Политико-административные ресурсы публичного управления городской агломерацией на различных этапах развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Политико-административные ресурсы публичного управления городской агломерацией на различных этапах развития

Кольба А.И.

Одним из сложившихся методов в исследованиях городских агломераций является определение стадий (этапов) развития, позволяющее охарактеризовать ведущие факторы, обусловившие смену одного этапа другим, а также особенности функционирования агломерации в тот или иной период. Наиболее известным исследовательским конструктом такого типа является модель Л. Клаассена Klaassen L., Scimemi G. Theoretical issues in urban dynamics // Dynamics of Urban Development. - New York: St Martin's Press, 1981. - P. 8-28., в рамках которой выделяется четыре основных этапа:

- численность населения ядра растет за счет периферии;

- численность населения периферии растет и опережает по темпам рост численности населения ядра;

- численность населения ядра сокращается быстрее, чем численность населения периферии;

- численность населения ядра возобновляет рост либо теряет население медленнее, чем периферия;

В задачи нашего исследования не входит анализ критики данной модели, отметим лишь, что она преимущественно направлена на присущий ей схематизм и использование достаточно узкого (демографического) критерия. В дальнейшем были разработаны исследовательские подходы, учитывающие многообразие индикаторов динамики агломерации. Многие из них опираются на эмпирическую базу, накопленную при исследовании case-study.

Так, В.Я. Любовный, анализируя динамику роста Московской агломерации, предлагает выделить:

- предагломерационную стадию, на которой созданы основные материальные предпосылки развития агломерации, но необходимо включение определенных механизмов для его «запуска»;

- первую стадию, в рамках которой развитие имеет преимущественно экстенсивный и центростремительный характер, а также происходит юридическое оформление агломерации и системы управления ею;

- вторую стадию, характеризующуюся преимущественно интенсивным характером и качественным изменением структуры агломерации, в том числе формированием ядер «второго порядка», развитием межмуниципального сотрудничества, совершенствованием управленческих структур и практик и т.д.;

- третью стадию, прохождение которой связано с дальнейшим ростом как территориальным, так и качественным, выраженным в совершенствовании структуры расселения, системы связей между ядрами и т.д. Любовный В.Я. Городские агломерации России: от стихийного к целенаправленному развитию // Муниципалитет: экономика и управление. 2015. - № 1 (10). - С. 5-16.

Данная последовательность при описании развития агломераций представляется наиболее удачной из числа разработанных к настоящему времени, т.к. позволяет учесть воздействие различных факторов на этот процесс (в том числе и связанных с созданием и трансформацией управленческих структур). Как отмечают А. Пузанов и Р. Попов, одни и те же управленческие механизмы при прочих равных условиях будут работать с разной эффективностью в агломерациях, находящихся на разных уровнях развития Пузанов А., Попов Р. Подходы к оценке развитости городских агломераций. - М.: Институт экономики города, 2017. - С. 5.. В связи с этим представляется необходимым оценить необходимость и эффективность использования определённых политико-административных ресурсов, доступных в сфере публичного управления агломерацией.

На первом (предагломерационном) этапе развития фактически происходит запуск нового проекта, переход от стихийного развития агломерационных процессов к упорядоченному и планомерному. Для этого требуется приложение значительного объёма политико-административных ресурсов различного типа, прежде всего интеллектуальных, коммуникативных и управленческих. К первому из них можно отнести способности к социальному проектированию, заключающиеся в формулировании смыслов развития агломерации, его основных направлений, делимитации границ, осознания возможных противоречий и т.д. Ко второму - методы и технологии развития публичного дискурса по проблемам и перспективам агломерации, формирования позитивного общественного мнения в отношении проекта, включения активных слоев жителей в процессы принятия решений. К третьему - площадки и технологии согласования интересов на уровне властных и общественных структур.

Второй этап предполагает создание системы управления агломерацией. В современных исследованиях широко дискутируются преимущества и недостатки различных моделей её организации Павлов Ю.В. Будущее муниципалитетов в агломерации: эволюция взглядов на метрополитенское управление // Экономическая политика. 2019. - № 1 (14). - С. 126-153.. Вне зависимости от того, какой подход используется в качестве базового, необходима институционализация создаваемых управленческих структур и формальных основ управления, что предполагает включение и развитие институциональных ресурсов. В дальнейшем необходимо освоение новых норм и правил, чтобы они стали практически действующими. С точки зрения системы управления это означает имплементацию процесса обоснования и принятия решений, что особенно значимо в ситуациях, когда они принимаются в режиме консультаций, комиссий и др. (такие режимы широко распространены в рамках некоторых моделей метрополитенского управления, в том числе и тех, которые соответствуют действующему законодательству РФ). Также необходимо задействование ресурсов вовлечения граждан и структур гражданского общества в новые институциональные практики. На наш взгляд, к таковым в первую очередь можно отнести сетевые ресурсы, позволяющие вырабатывать консолидированное мнение по основным вопросам (группы в социальных сетях, специализированные Интернет-ресурсы для обсуждения проектов развития и др.).

Третий этап характеризуется изменением внутренней структуры агломерации. В этот период может возникнуть необходимость переформатирования структуры управления, передача полномочий на территории, составляющие новые "ядра" агломерации. Подобные трансформации нуждаются в публично-политическом обосновании и легитимации, вплоть до проведения местных референдумов. Также необходимо использовать ресурсы политического реагирования на новые вызовы - мониторинг перспективных проблем развития, создание экспертных групп и др.

На четвертом этапе, как правило, требуется переосмысление самой агломерации, её основных идей, возможно, даже определённый перезапуск, связанный с расширением территории и изменением структуры расселения. Здесь происходит возвращение к первому этапу, но на существенно более высоком уровне.

Таким образом, на каждом из выделенных этапов развития требуется привлечение комплекса политико-административных ресурсов, эффективных в публичном пространстве. При этом соотношение между типами ресурсов, масштабами и пропорциями их применения будет меняться.

В России на данный момент нет агломераций, прошедших все фазы развития и вышедших на его новый цикл. Существующие агломерации зачастую испытывают сложности в самом восприятии идей метрополитенского управления, формирования новых политико-административных структур и инструментария управленческой деятельности. Поэтому их проектное развитие зачастую отстаёт от реального, следствием чего является преобладание стихийно формируемых тенденций развития над управляемыми. Вполне естественно, что это может вызвать ряд негативных последствий. Примером такого развития является, в частности, Краснодарская агломерация, застрявшая, с точки зрения управляемости развития, на предагломерационном этапе. Сомнению подвергаются её границы, которые уже сложились естественным образом, а такие вопросы, как выбор модели управления, создание соответствующих институциональных условий, в целом выпадают из общественно-политического дискурса. В то же время фактически агломерация функционирует, что доказал период короновирусной пандемии. Например, муниципальным властям Краснодара пришлось распространить действующие на территории города пропуска на населённые пункты, находящиеся за р. Кубань и входящие в состав Республики Адыгея. В то же время в презентационных материалах, посвящённых публичному обсуждению нового генерального плана развития города, данные территории исключены из состава агломерации. Подобные смысловые разрывы между реальностью и концептами развития в перспективе могут привести к развитию социальной напряжённости и возникновению конфликтных ситуаций в публичной сфере городской политики.

агломерация стадия индикатор

Размещено на Allbest.ru