Інструменти регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інструменти регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування

Дурман Микола

Анотація

В статті розглядаються інструменти регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування. Вказується, що формування, реалізація та моніторинг державної регуляторної політики на місцевому рівні - складна та відповідальна задача, адже, крім врахування вимог загальнодержавних політик управління тією чи іншою галуззю, слід звертати увагу на місцеві особливості, а також стратегічні напрямки розвитку тієї чи іншої громади. Особливо актуальним це є для об'єднаних територіальних громад, які в рамках процесів децентралізації, в тому числі й секторальної, отримали розширені повноваження по управлінню різними сферами свого соціально- економічного комплексу. Проводиться аналіз нормативно-правової бази, що може слугувати органам місцевого самоврядування для проведення державної регуляторної політики на місцевому рівні. Зазначається, що на місцевому рівні більшість інструментів регулювання, що їх можуть використовувати органи місцевого самоврядування, відносяться до адміністративного та економічного регулювання. Серед таких інструментів у сфері адміністративного регулювання в статті виділені повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю, а у сфері економічного регулювання - повноваження щодо запровадження необов'язкових місцевих податків і зборів, а також визначення ставок місцевих податків і зборів, встановлення яких є обов'язковим. Регулювання у сфері держархбудконтролю здійснюються відповідними підрозділами виконавчих органів місцевого самоврядування, а надання адміністративних послуг здійснюється через ці органи або центри надання адміністративних послуг.

Економічне регулювання через запровадження необов'язкових місцевих податків і зборів, а також через встановлення ставок обов'язкових податків і зборів відбувається тільки через прийняття рішень сільськими, селищними чи міськими радами відповідних адміністративно-територіальних одиниць і може відрізнятися в межах різних населених пунктів однієї ОТГ. Подальші розвідки в сфері вивчення процесів формування, реалізації та моніторингу державної регуляторної політики на місцевому рівні вважаємо за доцільним провести щодо подальшого аналізу розміру ставок обов'язкових місцевих податків та зборів і їх впливу на економіку і розвиток об'єднаних територіальних громад.

Ключові слова: державна регуляторна політика на місцевому рівні, регуляторна діяльність органів місцевого самоврядування, інструменти регуляторної діяльності, адміністративне регулювання, економічне регулювання. місцеве самоврядування податок економічний

The article deals with the instruments of regulatory activity of local governments. It is stated that the formulation, implementation and monitoring of the state regulatory policy at the local level is a complex and responsible task, because, in addition to considering the requirements of national policies of management of a particular industry, it is necessary to pay attention to local peculiarities and strategic directions of development of a community. This is especially true for the united territorial communities (UTC), which, through decentralization processes, including sectoral ones, have been given extended powers to manage various areas of their socio-economic complex. An analysis of the regulatory framework is being conducted, which can serve local governments for the implementation of state regulatory policy at the local level. At the local level, it is noted that most of the regulatory instruments that can be used by local governments are related to administrative and economic regulation. Such instruments in the field of administrative regulation in the article highlight the powers in the field of state architectural and construction control, and in the field of economic regulation - the authority to impose optional local taxes and fees, as well as to determine the rates of local taxes and fees, which are mandatory. Regulations in the sphere of state building control are carried out by the relevant units of executive bodies of local governments, and administrative services are provided through these bodies or centers of administrative services. Economic regulation through the introduction of optional local taxes and fees, as well as through the setting of rates of mandatory taxes and fees, occurs only through decision-making by village, town or city councils of the respective administrative and territorial units, and may differ within different settlements of one UTC. Further exploration of the process of formation, implementation and monitoring of state regulatory policy at the local level is considered advisable for analysis of the size of mandatory local taxes and fees and their impact on the economy and development of the united territorial communities.

Keywords: state regulatory policy at local level, regulatory activity of local governments, instruments of regulatory activity, administrative regulation, economic regulation.

Постановка проблеми. Формування політик управління різними галузями чи сферами державного управління - доволі складна та відповідальна діяльність. Це відноситься і до процесів формування, реалізації та моніторингу такого виду політики, як державна регуляторна політика. Більшість органів публічного управління проводять власну регуляторну діяльність, яка унормовується спеціальним базовим профільним Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [1] (далі - Закон), який визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Проте існує й інша нормативно-правова база, яка визначає особливості ведення такої діяльності різними органами публічної влади. Раніше ми вже розглядали деякі механізми регуляторної діяльності певних органів публічного управління - Верховної Ради України [2], Кабінету Міністрів України або органів місцевого самоврядування [3]. Проте ще не розглядалися інструменти проведення регуляторної діяльності органами місцевого самоврядування в рамках децентралізаційних процесів, наприклад, в об'єднаних територіальних громадах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У загальному вигляді в процесі формування державної регуляторної політики кожен з органів публічної влади формує власні її аспекти. Наприклад, Кабінет Міністрів України може запроваджувати певні умови ведення підприємницької діяльності (ліцензування), а органи місцевого самоврядування - встановлювати або не встановлювати розміри ставок певних місцевих податків і зборів. Таким чином, принципи формування регуляторної політики на різних рівнях управління і прийняття відповідних управлінських рішень викликає значний інтерес науковців та практиків науки «державне управління». Питаннями державного регулювання та прийняття регуляторних рішень займалася ціла низка авторів. Так, наприклад, В.Д Бакуменко розглядає теоретико-методологічні засади формування державно- управлінських рішень [4], В.В. Тертичка - загальні питання запровадження державної політики в Україні [5], О.Х. Юлдашев [6] - загальні питання державної регуляторної політики. І.В. Колупаєва [7] вивчає сутність та механізми регуляторної політики держави, С. В. Степаненко [8] та М.А. Погрібняк [9] - основні засади регуляторного втручання в економіку тощо.

Мета статті. Метою статті є проведення аналізу інструментів формування, реалізації та моніторингу державної регуляторної політики органами місцевого самоврядування, насамперед, об'єднаними територіальними громадами.

Виклад основного матеріалу. Механізми регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування визначається, насамперед, вже згаданим Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проте нижче ми розглянемо й інші інструменти, що використовуються в регуляторній діяльності органів місцевого самоврядування.

Так, наприклад, в статті 1 згаданого Закону «регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти».

В статті 3. «Сфера дії Закону» наголошується, що дія цього Закону не поширюється на нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, санітарних норм, державних норм і правил у сфері містобудування, у тому числі державних будівельних норм, державних норм і правил пожежної безпеки, у тому числі загальнодержавних, міжгалузевих, галузевих нормативних актів з питань пожежної безпеки, державних міжгалузевих та галузевих нормативних актів про охорону праці, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, нормативних документів з метрології тощо), якщо вони містять вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб.

Таким чином, як ми бачимо, у органів місцевого самоврядування є дуже великі важелі впливу на формування, впровадження та моніторинг державної регуляторної політики на місцевому рівні.

Стаття 7. «Планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів» встановлює обов'язок органу місцевого самоврядування затверджувати плани своєї регуляторної діяльності (підготовка регуляторних актів на наступний календарний рік) не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. Цей план повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.

Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

Стаття 12. «Офіційне оприлюднення регуляторних актів» визначає, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання. Після прийняття Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» [10] регуляторні акти органів місцевого самоврядування повинні оприлюднюватися в місцевих засобах масової інформації.

Якщо в межах адміністративно-територіальної одиниці чи в населеному пункті не розповсюджуються друковані засоби масової інформації, а місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи центральних органів виконавчої влади, органи та посадові особи місцевого самоврядування не мають своїх офіційних сторінок у мережі Інтернет, документи, зазначені у частинах першій - третій цієї статті, можуть оприлюднюватися у будь-який інший спосіб, який гарантує доведення інформації до мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці чи до відповідної територіальної громади.

В статті 14. «Оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності» вказується, що регуляторні органи публікують у друкованих засобах масової інформації та/або розмішують на своїх офіційних сторінках у мережі Інтернет або оприлюднюють в інший спосіб, у тому числі через телебачення і радіо, інформацію про здійснення ними регуляторної діяльності.

Для проведення оцінки нормативно-правових актів, що носять регуляторний характер, застосовується методика, затверджена постановою КМУ від 11.03.2004 № 308 «Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта» [11] (далі - Методика). Ця Методика встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта, проект якого розроблений регуляторним органом. Аналіз проводиться до оприлюднення проекту акта. Вимоги Методики не поширюються на проекти регуляторних актів, розроблювані Національним банком, проте поширюються на регуляторні акти, що розробляються, впроваджуються та моніторяться органами місцевого самоврядування.

У разі, коли проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, і норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також конкретні приписи, проведення аналізу здійснюється лише стосовно норм, які регулюють господарські або адміністративні відносини між зазначеними органами та суб'єктами.

Результатом роботи регуляторного органу за Методикою є аналіз регуляторного впливу - це документ, який містить [12]:

1) обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта;

2) аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

3) обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

За допомогою АРВ регуляторний орган:

- повинен довести відповідність форм та рівня державного регулювання потребі у розв'язанні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

- оцінити чи можливо внаслідок дії регуляторного акта досягти максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави (проводить розрахунок вигод/витрат для кожної групи);

- забезпечити у регуляторній діяльності баланс інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави.

Результати АРВ є також основою для проведення відстеження результативності та підготовки відповідного звіту.

Таким чином, законодавче підґрунтя у вигляді профільного Закону та відповідних підзаконних актів для здійснення регуляторної діяльності органами місцевого самоврядування є. Тому зараз перейдемо власне до розгляду інструментів, що можуть використовуватися ОМС для цього.

В більшості випадків, регуляторну діяльність органів місцевого самоврядування можна віднести до двох типів регулювання - адміністративного та економічного. До адміністративного регулювання відноситься встановлення взаємовідносин та розподіл повноважень між всіма гілками влади - законодавчою, виконавчою, судовою, - а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. В цьому виді регулювання органи місцевого самоврядування виступають не як органи державної влади (хоча й мають в своїх функціях певні ознаки державних органів влади), а саме як органи, що дбають та захищають інтереси територіальної громади і приймають від її імені рішення [13].

Економічне регулювання носить найбільш видимий характер для суспільства і впливає на соціально-економічну ситуацію в країні. До актів, що носять економічний регуляторний характер можна віднести, насамперед, Бюджетний та Податковий кодекси України, а також Закон України «Про Державний бюджет», який приймається щорічно [14].

Тому розглянемо інструменти адміністративного та економічного регулювання, за допомогою яких органи місцевого самоврядування можуть проводити державну регуляторну політику в своїх адміністративно- територіальних одиницях.

До інструменту адміністративного регулювання, який вже показав свою дієвість та ефективність на місцях, є передача функцій та частини повноважень щодо здійснення держархбудконтролю від Державної інспекції архітектурно-будівельного контролю України органам місцевого самоврядування та місцевим органам виконавчої влади повноважень [15].

Цим Законом також спрощено деякі дозвільні та погоджувальні процедури в будівництві.

2015 року Уряд затвердив низку нормативно-правових актів, розроблених Мінрегіоном з метою подальшої імплементації норм Закону України [15]. Зокрема, Урядом підтриманий проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення змін у додаток до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 р. №523», який сприятиме належному виконанню органами державного архітектурно-будівельного контролю своїх повноважень [16]. Документом передбачається, що адміністративні послуги будуть і надалі надаватися Держархбудінспекцією через центри надання адміністративних послуг (ЦНАП), утворені при Київській міській держадміністрації, міських, селищних, сільських радах (їх виконавчих органах) населених пунктів.

Нагадаємо, що до 2015 року територіальні органи ДАБІ функціонували лише на рівні області та надавали відповідні послуги щодо реєстрації декларації про початок виконання підготовчих робіт, про початок виконання будівельних робіт, про готовність об'єкта до експлуатації у ЦНАП, що утворені при Київській міській держадміністрації, міських радах (їх виконавчих органах) населених пунктів, які є адміністративними центрами областей.

Тепер, враховуючи процеси децентралізації та підвищення статусу об'єднаних територіальних громад (ОТГ) до статусу міст обласного значення, делеговані функції місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування ОТГ зможуть надавати у ЦНАП, що розташовані у відповідному населеному пункту, адміністративні послуги, що надаються органами ДАБІ.

Також підтримано постанову Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю» [17], метою якої є здійснення заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Ще однією постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду» [18] передбачається створення належних умов для реалізації положень вищезазначеного Закону та запровадження державного нагляду за дотриманням вимог законодавства органами державного архітектурно- будівельного контролю.

Таким чином, передача повноважень ДАБІ на місця (органам місцевого самоврядування) в рамках процесів децентралізації підвищить контроль над забудовою з боку громад та відповідальність органів місцевого самоврядування за створені об'єкти архітектури і є прикладом дієвого інструменту адміністративного регулювання.

Переходячи до економічного регулювання зупинимося на такому інструменті регуляторної політики як встановлення ставок місцевих податків і зборів.

З 1 січня 2018 року відповідно до вимог статті 12 Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради та ради об'єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів і до 1 липня подають їх копії до контролюючих органів.

Водночас для земельного податку та податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки Кодекс містить декілька термінів подання місцевими радами копій рішень про встановлення податків та визначення пільг: до 1 липня та до 25 грудня. Крім того, для місцевих рад у 2018 році було призупинено дію Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Таким чином органам місцевого самоврядування надано право приймати рішення про встановлення ставок податків та визначення пільг на 2019 рік після 1 липня.

Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

У разі якщо сільська, селищна, міська рада або рада об'єднаних територіальних громад, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов'язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю.

Тепер проаналізуємо стан із встановленням місцевих податків і зборів, а також із визначенням ставок цих податків і зборів по об'єднаним територіальним громадам Херсонської області на 2020 рік (табл. 1).

Таблиця 1

Встановлення ставок місцевих податків і зборів об'єднаними територіальними громадами Херсонської області

Як бачимо з таблиці, для місцевих податків і зборів, встановлення розмірів яких є обов'язковим, органи місцевого самоврядування ОТГ виконали свої зобов'язання та встановили відповідні ставки. Що ж до зборів, встановлення яких є необов'язковим, то тут об'єднані територіальні громади виявилися неодностайними і встановили їх, напевно, тільки в тих ОТГ, де для цього є економічні та адміністративні передумови.

Оскільки податок на лісові землі є необов'язковим, то його встановили всього 4 громади (18 % від загальної кількості громад, що мають на це право).

Враховуючи туристичний потенціал Херсонщини, туристичний збір на 2020 рік встановили більше половини ОТГ - 12 громад (54%). Що ж то збору за місця для паркування транспортних засобів, то такий збір встановлено всього у 6 громадах (27%), які мають для цього умови (в тому числі, й через наявність туристичних локацій).

З 2015 року проведено оптимізадіто кількості груп платників єдиного податку до чотирьох із підвищенням максимального розміру доходу, який дає змогу перебувати на спрощеній системі оподаткування (для І та II груп), а також знижено ставки єдиного податку для малого бізнесу. При цьому у органів місцевого самоврядування залишаються повноваження щодо встановлення ставок єдиного податку для платників І і II групи в межах гранично допустимих значень (встановлюються Податковим Кодексом України). Для справляння єдиного податку платників III та IV груп рішення місцевих рад не потрібні, оскільки ставки податку визначено Кодексом.

Висновки і пропозиції

Таким чином, проаналізувавши деякі аспекти регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування, можна сказати, що на сьогодні існує суттєве законодавчо-нормативне підґрунтя для формування, реалізації та моніторингу державної регуляторної політики на місцевому рівні. Це особливо актуально в при активізації процесів децентралізації та збільшення кількості владних повноважень на регіональному та місцевому рівнях. Подальші розвідки вважаємо за доцільним провести щодо аналізу розміру ставок обов'язкових місцевих податків та зборів і їх впливу на економіку об'єднаних територіальних громад.

Література

1. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Закон України від 11.09.2003 № 1160-ІУ. // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, N 9, ст. 79

2. Дурман М. О. Регуляторна діяльність Верховної Ради України: історія та перспективи. Актуальні проблеми державного управління, педагогіки і психології. Випуск 1(4). 2011. Херсон, С. 141-149

3. Дурман М. О. Формування регуляторної політики на місцевому рівні: механізми та чинники змін. Громадівська модель самоврядування в Україні: колективна монографія. Херсон. Книжкове видавництво ФОП Вишемирський В. С. 2019. С. 517-563

4. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: Проблеми теорії, методології, практики: Монографія. К.: Вид.: УАДУ, 2000. 328 с.

5. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. К.: Основи. 2002.

750 с.

6. Проблеми вдосконалення державної регуляторної політики в Україні. - / Юлдашев О.Х. К.: МАУП, 2005. - 336 с.

7. Колупаєва І.В. Механізм регуляторної політики держави: сутність та детермінанти. Ефективна економіка, № 12, 2016

8. Степаненко С. В. Визначення основних засад регуляторного втручання в економіку залежно від функцій держави в реалізації цілей суспільного розвитку / С. В. Степаненко // Актуальні проблеми державного управління. - 2013. - № 1 (43). - С. 147152.

9. Погрібняк М. А.. Механізм державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. : Дис. канд. наук: 25.00.02 - Класичний приватний університет, Запоріжжя, 2008.

10. Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової

інформації Закон України від 24.12.2015 за № 917-VIII. URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/917-19

11.

результативності регуляторного акта Постанова Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/308-2004-%D0%BF

11. Щодо підготовки аналізу регуляторного впливу до проектів регуляторних актів.

URL:

http://www.drs.gov.ua/regulatory_policy/shhodo-pidgotovky-analizu-regulyatomogo-vplyvu-

proektiv-regulyatornyh-aktiv/Оболенський. -- К.: КНЕУ, 2005. -- 480 с.

13. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення

URL:

https://dabi.gov.ua/docs/zak09-04-2015-320.pdf

15.центри надання адміністративних послуг : розпорядження Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 р. N523-р (із змінами і доповненнями, внесеними розпорядженням

URL:

https://dabi.gov.ua/docs/decentral003.pdf

16.URL:

https://dabi.gov.ua/docs/post19-08-2015-671.pdf

17.

URL:

https://dabi.gov.ua/docs/post19-08-2015-698.pdf

14. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2755-17

Размещено на Allbest.ru