Оцінка фінансової стійкості місцевих бюджетів України в умовах трансформації міжбюджетних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОЦІНКА ФІНАНСОВОЇ СТІЙКОСТІ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ УКРАЇНИ В УМОВАХ ТРАНСФОРМАЦІЇ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН

Оксана Савастєєва

У статті проаналізовано динаміку змін основних бюджетних показників на місцевому рівні та виділено характерні тренди. Запропоновано науково-методичний підхід до комплексної оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів, який вирізняється змістовною наповнюваністю факторів позитивного й негативного впливу на рівень розвитку доходної і видаткової складових місцевого бюджету, включає два рівні аналізу (оперативний і фундаментальний) та передбачає побудову інтегрального показника в контексті визначення заходів, необхідних для активізації інструментів державної політики щодо залучення додаткових джерел фінансування в умовах децентралізації. Розраховано інтегральний показник фінансової стійкості місцевих бюджетів України у 2019 році та встановлено, що в більшості областей він мав тенденцію до зниження, крім Чернігівської, Харківської, Миколаївської, Кіровоградської, Київської, Вінницької областей та м. Київ. Обґрунтовані переваги й перспективи використання запропонованого підходу в умовах фінансової децентралізації.

Ключові слова: місцеві бюджети; фінансова стійкість; міжбюджетні відносини; фінансова децентралізація; державна політика.

В статье проанализирована динамика изменений основных бюджетных показателей на местном уровне и выделены характерные тренды. Предложено научно-методический подход к комплексной оценке финансовой устойчивости местных бюджетов, отличающийся содержательной наполняемостью факторов положительного и отрицательного влияния на уровень развития доходной и расходной составляющих местного бюджета, включая два уровня анализа (оперативный и фундаментальный) и предусматривает построение интегрального показателя в контексте определения мер, необходимых для активизации инструментов государственной политики по привлечению дополнительных источников финансирования в условиях децентрализации. Рассчитан интегральный показатель финансовой устойчивости местных бюджетов Украины в 2019 году и установлено, что в большинстве областей он имел тенденцию к снижению, кроме Черниговской, Харьковской, Николаевской, Кировоградской, Киевской, Винницкой областей и г. Киев. Обоснованные преимущества и перспективы использования предложенного подхода в условиях финансовой децентрализации.

Ключевые слова: местные бюджеты; финансовая устойчивость; межбюджетные отношения; финансовая децентрализация; государственная политика.

ASSESSMENT OF FINANCIAL SUSTAINABILITY OF LOCAL BUDGETS OF UKRAINE IN CONDITIONS OF TRANSFORMATION OF INTER-BUDGETARY RELATIONS

Oksana Savastieieva

Keywords: local budgets; financial sustainability; intergovernmental relations; financial decentralization; public policy.

Постановка проблеми. Проблема підвищення ефективності забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами з метою виконання завдань сталого соціально- економічного розвитку в сучасних умовах постає надто гостро. Саме потужна дохідна база являє собою основу забезпечення ефективного розвитку будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, тому що без наявного достатнього обсягу бюджетних коштів органи місцевого самоврядування не в змозі визначати та розвивати найбільш ефективні та перспективні сфери матеріального та нематеріального виробництва, без чого, відповідно, неможливе отримання суспільних благ належної якості та підвищення добробуту населення громад. Збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів і розширення можливостей їх наповнення не створюють гарантій для належного виконання завдань, покладених на органи місцевої влади. В умовах сьогодення головне місце належить системі виконання місцевих бюджетів, яка, крім функцій збирання надходжень і здійснення видатків, повинна забезпечувати високий рівень бюджетного менеджменту, оперативність та транспарентність операцій із бюджетними коштами, створювати широкі можливості для отримання оперативної інформації щодо бюджетного процесу, запобігати нецільовому використанню коштів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вагомий внесок у розвиток теорії та практики оцінки фінансового стану місцевих бюджетів здійснили такі вітчизняні й закордонні вчені-економісти: В. Андрущенко, Н. Бак, О. Барановський, О. Василик, Г. Возняк, М. Карлін, М. Коваленко, В. Кравченко, М. Лучко, В. Мельник, М. Мироненко, В. Опарін, В. Парето, Ю. Пасічник, А. Пігу, Дж. Стігліц, О. Сунцова, С. Юрій та інші.

Виділення недосліджених частин загальної проблеми. Незважаючи на широкий спектр напрямів дослідження особливостей організації бюджетного процесу на місцевому рівні в працях зазначених учених, практично не знайшли відображення питання узагальнення комплексного методичного підходу до оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів в умовах трансформації міжбюджетних відносин.

Мета статті. Головною метою цієї роботи є оцінка стану фінансової стійкості місцевих бюджетів України в умовах трансформації міжбюджетних відносин.

Виклад основного матеріалу. Встановлено, що формування дохідної частини місцевих бюджетів в умовах реформи децентралізації відбувається досить нелегко. Так, проблемами, які потребують вирішення на загальнодержавному рівні, стають хронічна недостатність фінансових ресурсів місцевих бюджетів, значний ступінь їх залежності від міжбюджетних трансфертів, нестійкість джерел доходів, вплив політичних факторів, динаміка фінансово-економічних показників державного розвитку тощо. Незважаючи на наявність реального прогресу у здійсненні фіскальної децентралізації, формування доходів місцевих бюджетів відбувається на основі моделі субнаціонального фінансування, відповідно до якої трансферти відіграють переважне значення в порівнянні з власними доходами. Отже, фіскальна реформа в такому випадку призводить до зворотного ефекту - зростання залежності місцевих органів влади від центрального рівня, викликане недостатнім обсягом надходжень сформованих від місцевих податків та зборів та, відповідно, переважанням офіційних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів. Для оцінки бюджетного процесу на місцевому рівні проаналізовано показники виконання та структури місцевих бюджетів України (табл. 1).

У результаті проведеного аналізу зазначено, що пошук основних напрямів вдосконалення та раціоналізації механізму організації системи міжбюджетних відносин повинен спиратися на спільну відповідальність органів центральної та місцевої влади за фінансову спроможність та самодостатність розвитку окремих територій. Запропоновано алгоритм проведення моніторингу стану міжбюджетних відносин, який реалізується на основі індикаторів бюджетної асиметрії, збалансованості, самостійності та ефективності. Моніторинг стану міжбюджетних відносин пропонується проводити за такими трьома блоками: 1) попередній моніторинг факторів впливу на процес формування міжбюджетних відносин; 2) моніторинг доходів і видатків місцевих бюджетів; 3) моніторинг міжбюджетних трансфертів.

Таблиця 1

Динаміка виконання та характеристика структури місцевих бюджетів України у 2013-2019 рр.

Джерело: розраховано автором на основі офіційних даних Державної казначейської служби України.

У представленій динаміці змін бюджетних показників визначено декілька трендів, які насамперед пов'язані з реалізацією процесів фінансової децентралізації. По-перше, темпи приросту доходів місцевих бюджетів до 2018 року (221 019,4 у 2013 р. та 562 421,8 у 2018 р.) є початковим результатом у процесі реалізації сучасного етапу реформ у сфері зміцнення фінансової самостійності місцевої влади. По-друге, пропорційність темпів змін частки дохідної та видаткової складових місцевих бюджетів. У свою чергу, варто зазначити, що досить прискорене збільшення видаткового навантаження, не повною мірою було компенсоване відповідним зростанням доходів місцевих бюджетів, що є головною причиною суттєвих за своїм масштабом і неоднозначних за інтенсивністю свого прояву коливань динаміки змін розмірів трансфертних надходжень на місця. Іншими суперечливими результатами динамічного зростання видатків на місцевому рівні є дефіцит місцевих бюджетів у 2018 р - 8540,7 млн грн, 6270,5 млн грн - у 2019 р. Починаючи з 2014 року фіскальна роль визначених дотацій місцевим бюджетам почала суттєво знижуватись. Частка субвенцій у структурі виділених трансфертів збільшилася практично вдвічі (47,2 % у 2013 р. та 90,1 % у 2019 р.), що є результатом суттєвого зменшення фіскальної ролі виділених дотацій та, як результат, зниженням рівня впливу органів місцевої влади на визначення перспективних напрямів соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Важливими складовими у сфері формування бюджету відповідних адміністративно-територіальних одиниць на рівні держави є доходи (які визначають спроможність органів місцевої влади реалізувати цілі й завдання розвитку регіонів через визначення достатності й повноти необхідного розміру фінансово-ресурсного забезпечення) та видатки (які визначають обсяги коштів, необхідних для якісного і належного виконання власних і делегованих державою на місця функцій й повноважень) бюджетів. Аналізуючи динаміку і структуру трансфертів із Державного бюджету України було ідентифіковано тісну залежність органів місцевої влади в регіонах України і місті Києві при фінансуванні публічних послуг, насамперед, у сферах соціального забезпечення і захисту населення, охорони здоров'я, освіти тощо, від своєчасності й повноти виконання покладених зобов'язань держави щодо виділення необхідних коштів.

Структура власних доходів місцевих бюджетів характеризується наявністю значної частки податкових надходжень (від 83,37 % у 2013 р. до 85,14 % у 2017 р.), які на сьогодні (навіть враховуючи реальне розширення рівня фінансової самостійності і автономії діючої місцевої влади у фіскальній сфері, яка передбачає збільшення можливостей у сфері залучення диверсифікованих неподаткових надходжень) варто відзначити як базис для розвитку бюджетного потенціалу України та її регіонів. У свою чергу, у складі податкових надходжень місцевих бюджетів і бюджету м. Києва значна частка припадає саме на податок і збір на доходи фізичних осіб (однак частка надходжень від такого джерела у власних доходах має тенденцію до скорочення у ході активізації процесу фінансової децентралізації: 63,37-64,92 % у 2012-2014 рр. до 42,44 % у 2017 р.). Отже, зменшення частки ПДФО в загальній структурі податкових надходжень до місцевих бюджетів було насамперед пов'язано зі збільшенням абсолютних обсягів доходів від сплати відповідних місцевих податків і зборів, а саме податок на майно (питома вага такого джерела з моменту передачі його до компетенції місцевих бюджетів змінювався від 6,97-6,96 % у 2015 р. та 2017 р. до 9,59 % у 2016 р.) і єдиний податок (частка такого джерела мала більш стійку динаміку, оскільки частка податку на майно змінювалась частіше - від 4,54 % у 2015 р. до 5,45-5,19 % у 2016-2017 рр.). Своєю чергою, досить позитивну спрямованість у напрямку зростання у період 2015-2016 рр. мала також частка податку на прибуток підприємств (а саме від 0,41-0,26 % у 2012-2014 рр. до 8,95 % у 2015-2016 рр.), яке змінилось на незначне скорочення у 2017 р. (до 7,85 %). Привертає увагу також стрімке (практично в три рази в абсолютному вимірі - з 4 599 416,0 тис. грн у 2016 р. до 14 399 614,3 тис. грн у 2017 р. і більше ніж вдвічі - з 8,03 % у 2016 р. до 18,06 % у 2017 році) зростання змін у доходах місцевих бюджетів податкових доходів від інших податків і зборів, виправдовуючи цим самим насамперед розвиток фіскальної політики на місцях у контексті реалізації додаткових повноважень і компетенцій, які були передані місцевій владі, реалізуючи реформу державних фінансів і фінансової децентралізації.

Інші податкові джерела наповнення місцевих бюджетів менш помітно представлялись у складі власних доходів таких бюджетів (а саме: рентні платежі - плата за спеціальне використання води, відповідних лісових ресурсів, за користування надрами; екологічний податок; акцизні податки) або ж (як результат змін у підході до розподілу податкових надходжень між рівнями фінансової системи) частка таких джерел значно зменшувалась (наприклад, податок на власність).

Суттєву корисність для місцевих бюджетів у контексті реалізації реформ системи міжбюджетних відносин має також динаміка збільшення обсягів податкових надходжень вже на початку реалізації відповідних заходів із фінансової децентралізації у 2016-2017 рр.: зокрема, за податком на доходи фізичних осіб фактичні зміни загалом за місцевими бюджетами становили 43,79-40,12 % (тоді як за планом - 49,58-44,82 %); у розрізі єдиного податку - 56,42-36,24 % (59,55-45,60 %); податку на майно - 90,2870,96 % (105,80-68,75 %); податку на прибуток підприємств - 53,08-9,15 % (32,2236,72 %). Тоді як для податкових надходжень із тих джерел, які не мали високого рівня релевантності для місцевого бюджету, відбувалось зростання абсолютних розмірів доходу, яке, у свою чергу, мало низхідну орієнтованість: тобто акцизним податком - 51,32-13,14 % (60,23-20,34 %); для плати за землю - 57,26-13,12 % (60,03-21,36 %). Варто також зауважити наявність для значної більшості надходжень із відповідних податкових джерел формування місцевих бюджетів досить значних відхилень визначених фактичних обсягів доходу від визначених планових показників, що, насамперед, є ознакою або навмисного завищення таких планових показників (з метою штучного покращення фінансового стану відповідного регіону), або ж сигналом для удосконалення нормативного й методичного забезпечення бюджетного процесу на місцевому рівні й підвищення рівня кваліфікації задіяних у такому процесі працівників.

Відповідні зміни видаткової частини місцевих бюджетів у 2012-2017 рр. характеризувались спрямуванням, відповідним чином ідентичних трендів динаміки зростання обсягів податкових надходжень, які насамперед зумовлювались, по-перше, зміцненням фінансової самостійності й автономії; по-друге, розширенням сфер владної компетенції і збільшенням рівня адміністративної відповідальності органів влади на місцях. Досить значущий характер для розвитку місцевих бюджетів становить трансформація структури видатків, яка стала досить помітним наслідком проведених реформ у системі трансформації міжбюджетних відносин. Позитивними результатами змін структури видатків варто вважати суттєве (з 3,46 % у 2012 р. до 2,30 % у 2017 р.) зменшення питомої ваги витрат на виконання визначених загальнодержавних функцій, що впливає на збереження рівня результативності функціонування всього апарату державного управління та самоврядування на місцевому рівні. Також до позитивних результатів відноситься зростання (хоча, неприпустимим є недостатність і зменшення питомої ваги в бюджетних витратах, враховуючи наявні тенденції погіршення стану навколишнього середовища в Україні) питомої ваги видатків на охорону довкілля - з 0,74 % у 2012 р. до 1,04 % у 2017 р. Практично незмінно залишалась питома вага за статтями витрат на найважливіші публічні послуги (наприклад: охорона здоров'я, соціальний захист, освіта), компенсуючи їх державними субвенціями. Також порівняно стабільними залишаються показники частки в місцевих бюджетах витрати на економічну діяльність, духовний і фізичний розвиток, підтримку громадської безпеки та правопорядку.

Таким чином, хоча визначені тенденції трансформації дохідної і видаткової складових усіх місцевих бюджетів України визначаються однаковою спрямованістю, що зумовленою передусім динамікою розвитку фінансової децентралізації в умовах глобальних трансформацій і стабілізації національної економіки, сила впливу представлених змін характеризуються різним рівнем інтенсивності, що підтверджується результатами оцінки виконання встановлених планів за обсягами надходжень до загального фонду й за видатками місцевих бюджетів у 2013-2017 рр. Отже, розміри фактичних надходжень до загального фонду починаючи з 2014 р. у значній кількості, а з 2015 р. - абсолютно в усіх регіонах України значно перевищували визначений планами рівень (загалом за регіональними бюджетами - на 13,60; 10,73; 5,55 %), у той час коли планові показники за визначеними видатками протягом 2013-2017 р. у всіх регіонах не виконувались (відхилення коливалось від 10,25 % у 2013 р. до 5,46 % у 2017 р. На нашу думку, відмінність в інтенсивності такого прояву тенденцій змін структури доходів місцевих бюджетів варто пояснити через важливість і складність адаптації механізмів організації бюджетного процесу до умов фінансової децентралізації, враховуючи, очевидно, досить випереджувальний характер динаміки зростання доходів місцевого бюджету над визначеними параметрами видатків. Тому збільшення надходжень у даному ракурсі за формою доцільно вважати аналогічним до інструментів механізму значного розширення фіскального простору, який повинен виступати резервом-компенсатором відповідних непередбачуваних коливань визначеного рівня бюджетних витрат, а саме підвищення ризиків у сфері збільшення діапазону відповідних коливань, що пояснюється значним зростанням обсягів видатків у їх абсолютному вимірі).

Однак, безумовно, простого зіставлення відповідних показників щодо виконання планів за сумою надходження до загального фонду й за видатками місцевих бюджетів є недостатнім для визначення як результативності бюджетного процесу на місцевому рівні, так і для порівняльної характеристики сили впливу фінансової децентралізації на такі процеси. Складність проблем і різноманітність визначених завдань, які повинні виконувати органи місцевої влади в процесі фінансової децентралізації, визначили необхідність формування комплексного методичного підходу до проведення оцінювання стану фінансової стійкості місцевих бюджетів, шляхом розрахунку інтегрального показника як відповідного результату співвідношення узагальнюючих оцінок оперативного і фундаментального аналізу рівня розвитку видаткової та дохідної складових місцевих бюджетів України (рис. 1).

Відбираючи параметри для розрахунку загальних оцінок рівня фінансової стійкості місцевих бюджетів пропонуємо використовувати взяті в абсолютному й подушовому (зумовлюється необхідністю урахування визначеного нами зв'язку фінансового стану з детермінантами розвитку відповідних територій) вимірі значення різних показників, вплив яких на фінансову стійкість в умовах фінансової децентралізації доведений автором:

- за дохідною частиною - визначені планові надходження до загального фонду місцевого бюджету - xi/; розраховані фактичні надходження до загального фонду місцевого бюджету - Х2г; обсяг податкових надходжень за різними джерелами (податок на доходи фізичних осіб - хзг, податок на прибуток підприємств - Х4г, плата за землю - X5r, податок на нерухоме майно - Хбг, акцизний податок - Х7г, єдиний податок - xgr); неподаткові джерела - Х9/; надходження загальних трансфертів - xior; трансферти за базовою дотацією - xii/; трансферти за соціальними субвенціями - xi2r; трансферти за освітньою субвенцією - xi3/; трансферти за медичною субвенцією - xi4r; трансферти за іншими субвенціями - Xi5r.

- за структурою видатків - загальний розмір видатків місцевого бюджету - zir; загальний розмір фактичних видатків місцевого бюджету -Z2r; видатки на державне управління - Z3/; видатки на освіту - Z4r; видатки на охорону здоров'я - Z5r; видатки на культуру та мистецтво - Z6r; видатки на фізкультуру і спорт - Z7r; видатки на житлово- комунальне господарство - Z8r.

Рис. 1. Структурно-ієрархічна інтерпретація методичного підходу до комплексної оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів Джерело: розроблено автором.

Значення інтегрального показника фінансової стійкості місцевих бюджетів у 2019 році мало тенденцію до зниження, крім Чернігівської, Харківської, Миколаївської, Кіровоградської, Київської, Вінницької областей та м. Київ. Якісна інтерпретація значень інтегрального показника, отриманого із використанням запропонованої автором методики аналізу фінансової стійкості місцевих бюджетів, дозволяє виявляти вплив факторів на її зміни й оцінити фінансовий стан місцевих бюджетів на майбутнє. Проте зростання інтегрального показника для таких регіонів було насамперед пов'язано з певним уповільненням темпів збільшення видатків порівняно з аналогічним показником за дохідною частиною місцевого бюджету. Сталість прояву такої тенденції не лише може являти собою адаптаційну природу виникнення внутрішньо бюджетних диспропорцій, а й дає підстави припускати можливість часткового збереження в бюджетному процесі консервативної орієнтації на відповідну екстраполяцію бюджетних показників.

Висновки і пропозиції

Для оцінювання фінансової стійкості місцевих бюджетів України запропоновано методичний підхід, який передбачає проведення оперативного та фундаментального аналізу з метою розрахунку інтегрального показника фінансової стійкості. Впровадження такого підходу дозволяє сформувати інформацію, необхідну для прогнозування бюджетів та обґрунтування заходів щодо забезпечення їх стійкості з урахуванням можливих ризиків. За результатами проведеного аналізу, констатовано, що в Україні низький рівень фінансової стійкості місцевих бюджетів, який має тенденцію до зниження, тому актуальним та важливим є створення необхідних умов та розробка ефективних механізмів управління бюджетним процесом на місцевому рівні.

Список використаних джерел

1. Возняк Г. Фінансова децентралізація та стале ендогенне зростання регіонів: формалізація напрямів впливу. Світ фінансів. 2019. № 2(59). С. 49-59.

2. Фінанси регіону: навч. посіб. / М. А. Коваленко та ін. Херсон: Олді-плюс, 2011. 312 с.

3. Мироненко М. Ю., Гайдей О. В. Джерела формування фінансових ресурсів регіону. Науковий вісник Полтавського університету економіки і торгівлі. 2018. № 4(89). С. 52-58.

4. Об'єднання громад. Децентралізація влади. URL: http://decentralization. gov. ua/ region.

5. Фінансова децентралізація: експерти розповіли про результати. URL: https://decentralization.gov.ua/news/10670.

6. Лучко М. Децентралізація: окремі питання методики аналізу ефективності управління коштами місцевих бюджетів. Галицький економічний вісник. 2018. № 2(55). С. 121-128.

7. Юрій С. М. Теоретичні питання інформаційної модернізації казначейського обслуговування бюджетів. Вісник Чернівецького торговельно-економічного інституту. Економічні науки. 2019. Вип. 1. С. 196-204.

Rеfеrеnсеs

1. Vozniak, H. (2019), «Finansova detsentralizatsiia ta stale endohenne zrostannia rehioniv: formalizatsiia napriamiv vplyvu» [Financial decentralization and steel endogenous growth: formalization of direct energy]. Svitfmansiv - The world of finance, 2 (59), 49-59 [in Ukrainian].

2. Kovalenko^ M. A., Matsiievych, T. O., Polevyk H. M., Radvanska N. V. (2011). Finansy rehionu [Finance of the region]. Kherson: Oldi-plius [in Ukrainian].

3. Myronenko, M. Iu., Haidei, O. V. (2018). Dzherela formuvannia finansovykh resursiv rehionu [Sources of formation of financial resources of the region]. Naukovyi visnykPoltavskoho universytetu ekonomiky i torhivli - Scientific Bulletin of Poltava University of Economics and Trade, 4 (89), 52-58 [in Ukrainian].

4. Obiednannia hromad. Detsentralizatsiia vlady [Uniting communities. Decentralization of power]. Retrieved from http://decentralization.gov.ua/region.

5. Finansova detsentralizatsiia: eksperty rozpovily pro rezultaty [Financial decentralization: Experts talk about results]. Retrieved from https://decentralization.gov.ua/news/10670.

6. Luchko, M. (2018). Detsentralizatsiia: okremi pytannia metodyky analizu efektyvnosti upravlinnia koshtamy mistsevykh biudzhetiv [Decentralization: Selected Issues of Methodology for Analyzing the Effectiveness of Local Budget Management]. Halytskyi ekonomichnyi visnyk - Galician Economic Bulletin, 2(55), 121-128 [in Ukrainian].

7. Yurii, S. M. (2019). Teoretychni pytannia informatsiinoi modernizatsii kaznacheiskoho obsluhovuvannia biudzhetiv [Theoretical Issues of Information Modernization of Treasury Budget Service]. Visnyk Chernivetskoho torhovelno-ekonomichnoho instytutu. Ekonomichni nauky - Visnyk of Chernivtsi Trade and Economic Institute. Economic sciences, 1, 196-204 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru