На шляху до самостійності регіонального розвитку:міжнародний досвід, загрози та можливості для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

На шляху до самостійності регіонального розвитку:міжнародний досвід, загрози та можливості для України

Геєнко М.М.

Анотація

Прагнення до децентралізованого управління - це вимога часу. Проблематика децентралізації влади, фінансових відносин на місцевому рівні є як ніколи актуальною для України. У статті досліджено історію процесів та етапи розвитку децентралізації в різних країнах, виокремлено фінансові інструменти, що дали змогу досягти високих темпів розвитку регіонів. Виділено основні напрями запровадження процесів місцевого самоврядування, проаналізовано компетенції та рівень самостійності громад. Зосереджено особливу увагу на фінансовій слабкості та вразливості територіальних об'єднань України на початкових етапах запровадження структурних змін. На основі закордонного досвіду та з урахуванням національних особливостей визначено необхідність застосування фінансових інструментів. Запропоновано додаткові механізми та підходи, пов'язані зі зменшенням макроекономічної нестабільності, підвищенням ефективності надання державних послуг.

Ключові слова: децентралізація, місцеве самоврядування, фінансові інструменти, місцеві податки, адміністративно-територіальна реформа.

Стремление к децентрализованному управлению - это требование времени. Проблематика децентрализации власти, финансовых отношений на местном уровне является как никогда актуальной для Украины. В статье исследованы история процессов и этапы развития децентрализации в разных странах, выделены финансовые инструменты, которые позволили достичь высоких темпов развития регионов. Выделены основные направления внедрения процессов местного самоуправления, проанализированы компетенции и уровень самостоятельности общин. Сосредоточено особое внимание на финансовой слабости и уязвимости территориальных объединений Украины на начальных этапах внедрения структурных изменений. На основе зарубежного опыта и с учетом национальных особенностей определена необходимость применения финансовых инструментов. Предложены дополнительные механизмы и подходы, связанные с уменьшением макроэкономической нестабильности, повышением эффективности предоставления государственных услуг.

Ключевые слова: децентрализация, местное самоуправление, финансовые инструменты, местные налоги, административно-территориальная реформа.

Willingness for decentralized management is the requirement of time. The problem of decentralization of power, financial relations at the local level is as urgent as ever for Ukraine. Most countries in the world both developed and those which are on the path of reform and economic development are trying to give more authority to local government. Such expectations are related to reducing macroeconomic instability, accelerating economic growth and improving the efficiency of public service delivery in the current economic environment. The article explores the history of decentralization processes in different countries. The stages of the evolution of local development are analyzed, such as: community enlargement through dependency on one industry, growth of the role of small business, emergence of innovative tools with attracting investors, use of knowledge and taking into account economic realities. The models of local self-government that provide decentralization of power in the leading countries of Europe are examined, the main directions of self-government processes are identified, the competences and the level of autonomy of territorial associations are analyzed. Financial instruments have been singled out, which have helped to achieve high rates of regional development. On the basis of differences and features of regional development, three main models of local self-government are formulated. An overview of the main areas of development of territories, including under the influence of globalization processes, makes it possible to outline the tendency of gradual movement towards consolidation of administrative-territorial units and strengthening of processes of decentralization with a clear division of responsibilities between local and central authorities. Particular attention is paid to the financial weakness and vulnerability of Ukraine's territorial associations at the initial stages of structural change. On the basis of foreign experience and taking into account national peculiarities, the necessity of using financial instruments was determined and additional mechanisms of regional development were proposed.

Key words: decentralization, local self-government, financial instruments, local taxes, administrative-territorial reform.

Вступ та постановка проблеми. Україна поступово та болісно просувається до європейських стандартів раціонального об'єднання територій. Прагнення до децентралізованого управління - це вимога часу. Саме таким шляхом намагається рухатись більшість країн світу, як розвинених, так і тих, що перебувають на довгому, нелегкому шляху реформ та становлення економіки. Такі очікування пов'язані зі зменшенням макроекономічної нестабільності, прискоренням економічного зростання та підвищенням ефективності надання державних послуг. Фундаментальні напрацювання щодо децентралізаційних змін розвинутих країн мають стати для України практичним підґрунтям щодо реалізації реформ місцевого самоврядування. децентралізоване управління фінансовий громада

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика децентралізації влади, фінансових відносин на місцевому рівні досліджувалась багатьма вітчизняними та зарубіжними вченими, такими як О. Бориславська, Л. Лозовська, Д. Хріпливець, В. Борденюк, О. Бабич, А. Матвієнко, В. Роман, М. Пасічник, А. Ткачук, Я. Брюк- нер, Ч. Тієбут, Н. Топпервін.

Децентралізація - це процес перерозподілу функцій, тобто їх часткове передання від центральних органів управління до місцевих. Сьогодні залишається актуальною потреба обґрунтування необхідності запровадження та поглиблення процесу децентралізації в розрізі зміцнення дохідної бази з урахуванням інтересів центральних органів влади та органів місцевого самоврядування на основі світового досвіду. Оскільки Україна має низький рівень фінансової самостійності місцевих бюджетів, виникає потреба проведення подальших досліджень у цій сфері.

Метою статті є дослідження зарубіжного досвіду та обґрунтування необхідності подальшого реформування місцевого самоврядування, визначення позитивних, негативних сторін та можливості адаптації досвіду фінансової децентралізації розвинених країн світу до економічних реалій України.

Результати дослідження. Розвинуті економіки США, Канади та європейських країн розпочали процеси місцевих економічних перетворень ще у 50-х роках ХХ ст., пройшовши до нашого часу непрості етапи еволюції, вдосконалення місцевого розвитку, що мали кілька відмінних рис:

- боротьба за залучення будь-якого інвестора для створення на території громади великого «містоутворю- ючого» підприємства, що в результаті спричиняло залежність території від однієї галузі та робило місцеву громаду вразливою;

- зростання ролі малого бізнесу шляхом підтримки підприємців та надання їм технічної допомоги з консультування, створення робочих місць, що привело до набору підприємств, різноманітних за ознаками розміру, економічної життєздатності та галузевого представництва;

- поява інноваційних інструментів щодо формування та розширення бази економічного розвитку; поява нових підходів до розвитку територій, серед яких слід назвати створення державно-приватних партнерств, асоціацій, розвиток промислових кластерів, підвищення ролі інновацій (найбільш успішними стають громади, яким вдається налагодити тісні зв'язки та співпрацю з інвесторами);

- усвідомлення взаємозалежності економічного, екологічного та соціального благополуччя (запорукою успішності розвитку території стають знання та інноваційні підходи, а саме врахування економічних реалій глобалізації; врахування інтересів широкого кола всіх партнерів, співпраця; планування та стратегічний характер ініціатив; чутливість до потреб громади; спрямованість на вирішення певних питань чи проблем у довгостроковій перспективі) [1].

Перш ніж оцінювати процеси децентралізації, які запроваджуються в Україні, слід детально проаналізувати позитивний досвід адаптації реформ зарубіжними країнами.

На дуже схожих стартових позиціях з нашою країною були Польща та країни Прибалтики. Потреба проведення швидких реформ виникла у зв'язку зі стрімким зростанням ринкових відносин. Було зрозуміло, що гаяти часу не можна, вкрай необхідно забезпечити максимально самостійне функціонування регіонів, інститутів громадянського суспільства. Польський устрій зазнав великих новацій, адже змінився територіальний поділ, зменшилась кількість державних службовців, було реформовано механізм перерозподілу податкових надходжень між бюджетами різних рівнів. Так, сьогодні до місцевих бюджетів надходять 100% податків з нерухомості, близько 40% прибуткових податків та майже 7% доходів від корпоративних податків. Місцеві органи влади стали займатися виключно питаннями розвитку власної території, а саме веденням самостійного фінансового господарства, розподілом бюджетних коштів та майна територіальної громади, наданням послуг для населення. Чіткий розподіл повноважень між місцевою та центральною владою дав поштовх до стрімкого розвитку територій, притоку інвестицій, покращення соціальної сфери [2].

Латвія розпочала територіальну реформу в середині 90-х років ХХ ст. Лише ближче до 2009 року можна було сказати, що перетворення перебуває на завершальній стадії. Щодо фінансової децентралізації, то було прийнято низку законів, які сприяли наповненню місцевих бюджетів. Серед них слід назвати такі джерела надходжень, як податки, місцеві мита, трансферти з державного бюджету, плата від послуг. Податок із доходів фізичних осіб та податок на нерухомість мають найбільшу питому вагу у структурі надходжень і розподіляються між місцевим та державними бюджетами [3, с. 24].

Швеція провела докорінні зміни в місцевому самоврядуванні ще на початку 90-х років ХХ ст. Щодо фінансової складової наповнення бюджетів місцевих рівнів, то джерелами стали місцеві податки, субсидії на вирівнювання надходжень регіонів, державні субсидії тощо. Слід відзначити, що більше половини доходів формується за рахунок місцевих податків.

Своїм шляхом реформування територіального устрою пішла Норвегія. Саме ця країна першою серед країн Європи прийняла Закон про місцеве врядування («Акт про ольдерменів», 1837 рік), відповідно до якого діє дворівнева система. Графства та муніципалітети виконують відмінні функції та мають автономні бюджети. Ці утворення можуть брати на себе додаткові повноваження, але не мають права виконувати функції, які закріплені за іншими рівнями влади. Вагому частину доходів бюджетів муніципалітетів Норвегії становлять саме надходження від місцевих податків, зборів та платежів (близько 50%), при цьому міжбюджетні трансферти мають тенденцію до зменшення. Досвід Норвегії дає змогу впевнитись у важливості контролю за використанням фінансових ресурсів.

У Федеративній Республіці Німеччина основою фінансової незалежності є общини, через які забезпечується життєздатність територій. Саме в общинах здебільшого формуються місцеві бюджети за рахунок специфічних, натуральних, прибуткових податків. Для фінансового вирівнювання добробуту територій використовується система цільових та нецільових дотацій.

Італійська модель місцевого самоврядування має чіткий розподіл компетенцій на трьох рівнях, а саме регіону, провінції, комуни. Відмінною рисою місцевих органів є право самостійно встановлювати розмір, кількість податків та зборів (понад 70), що складає базу для фінансування локальних потреб [4, с. 9]. Саме тому спостерігаються висока економічна активність, ефективність використання бюджетних фондів на регіональному рівні.

Швейцарська Конфедерація пішла шляхом запровадження крайньої форми децентралізації, важливим елементом якої є можливість збирати податки на різних федеральних рівнях, не заважаючи один одному та не переобтяжуючи платників податків. Водночас кожен рівень влади має змогу користуватись кількома джерелами надходжень. Витрати контролюються державними органами влади [5]. Така надмірна самостійність у системі оподаткування привела до податкової нерівності між кантонами та муніципалітетами, в яких податкове навантаження на мешканців дуже різниться. Саме тому Швейцарія спрямувала свої зусилля на ідею фіскального вирівнювання, основною метою якої є однорідний розвиток держави загалом. З 2015 року почала впроваджуватися система базових та реверсійних дотацій, яка має на меті підвищення фіскальної спроможності місцевих бюджетів [6].

Дані проведеного дослідження свідчать про те, що процеси автономізації місцевого врядування в різних країнах мають свої особливості. Так, історично склалося, що кожна держава має відмінності у підходах до організації регіонального розвитку, що сприяло формуванню трьох основних моделей місцевого самоврядування.

1) Англосаксонська модель (Великобританія, США, Канада, Австралія). Такі країни отримали у спадок вільне громадське співробітництво, можливість брати участь у місцевих справах та брати на себе відповідальність. Саме ці фактори дали можливість відійти від контролю повноважних представників центрального уряду та здійснювати самоврядування в межах своїх компетенцій, попри різний ступінь автономії самоврядування.

2) Континентальна модель (Італія, Франція, Нідерланди, Польща), де поєднуються пряме державне управління та місцеве самоврядування.

3) Змішана модель (Німеччина, Австрія, Японія), де відбувається утворення сучасної держави на засадах нака- зовості та підпорядкування, коли в деяких ланках місцевого самоврядування виборний орган може бути і ланкою муніципального управління, і представником державної адміністрації [7-9].

Більшість країн пройшла цей нелегкий шлях в середині 90-х років ХХ ст. Згідно з даними Світового банку 63 із 75 великих країн, що розвиваються, та трансформаційних країн розпочали рух до децентралізації [10].

Отже, Європа поступово рухається до укрупнення адміністративно-територіальних одиниць та посилення процесів децентралізації. Здебільшого національні уряди здійснили розподіл обов'язків між місцевими та центральними органами влади.

Великий вплив на визначення ініціатив місцевого економічного розвитку мають події та тенденції, що спричинені глобалізаційними процесами, такі як збільшення мобільності капіталу, уніфікація підходів та стандартів, синхронізація економік різних країн, технологічні вдосконалення та зростання ефективності виробничих процесів, розвиток транспортної інфраструктури, розвиток людського капіталу, збільшення конкуренції між країнами, усунення політичних бар'єрів торгівлі, децентралізація урядових послуг

Оскільки запровадження децентралізаційних процесів для кожної країни є унікальним, маючи свою специфіку розвитку, то недоцільно калькувати зарубіжний досвід без урахування національних особливостей. У світі не існує універсального підходу, який би можна було в повному обсязі та без редагувань застосувати в Україні. Децентралізацію також прямо не прописано в Угоді про асоціацію є ЄС, але українське законодавство щодо місцевого самоврядування все більше пристосовується до європейських норм, адже ратифікована Європейська хартія місцевого самоврядування, в Конституції України закладено засади місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів щодо діяльності органів місцевого самоврядування.

На шлях активної децентралізації Україна вступила чотири роки тому, однак сучасний стан речей відображає неспроможність задоволення потреб суспільства щодо надання доступних та якісних соціальних, адміністративних послуг на місцях. Більшість із 878 сформованих громад через слабку матеріально-фінансову базу та подрібненість не в змозі взяти на себе функції, покладені на них за законом. Залишається невирішеним питання адекватності, достатності ресурсів. Фінансова спроможність громади означає достатність фінансових ресурсів для забезпечення належного рівня надання послуг у соціальній сфері. При цьому органи державної влади у добровільно-примусовому порядку об'єднують громади за так званим перспективним планом та використовують задля цього податок на доходи фізичних осіб. Лише за умови об'єднання в громаді залишиться 60% цього податку. Збалансування доходів і видатків не гарантує реальну незалежність місцевих органів влади щодо розпорядження коштами. Такий підхід може бути виправданим, якщо цей процес приведе до створення фінансово спроможних ОТГ, інакше недовіра до місцевих перетворень та влади посилюватиметься. Існує проблема щодо спроможності органів місцевого самоврядування забезпечувати якісні послуги, фінансування яких здійснюється за рахунок трансфертів чи власних джерел, що не є мотивуючим фактором для останніх. Отже, серед недоліків на цьому етапі процесу реформування місцевого самоврядування можна виділити:

- недостатній рівень децентралізації фінансів та залежність від Державного бюджету;

- зниження якості надання публічних послуг, зумовлене недостатнім фінансуванням;

- низький рівень фінансово-ресурсної бази органів місцевого самоврядування для реалізації своїх повноважень (Латвія має 34,2%, Польща - 26,6%, Україна - 9,2%);

- можливість вільно користуватися власними коштами громади через блокування Державним казначейством України;

- практичну неможливість брати участь у визначенні економічних пріоритетів на загальнодержавному рівні;

- неякісне бюджетне планування на центральному рівні, неузгодженість наданих компетенцій із ресурсами для їх запровадження;

- намагання центральних органів влади перекласти тягар відповідальності за надання державних послуг населенню з уникненням вирішення нагальних питань.

Слід зазначити, що поглиблення реформи децентралізації з перерозподілом функцій від центральних органів влади органам місцевого самоврядування має велику затребуваність. Більш того, такий розподіл зміцнить центральну владу, надавши їй можливість сконцентрувати увагу на загальнодержавних питаннях. Існує потреба надання громадам можливостей вирішувати питання свого розвитку, створювати належні умови з мобілізації необхідних фінансових ресурсів для виконання своїх функцій. Створення ефективної системи місцевого самоврядування, як показує міжнародний досвід, є можливим за умови врахування децентраліза- ційних методів, що забезпечить краще виконання функцій держави з більш ефективним наданням суспільних благ та послуг. Зрозуміло, що основні напрями реформи місцевого самоврядування сформульовані на кращих традиціях закордонного досвіду, таких як розширення прав місцевих органів та надання бюджетної самостійності; розширення джерел наповнення місцевих бюджетів; встановлення єдиних нормативів відрахувань загальнодержавних податків; запровадження механізму бюджетного регулювання та вирівнювання; запровадження галузевої трансфертної політики.

Отже, завдяки поглибленню реформи децентралізації на основі зарубіжного досвіду з урахуванням національних особливостей можна запропонувати додаткові механізми, які вирішують такі проблеми:

- чіткий розподіл повноважень між рівнями, що влади дає можливість визначити сфери відповідальності центрального та місцевих рівнів;

- отримання органами місцевого самоврядування надійної фінансової бази, якої достатньо для виконання їх функцій, а також яка дає можливість за потреби доповнювати свої доходи за рахунок власних джерел, що буде мотиваційним чинником у подальших перетвореннях;

- підвищення ролі місцевих податків і зборів та збільшення їх частки у власних доходах місцевих бюджетів, що є одним із пріоритетних завдань для органів місцевого самоврядування, що сприятиме посиленню фінансової стійкості та самостійності місцевих бюджетів, ефективності використання наявного фіскального потенціалу відповідних територій, як наслідок, покращенню рівня та якості послуг, що надаються жителям громад;

- запровадження додаткових засобів стимулювання, таких як податкові пільги, дотації, трансферти, що може дати поштовх до залученню інвестицій у регіони (при цьому дотації мають сприяти фіскальній спроможності місцевих бюджетів, обсяги трансфертів мають враховувати реальні доходи та обґрунтовані видатки);

- дольове фінансування місцевих проєктів (держава разом з місцевими органами), що дасть змогу об'єднувати інтереси щодо цілей регіонального розвитку;

- посилення зв'язків між національною та регіональною промисловістю, що суттєво зменшить проблеми зайнятості населення;

- запровадження сучасних інформаційних технологій у сферу управління процесами регіонального розвитку та надання послуг з використанням багатого досвіду провідних економік, що дасть змогу відповідати критеріям та спростить комунікації із залучення потенційних інвесторів.

Висновки

Підсумовуючи зазначене, можемо зробити висновок, що більшість країн, які стали на шлях зміцнення економічної незалежності територіальних одиниць, пройшла тривалий нелегкий шлях перетворень. Історично так склалося, що різним країнам притаманні деякі відмінності щодо розуміння повноважень регіонів. Однак можна стверджувати, що в результаті проведених перетворень значення та фінансова незалежність адміністративно-територіальних одиниць відчутно посилюються.

Оскільки на етапі становлення фінансової незалежності громади дуже вразливі, то неабияку роль у цьому відіграє державна підтримка. Саме від центральної влади залежать стимулювання соціально-економічного розвитку, забезпеченість фінансовими ресурсами для реалізації намічених цілей та програм, посилення конкурентоспроможності регіонів.

Враховуючи багатий закордонний досвід, можемо стверджувати, що для успішних децентралізаційних перетворень необхідно створити сприятливі умови та посилити зацікавленість органів місцевого самоврядування в нарощуванні власного фінансового потенціалу. З огляду на те, що Україна твердо визначила європейський шлях розвитку, вона має впроваджувати ті реформи, які будуть сприяти демократизації держави із самодостатнім місцевим самоврядуванням.

Список використаних джерел

1. Васильченко Г, Парасюк І., Єременко Н., Планування розвитку територіальних громад. Навчальнийпосібник для посадовихосібмісцевогосамоврядування. Київ, 2015. С. 13-14. URL: https://www.auc.org.ua/sites/default/files/library/1plangrweb. pdf(дата звернення: 15.08.2019).

2. Пігуль Н., Люта О. Зарубіжний досвід проведення децентралізаційних реформ. Глобальнітанаціональніпроблемиекономіки. 2016. № 6. С. 684-688.

3. Ткачук А. Латвія: довга дорога реформи. Робочі записки. Київ : К.І.С., 2015. 56 с.

4. Децентралізація влади на основі кращих іноземних практик та українських законодавчих ініціатив : матеріали інформаційного семінару. Київ : Український інститут міжнародної політики, 2015. 22 с.

5. Чернеженко О. Фінансові основи місцевого самоврядування в Швейцарії. ВісникАкадеміїадвокатуриУкраїни. 2013. Вип. 26. С. 37-44.

6. Бориславська О., Заверуха І., Захарченко Е. та ін. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України. Київ : Софія, 2012. 128 с.

7. Роман В. Моделі децентралізації влади країн Європейського Союзу. Теорія та практика державного управління / за ред.

О. Амосова. Харків : Магістр, 2016. С. 206-213.

8. Наконечний В. Основні світові моделі місцевого самоврядування: порівняльний аналіз. Теорія та практика державного управління / за ред. О. Амосова. Харків : Магістр, 2016. С. 283-289.

9. Костенюк І. Західні моделі місцевого самоврядування: перспективи та обмеження культурних трансферів. Державнеуправління та місцевесамоврядування / за ред. С. Серьогіна. Дніпро, 2013. С. 296-306. URL: http://www.dridu.dp.ua/vidavnictvo/2013/2013_01(16)/39.pdf(дата звернення 10.09.2019).

10. Бондаренко А. Вплив держави на формування місцевих бюджетів у країнах Європи. Теорія та практика державного управління / за ред. О. Амосова. Харків : Магістр, 2010. С. 185-192.

Размещено на Allbest.ru