Стратегическое планирование как инструмент преодоления технологического отставания России

Важно отметить, что наиболее сложной проблемой представляется обеспечение содержательного сопряжения документов стратегического планирования для разнохарактерных объектов, прежде всего - отраслей национальной экономики, важнейших сфер деятельности, регионов и территорий. Научно-технологическое развитие является сферой деятельности, имеющей важнейшее значение для глобальной конкурентоспособности национального хозяйства и обеспечения национальной безопасности государства в целом. В содержательном плане научно-технологическое развитие как сфера деятельности охватывает несколько взаимосвязанных процессов. Во-первых, научные исследования в области расширения и накопления фундаментальных знаний о природе и обществе, формирующие основу для развития системы общего и специального образования, а также научный задел для возникновения новых технологий в различных сферах производства. Во- вторых, научные исследования и конструкторские разработки прикладного характера (НИОКР), использующиеся в целях создания новых или улучшения существующих технологических процессов и оборудования для их реализации. Наконец, в-третьих, связанный с масштабными инвестициями процесс внедрения технологических нововведений (инноваций) на рынке, как в виде продуктов с новыми потребительскими свойствами, так и новых технологий и оборудования производственного назначения для их производства.

Следует отметить, что Закон № 172 формирует в целом концептуальную основу для стратегического планирования научно-технологического развития страны, инструментами которой должны выступать прогнозы, стратегии и программы научно-технологического развития, разрабатываемые на различных уровнях государственного управления - федеральном, отраслевом и региональном [4, с. 73].

После принятия Закона № 172 на федеральном уровне были разработаны такие документы стратегического планирования научно-технологического развития, как Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года и последующую перспективуНовая редакция проекта Прогноза научно-технологического развития представлена на экспертизу в 2018 г., Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, ряд дорожных карт национальной технологической инициативы, а также национальные проекты "Наука", "Цифровая экономика", "Образование", которые, по всей вероятности, должны аккумулировать целый ряд ранее разработанных государственных программ в сфере научно-технологического развития. Однако в реальной практике действующих документов, регламентирующих научно-технологическое развитие, значительно больше. К ним могут быть отнесены ранее принятые, но слабо скоординированные между собой программные документы и стратегии в научно-технической сфере, о которых говорилось выше.

Вместе с тем анализ целей, задач, временных горизонтов, целевых индикаторов существующих стратегий и программных документов, разрабатываемых на федеральном уровне, свидетельствует об отсутствии необходимой степени сопряжения между ними, как в отношении содержательного наполнения, так и временной последовательности формирования.

Прежде всего, при формировании системы документов стратегического планирования научно-технологического развития на федеральном уровне была нарушена временная и логическая последовательность их разработки в рамках цепочки: "прогноз - стратегия - программа - проект". Вполне естественно, что формирование научно-технологического вектора развития должно осуществляться, исходя из видения будущего страны, задач социального и экономического развития, перспективной отраслевой структуры, технологического состояния и конкурентоспособности основных секторов экономики. Все эти вопросы должны найти отражение в базовом документе стратегического планирования - стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. В таком контексте научно-технологическое развитие должно рассматриваться как подсистема общей стратегии социально-экономического развития страны, сопрягаясь с ней по целям и задачам.

Логично также предположить, что стратегическое планирование научно-технологического развития должно учитывать общие мировые тренды развития науки и технологий, т.е. базироваться на качественном прогнозе научно-технологического развития на долгосрочный период. Основные цели и задачи научно-технологического развития должны раскрываться в рамках ключевых приоритетов стратегии научно-технологического развития, которая, в свою очередь, должна служить основой последующей разработки соответствующих конкретных программ и проектов научного и технологического развития конкретных отраслей, сфер и видов деятельности. Сформулированные в стратегии научно-технологические приоритеты должны определить контуры направлений структурной и технологической модернизации национальной экономики и сопрягаться с общей стратегией долгосрочного социально-экономического развития. Практическая реализация таких научно-технологических приоритетов должна выводить экономику на качественно новый технологический уровень, включая формирование ядра промышленных производств перспективного технологического уклада.

Однако в действительности последовательность разработки документов стратегического планирования в научно-технологической сфере оказалась совсем иной. При отсутствии базового документа стратегического планирования - Стратегии социально-экономического развития на период до 2030 года - в 2017 г. была разработана Стратегия научно-технологического развития, которая в очередной раз сформулировала основные приоритеты институциональных (организационных) преобразований для научной и инновационной сферы. Собственно, приоритетные направления научно-технологического развития предполагалось реализовывать в рамках Национальной технологической инициативы - комплексной долгосрочной программы, направленной на обеспечение лидерства российских компаний на перспективных глобальных рынках в ближайшие 15-20 лет. И, наконец, уже после принятия этих документов активизировалась работа над прогнозом научно-технологического развития России на долгосрочную перспективу.

Такая последовательность разработки документов стратегического планирования научно-технологического развития не могла обеспечить необходимый уровень их содержательного наполнения.

Во-первых (хотя в целом представленный в 2018 г. проект Прогноза научно-технологического развития РФ на период до 2030 года (далее - проект Прогноза) приведен в соответствие с требованиями Закона № 172 и содержит достаточно реальную оценку состояния уровня научно-технологического развития России и нарастающей угрозы ее дальнейшего отставания от мировых лидеров), в проекте Прогноза берутся за основу два альтернативных сценария, прописанных ранее в Стратегии научно-технологического развития, - технологической адаптации и технологического рывка.

В методологическом плане проект Прогноза явно не учитывает, что новый этап технологического развития разворачивается в условиях нарастания и обострения противоречий России и Запада во главе с США. Следствием усиления такого обострения неминуемо станет усиление технологической конкуренции между основными геополитическими игроками - центрами экономической силы. Судя по складывающейся ситуации, со стороны США и Евросоюза можно ожидать дальнейших шагов по сдерживанию модернизационного развития российского промышленного комплекса путем наращивания запретительных мер в отношении поставок технологически емких товаров производственного назначения и современного оборудования, введения других ограничивающих санкций, способных нанести стране ощутимый экономический ущерб в первую очередь в технологической сфере. В этой связи предлагаемая в проекте Прогноза ориентация на "открытые инновации" и встраивание в "международные технологические цепочки" с основными геополитическими конкурентами выглядят довольно наивно. По всей вероятности, уже в ближайшем будущем наиболее актуальным станет "мобилизационный" сценарий, в рамках которого в условиях обострения конкуренции с существующими ТНК необходимо ориентироваться на выстраивание собственных воспроизводственных цепочек для разработки и продвижения на глобальные рынки новой конкурентоспособной инновационной продукции, опираясь при этом на реальных геополитических партнеров.

Нельзя также не отметить, что целевые индикаторы проекта Прогноза недостаточно увязаны с решениями задач технологического рывка. Прежде всего, это касается прогнозных параметров общих внутренних затрат на науку в ВВП и параметров финансирования фундаментальной науки. Развитые и некоторые страны с развивающимися рынками уже давно вышли на уровень внутренних затрат на науку в 2,5-3,5% от ВВП и постоянно его наращивают. Говорить о "технологическом рывке" при заявленной в проекте Прогноза динамике роста внутренних затрат на науку от 1,1% ВВП в 2017 г. до 2,1% - к 2030 г. представляется необоснованным. При этом прогнозируется и крайне скудное финансирование фундаментальной науки. Увеличение показателей бюджетного финансирования фундаментальных исследований с 0,15 до 0,25% ВВП (для сценария "Технологическая адаптация") и с 0,22 до 0,3% ВВП (для сценария "Технологический рывок") представляется недостаточным в условиях масштабности стоящих перед страной задач и вызовов научно-технологического развития. Ориентация на достижение страной роли одного из лидеров научно-технологического развития требует сохранения широкого фронта фундаментальных исследований по всем основным направлениям современной науки, что предполагает совсем иной уровень ее финансирования, сопоставимый с мировыми лидерами.

Серьезные возражения вызывает и содержательное наполнение Стратегии научно-технологического развития РФ на среднесрочную перспективу (Указ Президента РФ от 01.12.2016 № 642), в которой практически ни слова не говорится о ключевых перспективных технологиях, способных сформировать ядро современных промышленных производств [5]. Основное внимание в Стратегии сконцентрировано на больших вызовах, которые стоят сегодня перед государством, обществом и наукой и на институциональных особенностях функционирования последней. Не удивительно, что при таком формате получился очередной концептуальный документ реформирования и развития научного сектора без анализа хода выполнения и результатов значительного числа ранее принятых аналогичных документов. При этом сохранилась неопределенность в отношении будущего, как академического сектора науки, так и восстановления отраслевой науки в гражданском секторе промышленности, которая должна обеспечивать рост его технологической конкурентоспособности.

Все это существенно осложняет задачу активизации инновационной деятельности в гражданских отраслях российской промышленности, обеспечения роста их технологической конкурентоспособности и снижения технологической зависимости от партнеров из числа стран - технологических лидеров. Восстановление инновационной активности в необходимых масштабах вряд ли возможно только на основе малого инновационного предпринимательства (что становится популярным трендом) или переориентации "на инновационность" академического сектора науки, что, скорее, приведет к его окончательной деградации. В этой связи следует отметить, что при разработке Стратегии важно было учитывать содержательное различие между собственно задачами научного и технологического развития (характеризуемого качественными изменениями в технологическом уровне производства и основных сферах жизнедеятельности общества) и политикой (совершенствование системы институтов), призванных обеспечить такое развитие в нужном направлении.

В результате при разработке Стратегии, вне формируемой системы планирования научно-технологического развития оказались направления технологического развития большинства производств обрабатывающего сектора страны гражданского назначения.

Частично эти задачи (в контексте разработки и освоения новых передовых технологий и рынков) были увязаны с разработкой Национальной технологической инициативы (НТИ), о которой уже говорилось выше. Деятельность НТИ выстраивается вокруг разработки технологий и инноваций "завтрашнего дня", которые будут определять и технологическую конкурентоспособность к 2035 г. Однако сама тематика НТИ, которая формировалась на венчурной основе, вызывает немало вопросов, так как осталась без должной проработки и включает довольно ограниченный спектр направлений [6].

Недостаточно четко проработана процедура управления и финансирования НТИ, формирование опорных центров технологических компетенций для перспективных видов промышленной деятельности и отраслей гражданской обрабатывающей промышленности.

Вместе с тем акцентируя внимание на перспективных технологиях недалекого будущего, важно также иметь в виду, что научно-технологическое развитие в масштабах национального хозяйства затрагивает и широкий круг базовых технологий различных видов производственной деятельности, определяющих их конкурентоспособность как с точки зрения качества продукции или услуг, так и затрат на их производство. В первую очередь это касается таких традиционных отраслей промышленности, как машиностроение, электротехника, химия, новые конструкционные материалы, которые, основываясь на новых технологиях, должны обеспечить рост конкурентоспособности на внутреннем и глобальном рынках. Однако в сложившейся практике разработки документов стратегического планирования научно-технологического развития отсутствует сопряжение между документами федерального уровня и отраслевыми стратегиями и программами, которые должны определять направления, содержание и целевые ориентиры технологического развития конкретных секторов, отраслей и производств. За исключением стратегий развития отраслей ОПК, в гражданской сфере отраслевые стратегии носят скорее информативный характер и не доводятся до программного формата с выходом на конкретные инвестиционные проекты. Такие вопросы могли бы решаться в формате отраслевых стратегий и программ, однако утвержденные Правительством РФ 29.10.2015 "Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации", содержат слишком общие требования к содержанию отраслевых документов стратегического планирования и не акцентируются на конкретных направлениях технологического развития соответствующих отраслей. В результате проблематика технологического развития, понимаемая как масштабное технологическое развитие и обновление производственного потенциала основных отраслей и сфер деятельности, остается пока вне сложившегося формата стратегического планирования. Исключение составляют отрасли ОПК и ТЭК.

Таким образом, затянувшийся процесс разработки документов стратегического планирования не позволяет уже в течение долгого времени сформировать четкие планы по решению задач повышения технологической конкурентоспособности и экспортного потенциала конкретных отраслей и производств в гражданском секторе обрабатывающей промышленности.

В системе документов стратегического планирования научно-технологического развития предстоит более четко определить и место нацпроектов, решение о разработке которых принято в рамках Указа Президента РФ № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года". Пока на законодательном уровне не определено их сопряжение ни с документами стратегического планирования федерального уровня, ни с программами развития отдельных секторов национального хозяйства и видов промышленной деятельности, ни с программами развития конкретных регионов и субъектов РФ.

Безусловно, целевые показатели Указа Президента РФ № 204 должны стать сквозными для всех ныне действующих документов стратегического планирования научно-технологического развития. Речь идет как о разработанных нацпроектах "Наука", "Цифровая экономика РФ", "Повышение производительности труда и поддержка занятости", "Образование" и т.п., так и о ранее принятых документах - Национальная технологическая инициатива, государственные программы РФ "Экономическое развитие и инновационная экономика", "Развитие науки и технологий" на 2013-2020 гг., "Развитие образования", "Информационное общество (2011-2020 гг.)", "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности".

Процесс формирования указанных выше нацпроектов свидетельствует о том, что они практически не увязаны между собой, а их целевые индикаторы слабо ориентированы на наращивание технологической конкурентоспособности как основных секторов российской экономики, так и национального хозяйства в целом. Так, например, принятый нацпроект "Наука", закрепив целевые ориентиры развития научного сектора страны, не конкретизировал пути его дальнейшего влияния на рост, эффективность и конкурентоспособность экономики.

Рассматриваемые недостатки стратегического планирования научно-технического развития во многом объясняются отсутствием в экономическом блоке правительства понимания роли и места стратегического планирования в преодолении "провалов рынка" при реализации масштабных структурных экономических трансформаций, а также утратой за постсоветский период компетенций по организации разработки масштабных программных документов, требующих согласованной работы большого числа исполнителей на федеральном, отраслевом и региональном уровнях. При существующей же процедуре разработка важнейших документов стратегического планирования осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ на конкурсной основе в виде лотов. Такая практика приводит к тому, что формирование таких важных документов, как "прогноз", "стратегия" или "программа" ведут не высокопрофессиональные многопрофильные коллективы ученых, а зачастую малокомпетентные организации, которые готовы выполнить работу за меньшие деньги.

Подводя итог основных проблем, связанных с использованием инструмента стратегического планирования научно-технологического развития в России, можно сформулировать следующие выводы и предложения о направлениях его совершенствования.

Совершенно очевидно, что следует восстановить логическую последовательность разработки документов стратегического планирования, понимая, что Стратегия долгосрочного социально-экономического развития РФ (до 2030 или 2035 гг.) является важнейшим звеном всей системы стратегического планирования экономического развития. В ходе ее разработки должно происходить обоснование важнейших долгосрочных приоритетов развития, целесообразности формирования национальных проектов и государственных программ развития приоритетных секторов экономики, сфер деятельности и регионов. Разработка базового документа, наконец, должна быть завершена, и только после его принятия могут быть разработаны или уточнены другие документы стратегического планирования, включая стратегии научно-технического и пространственного развития, отраслевые и региональные стратегии, национальные проекты и программы [1].

Дальнейшее развитие и совершенствование формируемой системы стратегического планирования научно-технологического развития РФ должно происходить в направлении усиления содержательного сопряжения документов стратегического планирования (стратегий и программ) федерального уровня с аналогичными документами отраслевого и регионального уровней. С этой целью необходимо, во-первых, доработать (в контексте задач научно-технологического развития) методические требования к документам отраслевого и регионального уровня, а во-вторых, обеспечить логику (последовательность) разработки таких документов, позволяющую реально обеспечивать их содержательную внутреннюю взаимосвязь.

Следует уточнить содержательное наполнение документов стратегического планирования научно-технологического развития и обеспечить их нацеленность на решение задач технологической модернизации и выход на новый уровень экономического развития на базе освоения достижений разворачивающейся научно-технологической трансформации. Вместе с тем целесообразно радикально упростить систему стратегического планирования и сократить число плановых документов. Так, например, при содержательном наполнении Стратегии научно-технологического развития конкретными задачами освоения новых перспективных технологий отпадает необходимость такого программного документа, как "Национальная технологическая инициатива". Целесообразно сократить число действующих одноуровневых программных документов в сфере научно-технологического развития и увязать их целевые показатели.

Учитывая, что научно-инновационная деятельность должна пронизывать все сферы экономики, необходимо акцентировать внимание на создании эффективной системы управления НТП. В этой связи следует согласиться с академиком С.Ю. Глазьевым, который оценивает реализуемый ныне подход к управлению наукой как отдельной отраслью в формате министерства недостаточно эффективным и предлагает для сквозного стимулирования инновационной активности во всех сферах экономики сформировать специальный надведомственный орган, отвечающий за разработку и реализацию государственной научно-технической и инновационной политики, координацию деятельности министерств и ведомств при ее реализации [7, с. 488].

Безусловно, в подготовке документов стратегического планирования научно-технологического развития следует обеспечить широкое участие научной общественности и, прежде всего, Российской Академии наук, которая сегодня полностью отстранена от этого процесса. В таких условиях эффективное выполнение РАН экспертной функции в области научно-технологического развития страны представляется труднореализуемым.

Список источников