Проблеми функціонування позабюджетних обов’язкових цільових фондів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми функціонування позабюджетних обов'язкових цільових фондів в Україні

Слатвінська Марина Олександрівна

кандидат економічних наук, доцент кафедри фінансів, Одеський національний економічний університет

Анотація

В статті досліджено проблематику функціонування позабюджетних обов'язкових цільових фондів в Україні, на прикладі Пенсійного фонду. Розглянуто джерела формування доходів Пенсійного фонду. Встановлено причини, які спричиняють підвищення дефіциту коштів Пенсійного фонду. Виявлено чинники, що негативно впливають на його функціонування. Запропоновано основні напрямки усунення виявлених проблем, які згруповано за окремими ознаками на інституціональні, інформаційні, технологічні, законодавчо-нормативні, організаційні, фінансово-економічні.

Ключові слова: позабюджетні цільові фонди, Пенсійний фонд, доходи, видатки, дефіцит. доход дефіцит кошти

Annotation

PROBLEMS OF THE FUNCTIONING OF EXTRABUDGET MANDATORY TRUST FUNDS IN UKRAINE

Slatvinska M. А.

PhD in Economics,Associate Professor of the Department of Finance, Odessa National Economic University

The article explores the problems of the functioning of mandatory extrabudgetary trust funds in Ukraine on the example of the Pension Fund. Considered sources of income generation of the Pension Fund. The reasons that contribute to increasing the deficit of the Pension Fund are established. The factors negatively influencing its functioning are revealed. The main directions for eliminating the identified problems are proposed, which are grouped by individual attributes into institutional, informational, technological, legislative, regulatory, organizational, financial and economic.

Key words: extrabudgetary trust funds, pension fund, income, expenses, deficit.

Постановка проблеми. Вагомою компонентою фіскальної політики держави є соціальна політика, яка реалізується у тому числі через фонди соціального страхування та безпосередньо Пенсійний фонд. Від ефективності його функціонування залежить виконання соціальної функції та рівень добробуту населення. Однак, для української практики управління фінансовими ресурсами Пенсійного фонду характерними є низка недоліків, які виникають у процесі формування і витрачання коштів цього фонду. Останнім часом проблеми у цій сфері, поглиблюються підвищенням рівня зовнішньої трудової міграції, старінням населення та нестачею коштів для виплати пенсій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженням особливостей та проблем функціонування позабюджетних цільових фондів присвячені праці О.І. Тулай, Т.В. Калашнікової, Н.Р. Нижик, С.В. Онищенко та інших.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Проте, з огляду на швидкоплинність фінансово-економічних процесів та їх динамічність, а також на загострення ситуації через старіння населення, проблематика функціонування позабюджетних цільових фондів залишається актуальною. Це вимагає виявлення проблем функціонування цільових позабюджетних фондів та розробки шляхів їх усунення.

Мета статті. Виявлення проблем функціонування позабюджетних обов'язкових цільових фондів та безпосередньо Пенсійного фонду України і розробка напрямів їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Соціальна політика в Україні реалізується через виконання поставлених задач, відповідних функцій та досягнення окреслених цілей. Вони, в свою чергу, досягаються шляхом здійснення соціального забезпечення і соціального страхування. Останнє, представлене позабюджетними соціальними фондами, а саме Пенсійним фондом України, Фондом загальнообов'язкового державного соціального страхування на випадок безробіття, Фондом соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, Фондом соціального страхування України. Слід зазначити, що з 2015 року Фонд соціального страхування України об'єднав у собі Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та Фонд соціального страхування від нещасних випадків на виробництві. Таке об'єднання відбулося на підставі прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці" № 77 від 28 грудня 2014 року, яким у новій редакції викладено Закон України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування". З 1 серпня 2017 року Фонд соціального страхування України розпочав виконання усіх завдань і функцій, визначених законом, в повній мірі [1].

Доцільно відмітити, що найбільшим за обсягом фінансових ресурсів, які надходять і є у розпорядженні висвітлених вище фондів виступає Пенсійний фонд, загальні доходи якого у 2017 році складали більше 293 млрд.грн, тоді як на інші разом узяті позабюджетні цільові фонди приходилося 24,22 млрд грн [2].

Він є інституцією, що здійснює формування частини централізованих фінансових ресурсів поза бюджетом для цілей фінансування пенсійних виплат, забезпечення інвестиціями пріоритетних сфер економіки. На відміну від решти фондів соціального страхування, які майже в повній мірі виконують покладені на них функції за рахунок власних надходжень (страхових внесків) та мають значно кращу ситуацію щодо дефіциту бюджету Пенсійний фонд України постійно потребує підтримки з Державного бюджету (рис. 1).

Частка власних доходів цього фонду щороку зменшується і це спонукає науковців до виявлення причин такого зниження та розробки заходів щодо усунення негативних проявів і наслідків фіскальної політики (за цією компонентою), яка проводиться в державі.

Рис. 1. Динаміка видатків Пенсійного фонду за видами джерел фінансування та їх частка у загальних видатках ПФ за період з 2006 по 2017рр. [1-3]

Перманентне відволікання коштів Державного бюджету на покриття дефіциту Пенсійного фонду загострює проблему хронічного незбалансованого стану основного фінансового плану країни і є однією з перепон у досягненні фіскальної стійкості, економічної стабільності в Україні. Останнім часом поглиблюються проблеми щодо фінансування видатків цього фонду за рахунок його власних надходжень. Загострення ситуації в цій сфері вимагає збільшення сум видатків Державного бюджету на покриття дефіциту Пенсійного фонду. Як свідчать дані рисунку 2. щороку значна частка видатків Державного бюджету направляється на покриття дефіциту Пенсійного фонду та на фінансування пенсійних програм.

І якщо останнє, відповідно до Бюджетного Кодексу України[5], закладено у видаткову частину Державного бюджету при його формуванні (на сплату до Пенсійного фонду України страхових внесків за окремі категорії осіб, передбачені законом; виплату доплат, надбавок, підвищень до пенсій, додаткових пенсій, виплату пенсій військовослужбовцям та ін..), то покриття дефіциту Пенсійного фонду не є складовою витрат бюджету країни.

Рис. 2. Динаміка видатків Державного бюджету на фінансування пенсійних програм та покриття дефіциту Пенсійного фонду у 2005-2017рр. [3; 4]

Більш того, замість ефективного використання цих коштів на цілі розвитку економіки, що стає особливо актуальним в процесі модернізаційних перетворень, вони направляються на фінансування споживання.

Доцільно відмітити, що у складі ВВП видатки Пенсійного фонду займають значну частку, яка за 12 років знаходилася в діапазоні від 9,8% до 18,2%. Це свідчить про вагоме навантаження пенсійної системи на економіку країни(рис. 3).

Водночас, за період з 2007 по 2014 рр. (за виключенням 2011 та 2012 рр.) темпи росту видатків Пенсійного фонду випереджали темпи росту ВВП і лише в останні чотири роки ця тенденція змінилася на протилежну. Однак, якщо порівнювати видатки Пенсійного фонду з темпами росту реального ВВП, то у 2015 році вони зростали швидше. Це є свідченням того, що економіка зростає значно повільнішими темпами ніж видатки Пенсійного фонду і проблема з фінансуванням його витрат буде надалі поглиблюватись.

За результатами проведеного аналізу можна зазначити, що середньорічний темп зростання витрат Пенсійного фонду становив 14,2%, що за аналізований період привело до їх зростання у 3,9 рази.

Рис. 3.

Динаміка темпів росту ВВП та видатків Пенсійного фонду і їх частки у ВВП за період 2007-2017рр. [3;6]

Тоді як середньорічний темп зростання власних доходів Пенсійного фонду склав 12,5%, та зріс за цей же період лише у 2,9 рази. Серед причин, які викликали швидші темпи зростання витрат Пенсійного фонду, аніж його власних надходжень можна назвати підвищення пенсій без наявної для цього бази фінансових ресурсів та економічного підґрунтя. Таке підвищення скоріше було результатом популістських кроків, що в підсумку підвищило дефіцит Пенсійного фонду та не сприяло зниженню бідності. Тоді як саме останнє наряду з поліпшенням рівня життя населення, соціального захисту, зниженням безробіття, гідним рівнем заробітної плати, пенсій має бути результатом соціально-економічного розвитку країни.

Ще однією з причин зменшення сум власних надходжень є пільги зі сплати ЄСВ, а також невисокий розмір заробітної плати, скорочення кількості застрахованих осіб і страхувальників, щорічне здійснення невластивих видатків, передбачених законодавством, зростання боргів із сплати ЄСВ та інших платежів до ПФУ. Однак, слід відмітити, що основними причинами зростання заборгованості є зростання заборгованості по заробітній платі; скрутний фінансовий стан державних підприємств; відсутність коштів на відшкодування пільгових пенсій. У 2017 році органами Фонду проводилась робота, спрямована на скорочення обсягів заборгованості з платежів та були подані позовні заяви про стягнення заборгованості на суму 3 322,6 млн грн [3].

За даними Держстату станом на 01.01.2018 заборгованість із виплати заробітної плати по Україні у порівнянні з 01.01.2017 збільшилась на 577 млн грн (на 32,2 %) і склала 2 368,4 млн грн на 863 підприєм- ствах-боржниках, з них на економічно активні підприємства припадає 1 272,4 млн гривень (53,7 %)[6,7].

За даними Пенсійного фонду України протягом 2017 року загальна заборгованість з платежів до цього фонду зросла на 2,1 млрд грн і станом на 1 січня 2018 року становила 21,0 млрд грн, у тому числі найбільша з них це - заборгованість з відшкодування пільгових пенсій - 10,7 млрд грн (50,9%) та заборгованість зі сплати ЄСВ - 8,7 млрд грн (41,4% загальної суми боргу). За останні три роки загальна заборгованість з платежів до Пенсійного фонду України мала тенденцію до зростання, однак її темпи росту у 2017 році до 2016-го нижчі (11%), ніж у 2016 році до 2015-го (13%). Темпи зростання заборгованості зі сплати ЄСВ складали 15% у відношенні рік- до- року, тоді як темпи зростання заборгованості з відшкодування пільгових пенсій сповільнилися і у 2017 році були 10% на відміну від попереднього періоду - 15%.

Слід відмітити, що за даними Державної служби статистики України [6] 3,7 млн осіб, або кожен третій працівник працює без оформлення трудових відносин (показник неформальної зайнятості населення становить 23,1%), що є ще однією з причин зниження власних доходів Пенсійного фонду та призводить до зростання його дефіциту. Найбільше таких працівників у сільському господарстві (42,7%), торгівлі (19,6%), будівництві (15,7%), промисловості (5,3%) та транспорті (3,3%). Неформальна зайнятість призводить до втрат Пенсійного фонду, що складають понад 30 млрд грн на рік.

Серед причин які сприяли підвищенню дефіциту коштів Пенсійного фонду, також слід назвати зменшення у 2016 році майже вдвічі розміру єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування до 22% і скасування його утримань із заробітної плати (доходу) застрахованих осіб та, відповідно, зменшенням частки розподілу ЄСВ на пенсійне страхування. Такі заходи проводились з метою легалізації тіньової зайнятості та заробітної плати. Однак, за підрахунками Пенсійного фонду, вони призвели до недоотримання бюджетом 96,4 млрд грн, у т. ч. 18,7 млрд грн внаслідок скасування утримань із заробітної плати [8].

Варто відмітити, що в зарубіжній практиці, на відміну від обраної останніми роками української позиції, спостерігається розподіл навантаження між роботодавцями та працюючими щодо сплати соціальних внесків. Наприклад, внески на соціальне страхування в тій чи іншій пропорції розподіляються між роботодавцями та застрахованими і частка останніх становить від 40% до 66% внесків. Частка виплат застрахованих осіб стосовно загальної суми страхового внеску у деяких країнах становить: у Чорногорії--28,1%, Німеччині - 20,2%, Австрії - 17,2%, Люксембурзі - 15 %, Чехії - 12,5%, Сербії і Угорщині - 11,5. Водночас, частка роботодавців у загальній сумі внеску коливається від 34% до 60 %. Стосовно окремих видів страхування зберігається участь підприємств і самих працівників, а частка відрахувань для роботодавців і працівників на страхування від безробіття у деяких країнах чітко встановлена. Так у Німеччині - 3,25% та 3,25 % відповідно; Канаді - 4,13% та 2,9%; Франції - 5,13% та 3,04%; США - 6,20% та 0%; Швеції - 5,42% (застраховані особи роблять внески у сумі від 35 до 100 крон на місяць, що дорівнює відповідно 4,65% - 13,3 дол. США); Італії - 4,41% та 0%; Японії - 0,75% та 0,40% [9]. Вважаємо, що такий підхід є більш справедливим і сприятиме детінізації доходів та заробітних плат.

Для забезпечення стабільного стану бюджету Пенсійного фонду однією з умов є випередження темпів росту (приросту) заробітної плати працюючого над темпами росту пенсії. Аналіз динаміки цих показників свідчить, що за період 2005-2017 років темпи росту середньої заробітної плати і середньої пенсії змінюються (рис. 4).

Так до 2010 року темпи росту середньої пенсії були дещо швидшими, аніж середньої заробітної плати, що було однією з причин розриву між власними доходами і видатками Пенсійного фонду, і збільшувало навантаження на зайняту частину населення. Така ж ситуація була характерною для 2013 року. Однак, починаючи з 2010 року (за виключенням 2013) тенденція змінилася на протилежну.

Рис. 4. Темпи росту середньої заробітної плати та середньої пенсії в Україні за період з 2005 по 2017 роки, %

Для аналізу впливу єдиного соціального внеску на загальну суму видатків бюджету Пенсійного фонду України доцільно побудувати економіко-математи- чну модель. Для цього досліджувався часовий ряд з 2006 р. по 2017 р. за даними видатки бюджету Пенсійного фонду України та надходження єдиного соціального внеску. На основі даних побудована лінійна ре- гресійна модель, де (у)- видатки бюджету Пенсійного фонду України; (х)- єдиний соціальний внесок. Отримана модель описується рівнянням (1):

y = 1,5515x -4376,3 (1)

Коефіцієнт детермінації для даної моделі дорівнює R2= 0,76. Отже, за умов збільшення єдиного соціального внеску на 1 грн видатки Пенсійного фонду збільшуються на 1,55 грн. Крім того, в процесі аналізу встановлено, що на видатки Пенсійного фонду чинять вплив низка факторів, серед яких середньомісячна заробітна плата, пенсійні виплати та інші. За допомогою кореляційно-регресійного аналізу побудовано прогнозну модель видатків Пенсійного фонду. На основі даних результатів діяльності Пенсійного фонду у 2006-2017 роках побудовано модель залежності темпів росту видатків бюджету Пенсійного фонду від темпів росту надходжень єдиного соціального внеску, темпів росту середньої заробітної плати та темпів росту мінімальної пенсії. Здійснено перевірку на мультиколінеарність і встановлено, що метод найменших квадратів є придатним для оцінювання параметрів моделі, адже мультиколінеарність відсутня. На основі даних проведених спостережень побудовано лінійну регресійну модель:

Дана модель встановлює залежність видатків Пенсійного фонду України (Y) від середнього розміру пенсії (xi), надходженнь ЕСВ (Х 2), середнього розміру заробітної плати (x3). За отриманими даними а 0 = - 14,5837; аі = 0,5177; а 2 =0,3283; аз=0,2881. Розрахована модель регресії має вигляд:

Y = -14,5837+0,5177x1+0,3283x2 +0,2881 х 3,

Коефіцієнт кореляції R для цієї моделі становить

R = 0,926. Це означає, що між зазначеними чинниками і видатками бюджету Пенсійного фонду існує тісний зв'язок. Коефіцієнт детермінації для цієї моделі дорівнює R2 = 0,8566. Таким чином, згідно з обраною моделлю, залежність показника Y пояснюється саме обраними факторами залученими у модель.

Таблиця 1

Рівняння парної лінійної регресії залежності ВВП від видатків та дефіциту бюджету Пенсійного фонду України*