Муниципальные облигации как инструмент развития инфраструктуры

На совещании 23 сентября 2017 г. с министрами М. Орешкиным и Д. Мантуровым Президент России В. Путин обозначил в качестве первоочередной меры ускорения экономики - как развитие инструментов ГЧП для привлечения капитала в строительство и инфраструктуру - системную организацию «инфраструктурной ипотеки» (впервые презентованную на ПМЭФ-2017).

Дальнейшая хронология: 12 марта 2018 г. премьер-министр Д. Медведев утвердил «дорожную карту» инфраструктурной ипотеки или План по развитию инструментария ГЧП (ГЧП 2.0) - механизм партнерства, когда объекты, построенные инвесторами, покупаются государством в кредит, который погашается с установленной периодичностью (отсюда аналогия с приобретением недвижимости в ипотеку). Причем предполагалось, что кредитные схемы в проектах будут различаться.

Как стало известно уже в апреле 2018 г., от термина «инфраструктурная ипотека» в правительстве отказались, заменив его «инфраструктурной концессией», а схема трансформировалась в бюджетный Фонд инфраструктурных инвестиций или Инфраструктурный фонд (ИФ).

Его объем на 2019-2024 гг. до 3 трлн. руб., или 0,5% ВВП в год. ИФ будет инвестировать только в объекты «магистральной» инфраструктуры («инфраструктурный каркас» согласно «майскому» указу 2018 г.), а наполняться займами на внутреннем рынке, однако Минфин не исключает и внешних заимствований.

Острая актуальность проблемы конкурентоспособности государства однозначно указывает на необходимость укрепления территориальной связанности. Но практический результат данной стратегии не предполагает реновацию муниципальной инфраструктуры, хотя схема инфраипотеки для муниципалитетов наиболее предпочтительна Масштабы инфраструктурного дефицита (особенно в моногородах) уже таковы, что воз-можностей муниципальных бюджетов может не представиться даже для первого ипотечного взноса.. При этом санкционные издержки, риски и непривлекательность внутренних инвестиций, а также патологическая сдержанность предпринимателей и боязнь населения привели к тому, что денежные средства лежат «мертвым грузом» на счетах: активы банков еще в 2016 г. превысили 83 трлн. руб., а вклады населения - 30 трлн. руб. (Аганбегян, 2016).

Действенным инструментом для привлечения частных инвестиций и одновременно реального развития (в том числе первого ипотечного взно-

са) могут стать муниципальные инфраструктурные облигации.Они широко используются во всем мире (см., например:Фрейдина, 2017) для проектов реновации жилья, развития инженерной и транспортной инфраструктуры, модернизации ЖКХ и строительства социальных объектов, а в случае депрессивных районов или моногородов - для комплексной санации или эволюции функций поселений.

Например, в США инфраструктурные облигации выпускаются муниципалитетами как «специальные целевые облигации». Под конкретные инфраструктурные проекты - генерирующие денежный поток - эмитируются доходные облигации (revenue bonds) «Более половины крупнейшего в США финансового рынка муниципальных облигаций составляют revenuebonds, основная сумма и проценты по которым выплачиваются только из доходов от финан-сируемых с их помощью проектов. Учитывая этот опыт, МВФ даже стал рекомендовать не включать в лимит общей задолженности бюджетов долги на развитие инфраструктуры, ведь эта задолженность обеспечивает экономический рост и рост налоговой базы» (Баженов, 2017)..Если объектом эмиссии выступает проект в области образования, медицины или социального назначения, выпускаются облигации общего покрытия (generalbonds).Важная деталь: в США доходы от муниципальных инфраструктурных бондов в большинстве штатов не облагаются налогами, что создает дополнительную инвестиционную привлекательность Показателен в связи с этим опыт американского города Гринвилл (бывшего центра текстильного производства), новый виток благополучия которого связан с открытием в начале 1990-х гг. завода BMW(ныне крупнейшего в мире). Это стало возможным благодаря созданию условий, комфорт-ных для ведения бизнеса: развития инфраструктуры, подготовки кадров и предоставления нало-говых льгот. В результате в город пришли и другие автогиганты - Volvoи Geely (LeftintheLurch, 2017)..

В связи с этим, бесспорен авторитет работ таких американских исследователей, как Стивен Эри (Erie, 2004), Бретт Фришманн (Frischmann, 2012), Роберт Стимсон (в соавт.) (Stimson, Stough, Roberts 2006; Marans, Stimson, 2011). Нельзя не отметить также влияние публикаций Bank of America/Merrill Lynch (Muni Commentary, 2013) иBrookings Institution (Private Capital, Public Good, 2014), БарбарыВебер(Weber, 2010) иЭндрюАнга (всоавт.) (Ang, Green &Yuhang, 2014). Важную помощь развитию рынка муниципальных бондов оказали периодические издания Национальной ассоциации округо вСША (Municipal Bonds Build, 2013), КонгрессаСША(The Federal Revenue, 2012) и Международной ассоциации городского управления (Municipal Bonds, 2015). В результате уже в 2016 г. общий объем эмиссии американских муниципальных облигаций достиг почти 4 трлн. долл. (SIFMA, 2017).

Этот опыт показателен, так как в разных социально-экономических системах взаимодействие внутренних процессов с внешними условиями и внутренними возможностями является определяющим фактором качественного изменения пространства и среды жизнедеятельности. Функционирование общества связано в первую очередь с интересами как граждан, так и государства. И последствием реализации этих интересов является следующее: возникнет баланс сил по конкретной проблеме в обществе в целом или нет.

В настоящее время применение передового опыта в реновации инфраструктуры муниципальных образований России сдерживается готовностью самих муниципалитетов к организации деятельности по привлечению инвестиций. К основным сдерживающим факторам улучшения инвестимиджа муниципального образования (МО) можно отнести следующие:

- недостаточную актуальность или отсутствие инвестиционных аспектов планов развития муниципалитетов, несоответствие требованиям финансовых структур, низкий уровень взаимосвязанности планов развития МО с региональным и федеральным стратегическим развитием;

- несогласованность инвестиционных планов МО с отраслевыми планами развития (энергетика, автодороги и т.п.) и недостаточные финансовые возможности муниципалитетов для оплаты разработки специализированными компаниями планов развития инфраструктуры и возможного первого ипотечного взноса;

- отсутствие опытных штатных специалистов для организации эмиссии и эффективного управления.

В современных российских условиях возможно рассмотрение трех видов муниципальных инфраструктурных облигаций: программные, общие и проектные (ипотечные). Первый вид - программные облигации, финансирующие разработку программ и планов развития инфраструктуры МО (далее - ПРИМО). Данный вид первичен к выпуску теми муниципалитетами, которые не имеют планов развития инфраструктуры, определяющих «точки роста» МО, учитывающих институциональные особенности региона и требования инвестиционных структур. ПРИМО От латинского ришо - «впервые», «во-первых». формируется на основе технического обследования инфраструктуры МО, тарифного аудита объектов ЖКХ и может включать:

- документы территориального планирования и градостроительного зонирования (обоснование необходимости внесения в них изменений);

- разработку схем инфраструктуры поселений и объектов промышленности;

- согласование схем перспективного инвестиционного развития муниципалитетов со схемами долгосрочного (8-12 лет) развития областных электро-газо-снабжающих организаций;

- рекомендации по формированию долгосрочного тарифа.

Данный вид облигаций может погашаться как из общих налоговых доходов муниципалитета, так и из доходов от реализованных проектов, согласно ПРИМО, либо из выручки от продажи таких проектов. Механизм их выпуска представлен на Рисунке 1.

Второй вид - общие облигации, которые соответственно погашаются из общей доходной базы муниципалитета. Они выпускаются для финансирования бесприбыльных проектов: ремонта дорог общего назначения, благоустройства скверов и парков, строительства детских садов и школ и т.п. (механизм выпуска представлен на рис. 2).

Рисунок 1 Схема организации финансирования работ по планированию развития инфраструктуры муниципальных образований (программные облигации)

Источник: Здесь и рис. 2-4 - авторская разработка.

Рисунок 2 Схема организации финансирования работ по реновации инфраструктуры муниципальных образований (общие облигации)

В свою очередь, проектные (доходные), или ипотечные, облигации (третий - и самый перспективный вид), выпускаемые для софинансирования проектов муниципально-частного партнерства (МЧП), которые обеспечены стабильным спросом (малая генерация, ЖКХ, арендное жилье и т.п.). Источник средств погашения - доходы от проекта или его продажа. Механизм их выпуска представлен на Рисунке 3.

Рисунок 3 Схема организации финансирования работ по развитию инфраструктуры муниципальных образований (проектные или ипотечные облигации)

Для организации сбора первого взноса инфраструктурной ипотеки (до 20-30% стоимости проекта) может быть организован выпуск целевых ипотечных облигаций. Но в схеме инфраструктурной ипотеки очень важно соблюсти баланс интересов инвесторов и пользователей инфраструктуры, чтобы повышение сумм платежей или рост налоговых отчислений не стали чрезмерно обременительными. Кроме того, для реального контроля источников погашения облигаций необходим федеральный финансовый институт, независимый от региональных и муниципальных властей, который бы проводил экспертизу и аудит проектов и аккумулировал все доходы для выплат облигационерам.

Теоретически таковым институтом могли бы стать ВЭБ.РФ или ДОМ.РФ, но они работают по абсолютно иной модели и не оценивают риски муниципальной инфраструктуры. Поэтому необходимо создание принципиально нового Банка инфраструктурного развития - БИР (возможно, в орбите ВЭБ.РФ). Или нескольких - БИР-Центр, БИР-Сибирь, БИР-Дальний Восток, так как в регионах кроме инфраструктурных проектов требуется и поддержка компаний малого и среднего бизнеса, которые будут пользоваться этой инфраструктурой, чтобы она приносила доход.

В качестве примера работы такого института можно привести деятельность германского банка развития KfW(Банк развития ФРГ), основанного в ноябре 1948 г. как Кредитный институт по восстановлению экономики. Собственники: 80% - федеральное правительство, 20% - федеральные земли. Активы - свыше 500 млрд. евро. Миссия KfW- долгосрочное кредитование федеративных программ структурных преобразований в экономике и контроль их целевого использования. Финансирование деятельности банка строится на выпуске им займов облигаций в соответствии с законом о KfW Gesetz ьber die Kreditanstalt fьr Wiederaufbau - KredAnstWiAG Gesetz..

В связи с субсидиарной ответственностью государства такие облигации обладают высоким инвестиционным рейтингом (AAA/Aaa/AAA). Это позволяет банку привлекать значительные кредиты на длительный срок и на условиях, необходимых для реализации специальных программ поддержки малого и среднего бизнеса в строительстве и санации жилья, а также финансирования муниципальной инфраструктуры (Фомин, 2017).

Активация инвестиционного механизма

Несмотря на описанные очевидные преимущества привлечения муниципальных инфраструктурных облигаций для интенсификации инвестиционного процесса в сфере финансирования инфраструктурных проектов, все еще существует ряд ограничений, сдерживающих данный процесс. Главное из них - неопределенный статус инфраструктурных муниципальных ценных бумаг в правовом поле страны. Прямого запрета на выпуск муниципальных инфраструктурных облигаций в Бюджетном Кодексе РФ не содержится, но фактически проектные (инфраструктурные) облигации не являются муниципальными, а муниципальные - инфраструктурными.

Следует также учитывать, что инвестиционные проекты по финансированию развития инфраструктурных объектов носят долгосрочный характер. Соответственно, одной из требуемых характеристик выпускаемых облигаций является значительная продолжительность периода обращения. При этом сроки обращения муниципальных облигаций крайне редко превышают пять лет.

Причем и после всех изменений (в том числе от 27 декабря 2018 г.) Бюджетный кодекс, доработанный Минфином России по распоряжению Правительства РФ о повышении эффективности управления общественными финансами и прошедший процедуру общественных слушаний, по содержанию раздела муниципальных бондов практически повторил предыдущую редакцию. В случае внесения изменений в Бюджетный кодекс, конкретизирующих Несмотря на то что механизм выпуска и перехода прав всех муниципальных ценных бумаг опреде-ляется Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 29.07.1998 N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», отсутствие в Бюджетном кодексе РФ четко прописанного статуса муниципальных инфраструктурных облигаций вышеуказан-ную коллизию не разрешает. займы финансирования инфраструктуры муниципалитетов, а также утверждения управляющей структуры - БИР (Банка инфраструктурного развития), появятся законодательная база и легитимный институт, координирующий проекты инфраструктурного развития.

Это позволит муниципалитетам самостоятельно привлекать финансовые ресурсы непосредственно с рынка и без государственных дотаций. В результате сформируется саморегулируемый механизм, направленный на развитие инвестиционного потенциала страны, повышения доходов и решения социальных задач (Фомин, 2017) Согласно исследованию «Макроэкономический эффект модернизации ЖКХ» (2017), необходи-мые прямые инвестиции только в тотальное обновление теплоснабжения достигают 5 трлн. руб. Осуществить эти инвестиции возможно за 5-7 лет. Половина (2,5 трлн. руб.) - продукция ма-шиностроения (индивидуальные тепловые пункты, котельные, трубы, современные счетчики и пр.). Для их производства необходимо создать не менее 150 000 новых рабочих мест. Другие 2,5 трлн. руб. - оплата контрактов проектировщиков, строителей, подрядчиков, транспортников и др. Для столь масштабных работ по всей стране, сравнимых с ГОЭЛРО, понадобится еще порядка 150 000 рабочих мест. Но это эффект первого десятилетия. Во втором должен проявиться каскад-ный эффект возникшего потребительского спроса: экономия населения на оплате услуг ЖКХ че-рез 7-10 лет достигнет 2 трлн. руб. в год, что сопоставимо с 1-1,5% к росту ВВП. Сэкономленные средства могут стать источником дополнительного спроса, который, в свою очередь, способен обе-спечить до 150 000 новых рабочих мест в отраслях производства ТНП. Профит от реновации сетей ЖКХ может составить за четверть века до 20 трлн. руб. в текущих ценах, а также создание почти полумиллиона новых рабочих мест (Фомин, 2017)..

Однако в связи с тем, что доходный муниципальный инфраструктурный проект затрагивает значительное число интересантов, опирается на тарифные платежи, необходимость регламентных работ и пр., существует потребность в формировании механизма взаимодействия всех участников, учитывающего перечисленные особенности и интересы государства и инвесторов. Наиболее целесообразным в данном случае представляется использование контракта жизненного цикла (КЖЦ) в качестве организационноправовой формы ГЧП-проекта В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 26.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017).. В соответствии с ним государственный партнер - муниципалитет - на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, установку и эксплуатацию оборудования на конкретном объекте на срок КЖЦ (рис. 4).

Рисунок 4 Схема аккумуляции и распределения доходов от выпуска облигаций инфраструктурного муниципального проекта (на примере КЖЦ)

Но оплату по проекту частному партнеру осуществляет равными долями - и только после ввода объекта в эксплуатацию - Банк инфраструктурного развития (БИР), который аккумулирует все доходы проекта. «КЖЦ (в отличие от концессионного соглашения) не включает в себя вопросы оперирования частным партнером, т.е. сбора платежей за пользование объектом инфраструктуры» (Зусман, Аракелян, 2010), которые осуществляет оператор инфраструктуры по трехстороннему соглашению с государственным партнером - муниципалитетом и БИР Безусловно, возможны и другие варианты организации ГЧП-проекта, в том числе в форме концес-сии - Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О концессионных соглашени-ях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017)..

Оплата частному партнеру фактически зависит от качества выполнения им обязательств по проекту и состоит в оплате за содержание объекта инфраструктуры в соответствии с нормативными требованиями и заранее определенными функциональными характеристиками. В таком случае БИР осуществляет платежи только с момента начала эксплуатации объекта, но гарантированно на весь период контракта Права собственности на объект могут возникать как у публичной, так и у частной стороны - в зави-симости от конкретной договоренности. При этом у частного партнера существует определенная сво-бода управления проектом и он «самостоятельно принимает все проектные и технические решения, необходимые для выполнения проекта, и несет все технические риски и риски проектных решений» (Зусман, Аракелян, 2010)..

Для активации нового инвестиционного механизма, осуществляемого в форме выпуска муниципальных инфраструктурных облигаций, предлагается следующая последовательность практических действий:

1. Создание межведомственной рабочей группы/комиссии (представители Администрации Президента, Аппарата Правительства, Минфина, Минэкономразвития, Минстроя, Минпромторга, Минэнерго, ДОМ.РФ, ВЭБ.РФ, экспертного сообщества) для подготовки документации и проекта Постановления Правительства.

2. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ по определению статуса муниципальных инфраструктурных облигаций, а в Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон от 29.07.1998 N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» - в части, касающейся видов облигаций, условий выпуска и перехода прав, регламента проведения займов.

3. Постановлением Правительства РФ создается управляющая структура - Банк инфраструктурного развития (БИР) - для согласования проектов и координации эмиссий.

4. БИР организовывает и проводит по федеральным округам на базе администраций субъектов РФ серию семинаров по методике реализации инфраструктурных облигационных займов для руководителей и ключевых специалистов подразделений МО, ответственных за определение перспективных направлений развития территории и наполнение бюджета, а также региональных экспертов и потенциальных интересантов.

5. БИР - во взаимодействии с администрациями субъектов РФ - проводит конкурсный отбор проектов инфраструктурного развития. Определяются пилотные займы и дальнейшая очередность реализации (программа).

6. Государственный агент (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк и др.) подписывает с МО (по согласованию и под гарантии администрации субъекта РФ и/или БИР) эмиссионное соглашение, определяющее объем, срок обращения (15-20-25 лет) и доходность инфраструктурных облигаций.

7. МО организовывает и проводит в соответствии с законодательством РФ конкурс на разработку ПРИМО и/или проектов финансирования.

8. Одновременно МО во взаимодействии с государственным агентом проводит эмиссию облигационного займа для оплаты работ по разработке ПРИМО и/или финансирования проектов.

9. При обращении инвесторов в МО (в случае эмиссии программных облигаций), заключении между ними соглашения о сотрудничестве и дальнейшей подаче заявки в кредитные организации МО предоставляет инвестору ПРИМО.

10. БИР аккумулирует все доходы, которые инфраструктурный проект будет генерировать, и рассчитывается с облигационерами по реестру. Важно, чтобы законодательная инициатива и внесенные изменения

конкретизировали статус, условия эмиссии и обращения муниципальных инфраструктурных облигаций. В первую очередь требуется:

- четко регулировать взаимоотношения муниципалитетов с частными инвесторами-участниками рынка публичного долга и регламентировать механизмы контроля целевого использования привлеченных средств и преференции для инвесторов (налоговые и прочие льготы), которые могли бы стимулировать вложения в инфраструктурное развитие;

- содержать механизмы раскрытия информации, позволяющие облигационерам контролировать ход муниципальных инфраструктурных проектов и риски нецелевого использования средств, неправомерного распоряжения имуществом, преднамеренного банкротства, изменения тарифов и пр.;

- разъяснять способы воздействия на региональные и муниципальные власти в случае проблем с погашением облигаций, в том числе содержать процедуру банкротства при дефолте по муниципальным облигациям и переход имущества эмитента.

Принципиальны создание и регламентация Рейтинга муниципальных инфраструктурных облигаций. Кроме того, целесообразно синхронизировать деятельность БИР с проектом Минпромторга России - Государственной информационной системой промышленности (ГИСП). Если ГИСП, как было объявлено, будет включать в себя обновляемый в режиме реального времени каталог потенциальных промышленных площадок с привязкой к кадастру муниципальных образований, состоянию инженерной инфраструктуры и кодам классификатора деятельности - то такой информационный инструмент для инвесторов будет лучше любой рекламной кампании. А федеральным и региональным органам исполнительной власти это позволит получать в онлайн-режиме информацию о планах предприятий и проводить реальную экспресс-диагностику ситуации, а также корректировать территориальное планирование по регионам страны.

Заключение