Циклическая модель и карта оценки предиктивного потенциала развития прогнозно-плановой методологии

Отслеживание развития методологии прогнозирования и планирования отечественной экономики в историческом контексте предусматривает характеристику ее компонентно-элементного состава на разных этапах развития экономики. Ключевыми элементами здесь выступают подходы и методы. Под влиянием исторических, политических, экономических факторов данные элементы трансформировались, формируя более жесткую или более мягкую систему прогнозно-плановой деятельности в государстве.

Обзор литературы

Тема исследования методологии прогнозирования и планирования находит свое отражение как в зарубежных, так и отечественных исследованиях. Так, тема атрибутов и циклов процесса планирования приведена в работах таких авторов, как W. I . Barry [21], R. G. Dyson, M. J. Foster [22], Ю. В. Латов, Р. М. Нуреев [12]. Вопросам изучения опыта отечественного прогнозирования и планирования посвящены работы зарубежных исследователей, таких как W. Andrew, M. Abram, N. Shulsky [19], A.V. Banerjee, M. Spagat [20], A. Feltenstein [23], S. Fortescue [24], W. Leontief, J. Mariscal, I. Sohn [25], A. Lust [26], Y Nakamura [27], P. Raymond [28], а также значительного числа отечественных исследователей А. Е. Варшавский [4], Е. А. Иванов [7], С. М. Корунов [10], Г. О. Куранов, Л. А. Стрижкова [11]. Важную роль в раскрытии темы играли труды авторов, непосредственно занимавшихся плановой работой или разработкой научных основ для ее осуществления: Э. Ершов [1], А. И. Анчишкин [2], Ю. В. Яременко [3], А. Н. Ефимов [5], В. Н. Кириченко [8], Н. Д. Кондратьев [9], В. В. Леонтьев [13], В. С. Немчинов [15] и др. Однако доступная научная литература не содержит комплексной информации о компонентно-элементном составе методологии прогнозирования и планирования на разных этапах развития экономики и особенностях ее изменения, что свидетельствует о необходимости расширения научных представлений в этой области.

Материалы и методы

История отечественного прогнозирования и планирования формирует богатый исследовательский потенциал для анализа применения методологических основ. Оценка значимости методологии может быть осуществлена в рамках определенных этапов развития: нерегулярного применения макроэкономического прогнозирования и планирования (зарождение государственности -- 1917 г.); поиска пути в планировании макроэкономики (1917-1928 гг.); применения обязательного макроэкономического прогнозирования и планирования (1928-1991 гг.); отказа от планирования экономики (1991-1995 гг.); применения несистемного индикативного макроэкономического прогнозирования и планирования (1995-2014 гг.); системного индикативного макроэкономического прогнозирования и планирования (с 2014 г. по настоящее время).

Характеристика методологии прогнозно-плановой работы на исторических этапах дает возможность оценить ее значимость по двум векторам:

1) предсказательные возможности, определяя степень предсказуемости будущего и ресурсность применяемых методов;

2) меру влияния прогнозно-плановой деятельности на хозяйственную систему, оценив характер обязательности исполнения планов (индикативный, регулятивный или директивный), а также глубину воздействия прогнозов и планов на функционирование отдельных хозяйствующих субъектов и экономики в целом (незначительная, средняя, высокая).

Так, на этапе нерегулярного применения макроэкономического прогнозирования и планирования (до 1917 г.), формировались разрозненные экономические документы (планы внешнеэкономической деятельности, реформ, прогнозы развития сельского хозяйства и т. д.). Прогнозно-плановая работа имела индикативный характер и незначительную степень воздействия на национальную экономику. Если в первоначальный период данного этапа государственное прогнозирование и планирование производилось несистемно, то с начала XIX в. оно начало приобретать все большие масштабы (планы С. Ю. Витте, П. А. Столыпина, М. М. Сперанского).

Период с 1917 по 1928 гг. -- этап поиска пути в планировании макроэкономики продемонстрировал регулятивный характер прогнозно-плановой деятельности в сочетании со средней степенью воздействия на экономические процессы. Первоначально после прихода к власти партии большевиков в планировании были использованы косвенные индикаторы на основе денежно-кредитной политики, но такой подход оказался несостоятельным, приведя к коллапсу финансовой и бюджетной системы. Но уже в период Военного коммунизма (1918-1921 гг.) производственное планирование, осуществляемое громоздкой структурой Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) РСФСР стало более жестким и нацеленным на максимизацию выпуска продукции на основе нормативного подхода, хотя и отличалось несогласованностью.

В 1920 г. благодаря работе Государственной комиссии по электрификации России был разработан первый долгосрочный план советского государства -- Государственный план электрификации России (план ГОЭЛРО) на базе программно-целевого подхода с применением методов экспертных оценок, экстраполяции [7, с. 115116]. На основании деятельности указанной Комиссии в 1921 г. была организована Государственная общеплановая комиссия при Совете труда и обороны РСФСР (Госплан РСФСР).

Общегосударственное планирование первоначально осуществлялось на основе формирования текущих балансов сырья, постепенно происходило расширение применения балансового подхода, в частности была разработана балансовая таблица национальной экономики в 1923-1924 гг. с участием В. В. Леонтьева [13]. Тем не менее в силу недостатка статистической информации, сложного экономического положения, составление реального сводного народнохозяйственного баланса провалилось, в том числе и из-за недостаточно «углубленного экономического анализа проблемы» и частого наличия в плане «бессодержательного набора мертвых статистических таблиц и кратких пояснений к ним» [9, с. 264].

В период НЭПа с 1923 г. начинается переход к перспективному планированию отдельных отраслей (в металлургии, строительстве железных дорог, сельском хозяйстве). Балансовый подход претерпел трансформацию, охватывая только основные черты хозяйства на будущий год. Базируясь на данных изменениях, с 1925 г. начали формироваться первые масштабные пятилетние планы Госплана СССР и ВСНХ СССР, не предусматривавшие детального планирования экономики, но стремившиеся к значительной точности прогнозных и плановых предположений. Подразделения Госплана СССР и местных органов управления работали одновременно, составляя несколько вариантов планов, которые направлялись в Госплан СССР, выбиравший выбирал ту альтернативу, которую считал наиболее реальной и на основании ее верстал контрольные цифры, создававшие в общих чертах базовые экономические соотношения.

Проблематика характера и глубины воздействия планирования на экономику являлась предметом активной дискуссии между экономистами, генетиками и телеологами. Первые (В. А. Базаров, В. Г. Громан, Н. Д. Кондратьев) считали, что план должен составляться на основе объективных закономерностей развития экономики, выявленных в результате анализа существующих тенденций. Вторые (Г. М. Кржижановский, В. В. Куйбышев, С. Г. Струмилин) основывались на том, что необходимо трансформировать экономику на основе директивного подхода для будущих структурных изменений, увеличения выпуска продукции и жесткой дисциплины.

В условиях отставания экономики СССР от развитых стран в правящих кругах было принято решение опираться на телеологическое планирование, что в полной мере проявило себя на этапе применения обязательного макроэкономического прогнозирования и планирования, ознаменованного началом реализации первого пятилетнего плана в 1928 г. и завершенного в 1991 г. с распадом СССР. Основой советского планирования выступали годовые и пятилетние планы, которые позволяли осуществить концентрацию ресурсов для проведения индустриализации и коллективизации. Данный период отличался разработкой основ долгосрочного и краткосрочного планирования и прогнозирования, механизмов реализации планов и контроля за ними, созданием системы плановых показателей и отчетности по всем уровням управления.

На этапе 1928-1940 гг. так же, как и на предыдущем этапе, в прогнозно-плановой деятельности ключевым являлся балансовый подход к планированию. При построении балансов (производства и распределения народного дохода, доходов и расходов населения, трудовых ресурсов, электроэнергии, топлива, строительных материалов, оборудования) изначально происходило построение специализированных планов, затем их многократная увязка. Но сам по себе балансовый подход не гарантировал ни реалистичности, ни целесообразности, ни эффективности функционирования советской экономики, в связи с этим активно использовались положения и нормативного подхода. В основу планов закладывались нормативы расходов сырья, материалов, ресурсов, что выступало важным инструментом для повышения эффективности хозяйственной деятельности (снижение издержек производства, формирование научно обоснованных нормативов затрат ресурсов, повышение производительности труда). Свое применение находил и программно-целевой подход, хорошо зарекомендовавший себя при реализации плана ГОЭЛРО, на основании положений которого планировалось связанное развитие отраслей промышленности (строительства, производства, социального и территориального развития) при наличии директивно заданных показателей [17]. Программно-целевой подход обеспечивал скоординированную работу министерств и ведомств, органов власти как в центре, так и на местах.

Развивались и методы планирования, в частности, к применяемым ранее были добавлены моделирование экономического развития (работы Г. А. Фельдмана, Н. Д. Кондратьева), модели оптимального распределения ресурсов и планирования (работы Л. В. Канторовича, В. В. Новожилова), методы рационализации транспортных перевозок (работы А. Л. Лурье, В. Н. Толстого).

В период Великой Отечественной войны планирование приобрело военно-директивный характер в силу экстремальности условий хозяйствования. В 1946-1950 гг. на протяжении четвертой пятилетки был реализован план восстановления и развития народного хозяйства СССР.

В 1950-1960-х гг. из недр реорганизованной структуры Госплана СССР выходит плановый документ, легший в основу Программы Коммунистической партии СССР от 1961 г. В этот же период развиваются научные возможности планирования в рамках Научно-исследовательского экономического института Госплана СССР, Лаборатории экономико-математических исследований Центрального экономикоматематического института Академии наук СССР. Со второй половины 1960-х возник интерес к народнохозяйственному прогнозированию, ключевые идеи которого были приведены в работах многих авторов, в том числе А. И. Анчишкина [2], В. Н. Кириченко [8] и др. Преобладающим в планировании оставался балансовый подход, дополненный межотраслевыми взаимодействиями [11], развиваются также и экономико-математические методы планирования.

Но, несмотря на активное развитие научных прогнозно-плановых оснований для реальной работы, в методологии советского планирования выявляются серьезные недостатки [15], приводящие к появлению кризисных явлений в реальной экономической жизни, преодоление которых в результате «косыгинской реформы» так и не было осуществлено.

Столкнувшись со значительным невыполнением плана IX пятилетки [18, с. 379], в рамках достижения планов X пятилетки в советском планировании был предложен новый подход -- принятие комплексных экономических программ, что выступило основой для развития идей программно-целевого подхода в рамках комплекса взаимосвязанных отраслей. За период 1976-1980 гг. было разработано 200 комплексных программ, предполагавших выполнение около 6 тыс. различных заданий. Например, была предпринята попытка разработать Комплексный план технического перевооружения производственного аппарата, нацеленного на перевооружение машиностроения [6]. Идеи по разработке целевых программ вошли в новую редакцию методических рекомендаций Госплана СССР [14].

Ключевым направлением совершенствования планирования выступало формирование перспективной схемы планирования, согласно которой созданию конкретных плановых показателей должно было предшествовать построение прогнозов. Для реализации данной задачи были разработаны Комплексные программы научно-технического прогресса (долгосрочные прогнозы развития экономики СССР на периоды 1976-1990 гг., 1980-2000 гг., 1986-2005 гг., 1991-2010 гг., программа 1996-2015 гг. не закончена) [4]. Ключевыми методами прогнозирования выступали методы экспертных оценок, экстраполяции временных и параметрических рядов, патентные методы и методы «деревьев целей» [16, с. 389].

Существенное значение при планировании продолжал играть нормативный подход, так Постановление ЦК КПСС, Совета министров СССР от 12 июля 1979 г. № 695 расширило возможности применения норм и нормативов в планировании. Основным показателем являлось выполнение поставок продукции по ассортименту и срокам в соответствии с договорами. Согласно документу, показатели пятилетних планов становились суммой годовых планов, не проходя пересмотр ежегодно. Но по факту, нормативы, особенно расходные, полностью не внедрялись, планы не выполнялись, приводя к скептическому отношению к планированию как таковому в обществе. Научные институты стремились решить возникшее противоречие, так, в 1979 г. Центральный экономико-математический институт совместно с рядом институтов Отделения экономики Академии наук СССР (АН СССР) разрабатывал проект Комплексной реформы хозяйственного механизма.

В 1980-х годах происходили попытки реформирования в государстве на основе предоставления большей экономической свободы предприятиям. Но все же, сама методология советского планирования, основанная в основном на балансовом подходе, осталась прежней. В начале 1980-х Госплан СССР составлял 2000 балансов, что было значительным агрегированием реальных экономических процессов.

Очевидность того, что система планирования не справляется с поставленными задачами, послужила среди прочих факторов причиной того, что на апрельском Пленуме ЦК КПСС в 1985 г. был провозглашен курс на перестройку. В 1987 г. было принято Постановление Совета министров СССР «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования», в котором подчеркивалось, что в плановой работе и деятельности Госплана СССР возникли серьезные недостатки, для преодоления которых создавалась система планов и прогнозов. С 1989 г. был начат активный процесс трансформации плановой советской экономики в рыночную советскую экономику, важность которой была все же признана правящей элитой. В 1990 г. произошла реорганизация Госплана СССР в Министерство экономики и прогнозирования СССР.

Решение об отказе от директивного планирования было принято со времени начала формирования постсоветской России в 1991 г. Вплоть до 1995 г. экономические решения в основном принимались на основе краткосрочного (годичного) прогнозирования и сценарных методов. Характер воздействия государственного планирования на экономику в этот период был индикативным, а степень влияния государственного планирования на экономические процессы -- незначительной.

В 1991 г. на базе Министерства экономики и прогнозирования СССР было сформировано Министерство экономики России. Возникли Центр экономической конъюнктуры при Министерстве экономики России (в дальнейшем -- Аналитический центр при Правительстве РФ), Институт макроэкономических исследований при Министерстве экономического развития России.

С 1995 г. начался этап применения несистемного индикативного макроэкономического планирования и прогнозирования, который характеризовался поиском компромисса между необходимостью планирования экономического развития и обеспечением свободы рыночной системы хозяйствования, индикативным характером воздействия на экономику и средней степенью воздействия на экономические процессы.

Изменение экономической системы остро ставило вопросы нового инструментария для формирования представлений о будущем экономики. Первоначальная попытка применения балансового подхода МОБ для планирования новой рыночной экономики оказалась неудачной. МОБ, сформированный по итогам 1995 г., не нашел реального прикладного применения, тем не менее на протяжении 1995-2003 гг. Госкомстат публиковал регулярные краткие таблицы «затраты -- выпуск».

В 1995 г. начался этап применения несистемного индикативного макроэкономического прогнозирования и планирования, в этом году был принят Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», формировавший лишь обобщенный каркас предвидения и конструирования социально-экономического будущего. В основе планирования были положены ориентировочные и рекомендательные планы и прогнозы. В качестве инструментов планирования и прогнозирования использовались целевые и адресные программы, прогнозы, стратегии социально-экономического развития РФ и ее субъектов, схемы территориального планирования, целевое бюджетное планирование, государственные программы, скользящий трехлетний бюджет.

С 2014 г. следует говорить об этапе системного индикативного макроэкономического планирования и прогнозирования, когда в результате принятия Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» была предпринята попытка сущностно изменить правовые основы плановой и прогнозной работы в стране на основании инструментов рынка и централизованного планирования. Оставаясь индикативным по сути, государственное планирование стало иметь возможности более высокой степени воздействия на экономику. Закон изменил правовые основы деятельности по прогнозированию социально-экономической, политической сферы, а также области национальной безопасности, создав комплексную, единую систему планов и прогнозов.

Результаты

Проведенный анализ этапов развития отечественной прогнозно-плановой работы позволяет оценить значимость методологии прогнозирования и планирования по двум векторам:

предсказательных возможностей методологии, оценка которых может быть произведена на основе карты предиктивного потенциала методологии;

мере влияния методологически обоснованной прогнозно-плановой деятельности на хозяйственную систему, оценка которой может быть осуществлена на базе построения циклической модели изменения степени воздействия методологии. Оценка предсказательных возможностей методологии может быть произведена

на основе карты предиктивного потенциала методологии, представляющей собой создание графической сетки, образованной пересечением осей координат, отражающих величину двух факторов, образующих квадранты. Оценка факторов производилась по двум параметрам:

предсказуемость будущего -- возможность создания высоковероятностных образов будущего хозяйственного развития (где 0 -- будущее непредсказуемо, 1 -- будущее слабопредсказуемо, 2 -- будущее среднепредсказуемо, 3 -- высокая предсказуемость будущего);

ресурсы методов прогнозирования и планирования -- возможность полноценно использовать инструменты прогнозно-плановой работы для создания высоковероятностных образов будущего хозяйственного развития (где 0 -- нет возможности использования методов, 1 -- незначительные возможности, 2 -- средние возможности, 3 -- значительные возможности).

Для формирования карты оценки результативности применения отечественной методологии прогнозирования и планирования национальной экономики можно дать соответствующую количественную оценку (табл. 1).

Таблица 1. Количественная оценка предиктивного потенциала методологии отечественной экономической прогнозно-плановой работы на этапах развития

Table 1. Quantitative assessment of the predictive potential of the methodology of domestic economic forecasting at the development stages

Графические результаты количественной оценки представлены на рис. 1.

Построенная карта продемонстрировала, что методология прогнозирования и планирования отечественной экономики проходит общецивилизационный путь развития: от методологии управления в традиционной экономике к методологии управления в экономике постиндустриальной.

Наибольший предсказательный потенциал прогнозирование и планирование приобрело на этапе применения обязательного макроэкономического прогнозирования и планирования с 1928 по 1991 гг. (координаты на карте [8; 8]). Методология данного этапа, единственная, находится в квадранте высокой вероятности исполнения прогнозов и планов.

Отчасти в данном квадранте, отчасти в квадрантах средней вероятности исполнения прогнозов и планов находится методология этапа поиска пути в планировании макроэкономики с 1917 по 1928 гг. (координаты [7; 4]), а также этапа применения несистемного индикативного макроэкономического прогнозирования и планирования с 1995 по 2014 гг. (координаты [5; 6]). Полностью в квадранте средней вероятности исполнения прогнозов и планов находится методология этапа нерегулярного применения макроэкономического прогнозирования и планирования (координаты [9; 2]).

Наименьшим предсказательным потенциалом обладала методология переходного этапа отказа от планирования экономики (координаты [3;3]), современный этап системного индикативного макроэкономического прогнозирования и планирования является промежуточным между квадрантом средней и низкой вероятности исполнения прогнозов и планов (координаты [4; 5]).

экономический прогнозирование исторический