 50-54.

2. Дробышевский С., Синельников-Мурылев С. Особенности роста экономики России в 2017 и 2018 гг.: стимулы и ограничения. Экономическое развитие России. 2018. Т. 25. № 2. С. 3-7.

3. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Национальные проекты России: региональное измерение. ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2019. № 1. С. 37-53.

4. Кудрин А.Л. Теоретические и методологические подходы к реализации сбалансированной и эффективной бюджетной политики. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. Москва. 2018. C. 424.

5. Мау В.А. Национальные цели и модель экономического роста: новое в социально-экономической политике России в 2018-2019 гг. Вопросы экономики. 2019. № 3. С. 5-28. IMF “Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis”. IMF Pamphlet Series. 1995. № 48.

References

1. BukhvaldE. M. National projects in the strategic planning system in the Russian Federation. Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya. 2019. No. 2 (132). P. 50-54. In Russian.

2. Drobyshevsky S., Sinelnikov-Murylev S. Peculiarities of Russia's economy growth in 2017 and 2018: Stimuli and limitations. Ekonomicheskoye razvitiye Rossii. 2018. Vol. 25. No. 2. P. 3-7. In Russian Ivanov O.B., Bukhvald E.M. National projects of Russia: regional dimension. ETAP: ekonomicheskaya teoriya, analiz, praktika. 2019. No. 1. P 37-53. In Russian.

3. Kudrin A.L. Theoretical and methodological approaches to the implementation of balanced and effective policy. The dissertation for the degree of Doctor of Economics. Moscow. 2018. P. 424 In Russian.

4. Mau V.А. National goals and model of economic growth: New in the Russian socio-economic policy of 2018-2019. Voprosy ekonomiki. 2019. No. 3. P. 5-28. In Russian.

5. IMF “Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis”. IMF Pamphlet Series. 1995. No. 48. In English.

Размещено на Allbest.ru