Цифровизация социально-экономического развития: тернистый путь к новому качеству информационного общества

Цифровизация, имеющая целью использование информационных систем, ресурсов и технологий, является одним из важнейших факторов ускорения социально-экономического развития страны, повышения эффективности государственного и муниципального управления. Состав, структура и качество информации как основного объекта цифровизации, а также доступность информационных услуг во многом определяют темпы экономического роста и социального прогресса, обеспечивают информационное единство и формирование в стране информационного общества, создают предпосылки для интеграции России в мировое информационное пространство и достижения международной конкурентоспособности российских товаров.

Существенное ускорение развития цифровизации должно обеспечиваться благодаря реализации системного подхода, соблюдению программного и проектного принципов, основанных на таких инструментах, как государственные программы, федеральные целевые программы (далее - ФЦП), межведомственные и региональные программы и проекты цифровизации. К ним в настоящее время добавились национальные проекты, реализуемые в соответствии с майским 2018 г. указом Президента РФ. В каждом таком проекте невозможно рассчитывать на долговременный успех без осуществления цифровой трансформации. Особое место среди национальных проектов занимает программа "Цифровая экономика Российской Федерации", имеющая в качестве целей создание, хранение, обработку и передачу больших объемов данных на основе единых инфраструктурных, технологических, кадровых и других предпосылок развития цифровизации.

Масштабные задачи по цифровой трансформации предстоит реализовывать в отраслях и сферах экономики, обеспечивающих прежде всего рост уровня жизни населения и создающих интеллектуальную основу человеческого капитала, морального и физического здоровья нации.

Однако на настоящий момент масштаб цифровой трансформации национального хозяйства все еще существенно отстает от потребностей общества, бизнеса и государства, а также от мирового уровня развития, особенно в сфере создания информационных ресурсов и систем, оказания на их основе высокотехнологичных медицинских, образовательных, бытовых и других услуг.

Отсутствует научно обоснованная методология оценки эффективности затрат, сопоставимости больших объемов данных в составе информационных систем, программ и проектов цифровизации.

Оценка современного состояния цифровизации

На протяжении двух последних десятилетий отрасль информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) по темпам роста опережала развитие других отраслей национального хозяйства. Результатом реализации государственной политики цифровизации в соответствии со Стратегией развития информационного общества Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ, стало ускоренное проникновение информатизации во все сферы жизнедеятельности общества. В результате пользователями российского сегмента сети Интернет стали 92 млн человек, что позволило обеспечить гражданам реализацию товаров и услуг через эту сеть в объеме более 2,3% валового внутреннего продукта (далее - ВВП).

Однако многие цели вышеуказанной стратегии не были достигнуты, в том числе вследствие негативного воздействия на российскую экономику мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. После очередного экономического кризиса 2014-2015 гг. высокий рост сферы цифровизации вновь возобновился. Так, в соответствии с информацией РосстатаСайт Федеральной службы государственной статистики. URL: www.gks.ru. о социально-экономическом положении России за январь-декабрь 2018 г. деятельность в области ИКТ по итогам 2018 г. оценивалась почти в 4,0 трлн руб. (в действующих ценах), что обеспечило прирост отрасли более чем на 11,0%.

Вклад ИКТ в ВВП составил в 2018 г. более 4,2 млрд руб., или 2,2% ВВП.

Тем не менее, Россия по доле ИКТ в ВВП продолжала значительно отставать от индустриально развитых стран. Так, затраты на ИКТ в 2017 г. составили лишь 1,7%, ВВП, или около 1,5 трлн руб. Для увеличения вклада ИКТ в ВВП в 2024 г. до 5,1% запланирован ежегодный рост затрат начиная с 2022 г. на 20%, что следует рассматривать как излишне оптимистический прогнозПаспорт национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденный президиумом совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24.12.2018 № 16).. В целом затраты на цифровиза- цию в мире в 2017 г. составили более 1,3 трлн долл. США: рост по сравнению с 2016 г. на 16,8%. Согласно прогнозу International Data Corporation в 2021 г. они вырастут до 2, l трлн долл. США при среднегодовых темпах прироста в 17,9%. Так, в США уже в 2017 г. доля ИКТ в ВВП составляла 10,9% ВВП.

Еще значительнее разрыв по объему оказания услуг рынка ИКТ в расчете на душу населения и по капитализации российских компаний. Так, объем производства продукции и оказания услуг сферы ИКТ в России не превышал в 2005 г. 250 долл. США на человека, в то время как в Японии он был выше в 10 раз, в Швейцарии - в 13 раз, а в среднем по Европе - в 6,3 раза. За прошедшие годы ситуация почти не изменилась, а по ряду показателей международных рейтингов даже ухудшилась. Так, согласно мировому рейтингу цифровой конкурентоспособности Россия в 2018 г. занимала 40-е место среди 63 стран - участниц рейтинга, а по уровню готовности к будущему информационному обществу и развитию технологий оказалась соответственно на 51-м и 43-м местах, значительно уступая по этим показателям Китаю (28-е и 34-е места) и Казахстану (40-е и 39-е места). Россия опередила эти страны лишь по показателю развития знаний, занимая 24-е место против 47-го и 35-го места у Китая и Казахстана соответственно [1].

Снижается рейтинг России и по индексу развития электронного правительства ООН: среди 193 стран - участниц рейтинга Россия в 2016 г. заняла 35-е место против 27-го места в 2014 г., несколько улучшив, правда, показатель по оказанию электронных услуг и сервисов [3].

Существенное негативное влияние на ИКТ оказало и то обстоятельство, что не были достигнуты цели реализации многих ФЦП, государственных информационных систем (далее - ГИС) и других программ и проектов. В частности, пришедшая на смену ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" государственная программа "Информационное общество", утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 313, по многим направлениям до сих пор не обеспечила достижения запланированных показателей, прежде всего по развитию информационного общества, формированию контента и обеспечению доступа к нему, совместимости данных различных ГИС и информационных ресурсов, организации межведомственного электронного взаимодействия, электронного документооборота и др. На ее реализацию в 2011-2018 гг. израсходовано около 1,06 трлн руб., и на выполнение ее Ш этапа (2019-2024 гг.) предстоит истратить еще около 1,56 трлн руб.

Сроки создания многих проектов цифровизации не соблюдаются и часто не укладываются в одно десятилетие, заданные лимиты финансирования не выдерживаются, эффективность реализованных решений не соответствует планам.

Создание систем в сфере ИКТ и соответственно их финансирование все больше смещается на федеральный уровень, хотя рост ИКТ-услуг должен происходить прежде всего на региональном уровне.

Несмотря на отмеченные проблемы, ряд масштабных систем и проектов в течение первых двух десятилетий XXI в. все же был реализован: создан российский сегмент сети Интернет, функционируют ГИС, центры обработки данных, порталы. Необходимо отметить реализацию таких масштабных проектов, как создание федерального портала государственных закупок, государственных автоматизированных систем вызова экстренных оперативных служб через единый номер "112", изготовление паспортно-визовых документов нового поколения (ГС ПВДНП), "ГЛОНАСС", законотворческую деятельность по созданию электронного парламента и т.д.

В связи с необходимостью реализации в стране такого этапа развития информационного общества, как общество знаний, в котором преобладающее значение имеют получение, хранение, производство, распространение и защита больших объемов информации, указанная выше стратегия, сыграв в целом положительную роль, в 2017 г. утратила силу. Ей на смену пришла новая стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденная указом Президента РФ от 09.05.2017 № 307, нацеленная на построение единого информационного пространства как совокупности информационных ресурсов, созданных субъектами информационной сферы, средств взаимодействия таких субъектов, их информационных систем и необходимой информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Новая стратегия предусматривает осуществление качественных изменений во всех сферах жизнедеятельности человека, что должно стать важнейшим драйвером структурной перестройки экономики и социальной сферы на основе их цифровой трансформации.

Системный подход к решению проблем цифровизации

Масштабные проекты цифровизации национального и федерального уровней реализуются, как правило, в соответствии с законодательными актами, нормативно-правовыми решениями Президента и Правительства РФ, которыми устанавливаются сроки реализации проектов, целевые ориентиры и показатели оценки эффективности результатов, а также определяются органы государственной власти и организации - участники проектов. Могут предусматриваться источники и предельные объемы финансирования, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов, а также объемы внебюджетных источников, в том числе в рамках государственно-частного партнерства.

В соответствии с принципами системного подхода каждый проект (задача, объект цифровизации) должен рассматриваться как система, взаимодействующая с другими, внешними по отношению к ней механизмами и содержащая в своей структуре совокупность функциональных и обеспечивающих частей (подсистем, элементов), взаимодействующих по определенным правилам между собой и с внешними системами.

Важнейшими структурообразующими элементами системы являются функциональные подсистемы, осуществляющие интегрированную обработку данных, циркулирующих между взаимосвязанными подсистемами.

Функциональная структура системы, будучи в значительной мере индивидуальной, строится в зависимости от решаемых функциональных задач. Структура обеспечивающих подсистем, наоборот, стандартна и состоит из подсистем методического, нормативно-правового, информационного, организационно-структурного, программно-технического, технологического, кадрового и финансового обеспечения.

На основе этой концепции разрабатываются техническое задание (далее - ТЗ) на реализацию системы и необходимая проектная документация. Одновременно формируются финансово-экономическое обоснование создания системы (далее - ФЭО), частные технические задания на разработку ее отдельных элементов.

Руководствуясь концепцией, ТЗ и ФЭО, принимаются решения как для уровня системы в целом, так и по отдельным ее функциональным и обеспечивающим подсистемам.

В рамках технического проектирования должны быть решены вопросы создания информационных ресурсов и методов хранения и аналитической обработки информации, стандартов обмена данными, развития информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, выбора программных продуктов, обеспечения масштабируемости и сертификации предлагаемых решений.

В системах, выполняющих функциональные задачи по обработке, хранению и передаче персональных данных, создаются центры криптографической защиты.

В целях повышения уровня информационной безопасности должны разрабатываться типовые рекомендации по моделям угроз.

Особое значение имеет выделение в составе системы пилотных зон (пилотных проектов), предназначенных для отработки в режиме опытной эксплуатации важнейших функциональных и обеспечивающих элементов системы (только в меньшем масштабе) с целью их дальнейшего тиражирования. При этом рассматриваются возможности выбора одного решения из нескольких вариантов, что позволяет реализовывать конфигурацию системы исходя из критериев оптимального соотношения цены и качества и гарантированного уровня информационной безопасности.

Процесс реализации системы должен сопровождаться разработкой сетевых моделей, которые выступают инструментом обеспечения более высокого уровня организации работ (системы PERT-Time и PERT-Cost).

Для реализации проектов, предусматривающих создание центров обработки больших объемов данных, пилотных зон, разработку и освоение сложных изделий новой техники, а также их цифровых аналогов (электронных прототипов), целесообразно применение новых технологий CALS (Continuous Acquisition and Lifecycle Support) и SD-технологий.

Национальная программа "цифровая экономика Российской Федерации"

Формирование цифровой экономики в рамках стратегии развития информационного общества является одной из важнейших долгосрочных национальных задач.

Первой попыткой создания национальной программы развития цифровой экономики считается программа "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.07.2018 № 1632-р. Однако это была программа без определенного статуса (ни государственная, ни федеральная, ни межведомственная), не предусматривавшая конкретных объемов и источников финансирования. В результате полгода спустя Правительство РФ приняло решение о признании утратившим силу этого распоряжения "с учетом преемственности национальной программы по отношению к ранее утвержденной программе"Распоряжение Правительства РФ от 12.02.2019 № 195-р.. Казалось бы, логичное решение, если исходить из того, что существует или будет разработана и реализована национальная программа. Однако на момент принятия этого решения национальной программы как юридически значимого документа не было создано, как и нет ее до сих пор. Разработан только паспорт национальной программы, утвержденный в конце декабря 2018 г. решением президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам.

Однако майским 2018 г. указом Президента РФ поручалось разработать и реализовать именно национальный проект (национальную программу). Постановлением Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 было утверждено Положение о системе управления реализацией национальной программы, что также служит основанием для формирования такой программы. Все это свидетельствует о том, что отождествление паспорта национальной программы с самой программой невозможно. По аналогии это означало бы отождествление паспорта гражданина Российской Федерации с самим гражданином, которому этот паспорт принадлежит. Сколько бы ни расширялся состав содержащейся в паспорте информации, например благодаря встроенному в паспорт чипу, цифровой фотографии и других биометрических характеристик [4], отождествление паспорта с самим его владельцем невозможно.

Кроме того, необходимо отметить, что наряду с понятием "национальная программа" используется в качестве его синонима термин "национальный проект", который подразумевает аналог паспорта национальной программы в в форме презентации.

Таким образом, считаем целесообразным утверждение национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" на 2019-2024 гг. как юридически значимого документа, регламентирующего выполнение первого этапа (2019-2024 гг.) реализации долгосрочной стратегии развития информационного общества.

В национальной программе должны приводиться поручения Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, палатам Федерального Собрания, Банку России, РАН, государственным внебюджетным фондам по осуществлению цифровой трансформации отраслей и сфер деятельности на основе формирования, обработки и защиты данных на единых инфраструктурных, технологических, программно-технических, нормативно-правовых и других обеспечивающих средствах.

Статус национальной программы должен быть выше статуса других программ и проектов в сфере цифровизации. Поэтому она должна утверждаться указом Президента РФ или решением Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам.

С точки зрения системного подхода масштабные программы и проекты в сфере цифровизации целесообразно рассматривать как составные части национальной программы, решающие те или иные задачи в ее составе и в силу этого статуса имеющие приоритетное финансирование по сравнению с другими программами и проектами цифровизации, не входящими в национальную программу.

Однако в паспорте национальной программы утверждается, что национальная программа будет реализована в рамках государственных программ Российской Федерации "Информационное общество" и "Экономическое развитие и инновационная экономика" и других государственных программ. С таким подходом вряд ли можно согласиться, так как не будет самостоятельного целевого финансирования программы ввиду того, что ее выполнение должно обеспечиваться через те программы и проекты, которые входят в ее состав. Очевидно, что такое решение приведет к финансированию национальной программы по остаточному принципу, как это часто имеет место по отношению ко многим другим программам и проектам: сначала утверждается бюджет на предстоящую трехлетку, а затем на его основе осуществляется корректировка объемов финансирования.

К. Шеннон считал, что с информацией следует обращаться так же, как с другими физическими величинами, например с массой и энергией [5]. Она объективно является важнейшим составным элементом индустрии цифровизации, и ей должно отводиться достойное место в национальной программе.

В связи с этим в составе национальной программы представляется необходимым сформировать и реализовать самостоятельный федеральный проект "Информационные ресурсы и информационные системы цифровой экономики". Целью проекта должно быть вовлечение в цифровую сферу и преобразование все большего числа отраслей и сфер национального хозяйства, всего информационного общества на основе создания, обеспечения, функционирования и развития информационных систем, предусматривающих создание и обработку больших объемов данных. Майским 2018 г. указом Президента РФ определен состав отраслей и сфер деятельности, на ускорение роста которых прежде всего направлена цифровизация. Сюда относятся социально значимые информационные ресурсы и системы, а также проекты цифровой трансформации объектов критической инфраструктуры. Число таких проектов цифровизации только на федеральном уровне уже превышает 300 единиц. Содержащиеся в паспорте национальной программы мероприятия касаются лишь отдельных информационных систем и ресурсов Минобразования России, Минтранса России, Росреестра, Роспатента, Роскосмоса, Банка России, количество которых не превышает 10 проектов. Их реализацию целесообразно включить в состав данного федерального проекта.

Вызывает особое беспокойство отсутствие в паспорте национальной программы региональных проектов цифровизации. Лишь в отношении реализации ряда задач федеральных проектов предусмотрено участие отдельных регионов, что явно недостаточно. Президент РФ на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам поставил перед Правительством РФ задачу детализации национальных проектов таким образом, чтобы в них присутствовало "предельно конкретное измерение, именно региональное измерение. Каждый субъект Российской Федерации должен видеть свое место в программах развития, четко понимать свои содержательные задачи. Какие ресурсы ему необходимо привлечь, как выстроить управленческие механизмы и свою бюджетную политику, на какую федеральную поддержку можно было бы опереться"Материалы заседания Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, состоявшегося 24 октября 2018 г. URL: www.kremlin.ru/events/ president/news/58894..

Кроме того, ряд регионов обладает значительным потенциалом реализации масштабных проектов по вводу в эксплуатацию информационных систем и центров обработки больших объемов данных, автоматизированных центров управления регионами и других функциональных объектов с эффективным функционалом и современной обеспечивающей инфраструктурой.

В паспорте национальной программы практически отсутствуют мероприятия по международному сотрудничеству в сфере ИКТ, за исключением кооперации в рамках ЕАЭС, а также при решении отдельных задач.

В связи с этим в составе национальной программы целесообразно сформировать и обеспечить реализацию федерального проекта "Международное сотрудничество в сфере цифрой экономики". Необходимость такого проекта обусловлена не только угрозой усиления отставания отечественных средств цифровизации, но и технологической невозможностью и нецелесообразностью отказа от применения этих средств, особенно в сфере развития российского сегмента сети Интернет, сотовой и других видов связи, опирающихся на международные стандарты и рекомендации. Кроме того, расширение международного сотрудничества необходимо также для защиты наших национальных интересов в международных объединениях и организациях, активным участником которых является Россия.

В качестве главной цели национальной программы в паспорте программы установлено увеличение внутренних затрат на развитие цифровой экономики за счет всех источников (по доле в ВВП) не менее чем в три раза по сравнению с 2017 г., что предусматривает затратный принцип реализации программы.

Целесообразно было бы в качестве главного целевого ориентира принять интегральный показатель или группу показателей, более полно характеризующих вклад цифровой экономики в ускорение роста национального хозяйства. Однако действующая система управления, включая систему стратегического планирования и статистического учета, в настоящее время не нацелена на разработку и использование таких показателей. Остается только надеяться, что в связи с необходимостью учета вклада национальных проектов и совершенствования учета хода их реализации Минэкономразвития России совместно с Минкомсвязью России предложат более совершенные инструменты планирования и учета вклада цифровизации в деловую активность и ускорение социально-экономического развития всех отраслей и сфер национального хозяйства. Определенный методологический задел для решения данной проблемы имеется [6-12]. Однако паспортом национальной программы не предусмотрены мероприятия, ответственность за реализацию которых возлагалась бы на РАН. Более того, не планируется участие РАН в решении ни одной из задач, включенных в паспорт программы.

Некоторые несоответствия системным требованиям, кроме рассмотренных выше, имеются в составе и содержании пакетов мероприятий (задач), реализуемых в рамках отдельных федеральных проектов.

Так, действующая законодательная база является сдерживающим фактором внедрения информационных систем и ресурсов, создания и обработки больших объемов данных и т.д.

Образовавшийся разрыв между инструментальными возможностями цифровизации и правовыми нормами, регулирующими цифровую трансформацию отраслей и сфер национального хозяйства, включая создание, сбор, хранение, передачу и другие процедуры автоматизированной обработки больших объемов данных, в паспорте национальной программы не устраняется, поскольку состав представленных в ней мероприятий далеко не полон. Практически отсутствуют задачи по созданию правовой базы для формирования информационных ресурсов и систем, устранению административных барьеров, особенно по вопросам создания и обеспечения доступа к большим объемам данных о гражданах и юридических лицах, содержащихся в информационных системах.

Включение в национальную программу отмеченных выше федеральных и региональных проектов потребует радикального изменения состава и содержания законодательной базы, прежде всего формирования, обеспечения функционирования, развития и защиты больших объемов данных для оценки состояния и прогнозирования социально-экономического развития. Поскольку информационные системы и ресурсы, включенные в национальную программу, должны иметь приоритет в бюджетном финансировании, необходимо предусмотреть внесение изменений во все нормативные правовые акты по вопросам разработки и реализации программ, информационных систем, информационных ресурсов, порталов, центров обработки больших объемов данных, обеспечивающих реализацию данного требования.

Вызывает также недоумение тот факт, что федеральный проект предусматривается завершить в срок до 31 декабря 2021 г., в то время как практика реализации больших систем свидетельствует о том, что по мере их создания и ввода в эксплуатацию существенно возрастает потребность в законодательном закреплении новых цифровых решений.

В целях обеспечения преемственности и обоснования новизны нормотворчества в проекте следовало бы также представить перечень основных действующих правовых актов федерального уровня в сфере цифровизации и дать их краткий анализ.

Реализация национальной программы на 2019 г. находится под угрозой срыва из-за отсутствия в утвержденном федеральном бюджете на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. предусмотренных паспортом программы объемов финансирования.

Следует отметить высокие риски недофинансирования национальной программы, особенно в части внебюджетных источников. Так, если по всем национальным проектам доля внебюджетных источников составляет 25,3% (7,5 трлн руб. из 25,7 трлн, то согласно паспорту программы цифровизации эта доля превышает 32,4% (535 млрд руб. из 1650 млрд, т.е. почти в 1,3 раза выше.

Для обеспечения финансовой стабильности национальной программы необходимо предусмотреть целевое финансирование каждой из задач, включаемых в соответствующие федеральные и региональные проекты, с указанием бюджетных и внебюджетных источников. При этом каждая из задач, включаемых в программу, должна иметь финансово-экономическое обоснование эффективности ее реализации. Это позволит исключить имеющееся сейчас в паспорте программы дублирование задач и укрупнить мероприятия за счет значительного сокращения количества мелких тем.

Выводы