Содержание понятия "контрактная система" в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание понятия "контрактная система" в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Бурый А.А.,

Лещенко Е.М.

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотации

В статье раскрывается содержание понятия "контрактная система" в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Отмечается, что существующее в современном законодательстве понятие контрактной системы в сфере закупок, не позволяет провести объективную оценку эффективности и результативности реализации процесса закупок товаров, работ и услуг. Раскрывается авторское определение понятия "контрактная система" в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Ключевые слова: система; элементы; контрактная система в сфере закупок товаров, услуг и работ; эффективность контрактной системы.

Bury A.A., Leshchenko E.M.

CONTENTS OF THE CONCEPT "CONTRACT SYSTEM" IN THE SPHERE PURCHASE OF GOODS, WORKS, SERVICES FOR SECURITY STATE AND MUNICIPAL NEEDS

The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration контрактный товар услуга

Abstract: The article reveals the content of the concept of "contract system" in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs. It is noted that the current concept of the contract system in the field of procurement does not allow for an objective assessment of the effectiveness and efficiency of the procurement process for goods, works and services. The author's definition of the concept of "contract system" in the field of procurement of goods, works, ser vices for state and municipal needs is revealed.

Key words: system; elements; contract system in the field of procurement of goods, services and works; effectiveness of the contract system.

В настоящее время понятие "контрактная система"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 11.01.2018) / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] Ц^: https://www.pro-goszakaz.ru/44fz- poslednyaya-redakdya/ (дата обращения 12.03.2018) в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд закреплено в законодательстве Российской Федерации.

Законодательно контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система в сфере закупок), трактуется как:

"Совокупность участников контрактной системы в сфере закупок:

- федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок,

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов России,

- органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок,

- Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом",

- Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос",

- заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы (ИС) не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством России и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд".

Оценка представленного выше определения "контрактная система" трудно соотносится с общим понятием "система" и весьма сложно воспринимается для понимания как частное определение.

Известно, что в большинстве случаев, в общем смысле, категория "система" трактуется как "совокупность взаимосвязанных элементов, образующих единое целое" Чернышов В.Н., Чернышов А.В. Теория систем и системный анализ: учеб. пособие / В.Н. Чернышов, А.В. Чернышов. - Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2008. - 96 с.; Пьянков В.А., Липенков А.Д. Общая теория систем и системный анализ. /, под ред. Панюкова А.В., - Челябинск: издательский центр ЮУрГУ, 2013. - 104 с.; Сурмин Ю.П. Теория систем и системный анализ: Учеб. пособие. /Ю.П. Сурмин - К.: МАУП, 2003. - 368 с.; Барииов В.А., Болотова Л.С., Волкова В.Н. и др. Теория систем и системный анализ в управлении организациями: Справочник: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Волковой и А.А. Емельянова. - М.: Финансы и статистика, 2006. - 848 с.; Качала В.В. Основы теории систем и системного анализа. Учебное пособие для вузов. / В.В. Калача - М.: Горячая линия - Телеком, 2007. 216 с.; Волкова В.И., Денисов А.А. Основы теории управления и системного анализа. / В.И. Волкова, А.А. Денисов - СПб.: Изд-во СПбГТУ, 1997. - 510 с., при этом специфика системы определяется её целевым назначением. В законодательстве целевое назначение контрактной системы в сфере закупок определяетсяСт. 3 федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 11.01.2018) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] Ц^: https://www.pro-goszakaz.ru/44fz-poslednyaya-redakciya/ (дата обращения 12.03.2018) как "цели закупки" для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для:

1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программноцелевого планирования субъектов РФ), муниципальными программами;

2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением исполняемых в соответствии с приведенным выше пунктом 1 государственных программ;

3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с перечисленными выше пунктами 1 и 2 функций и полномочий.

Вместе с тем, в законодательстве в сфере закупок установлено, что регулируются в первую очередь отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Таким образом, с одной стороны, цель контрактной системы определяется как повышение эффективности и результативности закупок, обеспечение гласности и предотвращение коррупции и других злоупотреблений, а с другой стороны, - обеспечение федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами.

Оценка законодательного содержания понятия "контрактная система" в сфере закупокО контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 11.01.2018) / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] Ц^: https://www.pro-goszakaz.ru/44fz- poslednyaya-redakciya/ (дата обращения 12.03.2018) Гасаналиева А.Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. - 2016. - №2. - С. 671-673.; Трефилова Т.Н. Маленькие проблемы большого закона // Аукционный вестник [Электронный ресурс] Ц^: http://auctionvestnik.ru/node/119 (дата обращения 20.03.2019)., а также содержания контрактной системы как объекта исследования показывает, что использовать законодательно определенную категорию "контрактная система" для решения задач, связанных с её совершенствованием невозможно. Это определяется тем, что перечисленные в определении контрактной системы элементы (совокупность участников)5 не находятся между собой во взаимосвязи, а следовательно не могут быть определены как "система" исходя из общепринятых представлений.

Кроме того, необходимо учитывать, что декларируемые цели контрактной системы являются противоречивыми и антагонистическими по своей сути.

Противоречие и антагонизм декларируемых целей контрактной системы заключается в том, что обеспечить одновременное исполнение требования "повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг" и требования "обеспечение федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в рамках реализации государственных и муниципальных программ", в настоящее время фактически невозможно. Суть данной проблемы имеет много различных аспектов, основные из них выражаются в следующем:

1. Структура и содержание элементов контрактной системы не определены, что ведёт к постоянному формированию новых и изменению различных функций и процессов существующих элементов контрактной системы;

2. В федеральном законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ не определено понятие "нужды" федеральных, региональных и муниципальных органов власти, в том числе и государственных (муниципальных) программ;

3. Содержание государственных и муниципальных программ не согласовано с целями и задачами долгосрочных национальных (федеральных) проектов, содержание которых носит неопределенный характер и в процессе реализации может изменяться. При этом закупки на обеспечение федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, являются основной статьей расходов национальных (федеральных) проектов;

4. Реализация процессов общественного контроля и экспертизы государственных (муниципальных) закупок не позволяет обеспечить эффективность и результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг. Не все участники учитывают предложения экспертов, воспринимая их как неудобное обстоятельство, с которым приходится считаться Гасаналиева А.Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. - 2016. - №2. - С. 671-673..

Рассмотрим выделенные нами аспекты более подробно.

Во-первых, рассматривая структуру и состав элементов контрактной системы, несложно заметить, что законом о контрактной системе были введены термины и определения, многие из которых имеют отношение к элементам контрактной системы, несмотря на то, что законом о контрактной системе она рассматривается всего лишь, как "совокупность участников".

В частности, кроме указанных в законодательстве участников контрактной системы определеныСт. 3 федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] Ц^: https://www.pro-goszakaz.ru/44fz-poslednyaya- redakciya/ (дата обращения 20.03.2019):

- поставщик (подрядчик, исполнитель);

- товара, работы, услуги;

- заказчик (государственный, муниципальный);

- единая информационная система в сфере закупок;

- уполномоченный орган, уполномоченное учреждение;

- специализированная организация;

- федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

- орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок;

- контрольный орган в сфере закупок;

- эксперт, экспертная организация;

- электронная площадка (специализированная электронная площадка);

- оператор электронной площадки (специализированной ЭП).

Очевидно, что в данном случае не совсем верно представлять контрактную систему лишь как ее участников, вероятно, что понятие определенное законом о контрактной системе было заимствовано из законодательства США.

В некоторых источниках отмечается Гасаналиева А.Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. - 2016. - №2. - С. 671-673, "в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ", однако следует отметить, что федеральная контрактная система в США не ограничивается лишь перечислением ее участников, а рассматривается намного шире.

Во вторых, возникает еще один вопрос: как оценивать целесообразность и эффективность закупок для государственных и муниципальных нужд, когда в законе отсутствует само понятие этих нужд? В рамках статьи закона, раскрывающей основные понятия, о государственных нуждах не говорится.

Закон определяет только их цели. Это вызывает ряд вопросов относительно дальнейших процедур обеспечения заказа. Попытки выработки универсального определения государственных (муниципальных) нужд неизбежно приводят авторов к дискуссии о разграничении государственных (муниципальных) и собственных (или ведомственных) нужд государственных (муниципальных) заказчиков. Эта дискуссия была порождена в том числе пробелами, допущенными в редакции Закона № 94-ФЗ, и прямо затрагивала вопрос о сфере действия этого закона. Одна группа специалистов склонялась к тому, что у государственных и муниципальных заказчиков (прежде всего государственных и муниципальных учреждений) могут быть собственные нужды, отличные от государственных (муниципальных).

Другая группа ученых отрицала существование собственных (ведомственных) нужд заказчиков либо относила их к нуждам государственным (муниципальным).

Данный вопрос напрямую касается практической реализации процедур заключения государственного и муниципального контрактов. Ведь постоянный ажиотаж в обществе вызывают случаи закупок для нужд государственных и муниципальных учреждений и органов власти предметов роскоши, таких, 8 например, как дорогие автомобили. Закупки такого вида товаров ставят под сомнение их необходимость для удовлетворения именно нужд государства, а не отдельных чиновников. В аукционной документации устанавливаются требования к необходимому товару, под которые подходят лишь товары определенной категории и стоимости, зачастую, исключая возможность конкурентной борьбы и нарушая антимонопольное законодательство. Но даже в данной ситуации не всегда возможно применить рычаги контроля.

В третьих, указ Президента Российской Федерации Президент Российской Федерации. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 // Сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс] Ц^: http://kremlin.ru/acts/bank/43027 (дата обращения 19.03.2019) о национальных проектах и стратегических задачах развития России, определил содержание долгосрочных национальных (федеральных) проектов, содержание которых носит неопределенный характер и в процессе реализации может изменяться.

Финансирование национальных проектов осуществляется через контрактную систему, которая обеспечивает реализацию закупок, обеспечивающих исполнение мероприятий и работ проектов не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровне.

В этих условиях возникает отдельная задача планирования закупок в рамках проектного управления, которая взаимосвязана с оценкой эффективности реализации проекта с учётом возможных рисков, что является одной из особенностей оценки эффективности и результативности контрактной системы.

В четвертых, общественный контроль и экспертиза государственных (муниципальных) закупок, в настоящее время не позволяет обеспечить эффективность и результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг.

В настоящее время деятельность по оценке эффективности осуществления закупок осуществляется посредством аудита и мониторинга.

Именно проверка степени достижения целей осуществления закупок, обоснованности закупок и законности их проведения в ходе мониторинга и аудита сможет значительно повысить эффективность борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств. Основной акцент при этом сделан на проверку соблюдения процедур закупок, предусмотренных законом о контрактной системе. Иными словами, эти методические рекомендации могут дать ответ, как проверять законность закупок и отчасти их своевременность и результативность (в части соблюдения условий контракта).

При этом процедуры проверки эффективности, результативности и целесообразности закупок в этих методических рекомендациях не рассматриваются, хотя именно эффективность и целесообразность закупок являются теми ключевыми показателями, которые отличают аудит закупок от полномочий иных органов, осуществляющих контроль в сфере закупок.

Вместе с тем, несмотря на то, что в настоящее время систематически проводится аудит и контроль закупок, очень важной формой контроля является общественный контроль, поскольку именно общественный резонанс, который вызывали многие нарушения порядка организации и проведения государственных и муниципальных закупок, стал действенным толчком на пути к переменам и развитию всей системы. Существующее законодательство о контрактной системе устанавливает возможность активного участия общества в осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Правительством Российской Федерации устанавливаются случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок.

Такое обсуждение начинается с даты размещения в единой информационной системе (ЕИС) планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обязательному общественному обсуждению, и заканчивается не позднее срока, до истечения которого определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено заказчиком в соответствии со статьей 36 настоящего Федерального закона.

Порядок участия граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в планировании и осуществлении закупок позволяет обеспечить баланс интересов гражданского общества и заказчиков. Вместе с тем основной упор в регулировании процедур общественного участия в процессе планирования и осуществления закупок должен быть сделан на защиту и гарантии прав представителей общества.

Закон о контрактной системе наделяет общественные объединения и объединения юридических лиц правом обращения в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц при нарушении правил проведения закупки. Несмотря на то, что граждане упоминаются законом, как лица, осуществляющие общественный контроль, закон не оговорил для них никаких прав по его осуществлению. Однако это не препятствует гражданам реализовывать свое законное право на обращение в государственные и муниципальные органы и учреждения и получать информацию об их деятельности.

Таким образом, проведенная выше оценка содержания понятия "контрактная система" в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закреплённого в законодательстве Российской Федерации показывала, что для оценки результативности и эффективности определение контрактная система требует более точной формулировки.

С учётом выделенных в подразделе аспектов, связанных с элементами контрактной системы, можно дать следующее определение, - контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, это организационно-техническая система, которая включает в себя: участников процесса закупок (заказчиков, поставщиков и иные организации); программные и технические средства обеспечивающие реализацию процесса закупок, а также нормативно-организационное и методическое обеспечение процесса реализации закупок.

Кроме того, необходимо принимать во внимание и то, что контрактная система должна быть эффективной с точки зрения обеспечения нужд заказчиков (ИОГВ и ОМСУ) и обеспечивать возможность проведения общественного контроля. Учитывая эти обстоятельства, определение "контрактная система" можно сформулировать следующим образом: "Открытая организационно-техническая система в сфере закупок, предназначенная для обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая включает в себя: участников процесса закупок (заказчиков, поставщиков и иные организации); программные и технические средства обеспечивающие реализацию процесса закупок, а также нормативно-организационное и методическое обеспечение реализации эффективного и результативного процесса закупок товаров, работ и услуг".

1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 11.01.2018) / КонсультантПлюс [Электронный ресурс] Ц^: https://www.pro-goszakaz.ru/44fz-poslednyaya-redakciya/ (дата обращения 12.03.2018)

2. Президент Российской Федерации. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 // Сайт Президента Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://kremlin.ru/acts/bank/43027 (дата обращения 19.03.2019)

3. Гасаналиева А.Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. - 2016. - №2. - С. 671-673.;

4. Трефилова Т.Н. Маленькие проблемы большого закона //Аукционный вестник [Электронный ресурс] URL: http://auctionvestnik.ru/node/119 (дата обращения 20.03.2 019).

5. Соломахин А.Н., Сычёва О.С. Специфика и основные направления государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в Воронежской области / А.Н. Соломахин, О.С. Сычёва [Электронный ресурс] URL: https://elibrary.m/item.asp?id=30335003 (дата обращения 10.02.2019).

6. Соломахин А.Н. Практика применения проектного подхода в деятельности исполнительных органах государственной власти: состояние и задачи / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. - № 3(11). - Режим доступа http://http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2017/11/RegionGMU01203011 .pdf (дата обращения 24.02.2018)

7. Соломахин А.Н. Организация проектного управления в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления в России: состояние, задачи и перспективы / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина // Регион: государственное и муниципальное управление [Электронный ресурс]. - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. - № 1 (09). - http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2017/05/RegionGMU080109 .pdf (дата обращения 27.02.2018)

8. Соломахин А.Н. Специфика организации проектного управления в государственных и муниципальных органах власти в Российской Федерации: состояние, задачи и перспективы. В сб. трудов конференции "Актуальные проблемы профессионального образования: цели, задачи и перспективы развития" / А.Н. Соломахин, Н.А. Щербинина - Воронеж: Воронежский филиал РАНХиГС, 2017. С. 228-241

Размещено на Allbest.ru