Исследование системы бюджетной поддержки аграрного сектора в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Исследование системы бюджетной поддержки аграрного сектора в России

Шик О.В., Серова Е.В., Янбых Р.Г.



Настоящая работа публикуется по итогам анализа эффективности расходования бюджетных средств на поддержку аграрного сектора в рамках исследования системы бюджетной поддержки аграрного сектора: Public Expenditure Review (PER). Такие исследования проводятся Мировым банком регулярно для многих стран, а в ряде стран являются институционализированной частью бюджетного процесса. Предыдущий анализ государственных расходов на сельское хозяйство в России проводился в 2006 г. (World Bank, 2006). За прошедшее время система бюджетной поддержки сельхозпроизводителей подверглась существенному реформированию. Многие из рекомендаций исследования 2006 г. были реализованы, такие как среднесрочное планирование бюджета и программный подход к бюджетированию, ежегодный мониторинг результатов, но некоторые отмеченные в нем проблемы еще остаются актуальными: регионализация субсидий, преобладание искажающих мер поддержки сельхозпроизводителей.

В настоящем исследовании мы рассматриваем эмпирические свидетельства воздействия аграрной политики на ситуацию в аграрном секторе и пытаемся выявить причины неэффективности некоторых направлений бюджетной поддержки.

Исследование позволило определить следующие факторы потери эффективности в системе бюджетной поддержки аграрного сектора: непрозрачность бюджетных расходов, недостаточная поддержка общих услуг, особенно науки и инноваций, непредсказуемость поддержки, перемещение субсидий, макроэкономические факторы и регионализация поддержки.

Вызовы и проблемы, с которыми сталкивается аграрная политика

Несмотря на рост в сельском хозяйстве в последние годы, успехи сектора остаются неустойчивыми. После восстановления производства последовало в результате девальвации рубля 1998 г. падение, которое удалось преодолеть к 2007 г., однако 2010 год опять характеризовался низким урожаем. В 2018 г. наблюдалось снижение валовой продукции сельского хозяйства, сменившееся ростом в 2019 г. Следует отметить положительную динамику внешнеторгового баланса в АПК. Экспорт сельхозпродукции растет с начала 2000-х гг., а импорт существенно упал в 2015 г., в том числе и в результате продовольственного эмбарго 2014 г., но с 2017 г. демонстрирует небольшой рост. В то же время институциональные и инфраструктурные ограничения, высокие транзакционные издержки при экспорте и импорте продукции В рейтинге Мирового банка Ease of doing business («Легкость ведения бизнеса») Россия занимает 31-е место из 190 стран. При этом важный для развития сельского хозяйства компонент этого показателя, легкость международной торговли, указывает на наличие проблем в этой сфере: у России только 99-е место (The World Bank, 2019). являются основным вызовом для аграрной политики, с которым предстоит справиться для реализации планируемой экспортной экспансии и долгосрочного роста аграрного сектора.

По показателям урожайности и продуктивности в животноводстве Россия все еще сильно отстает от своих торговых партнеров (The World Bank, 2017). Такие факторы роста производительности, как повышение эффективности менеджмента, сокращение неэффективного труда, привлечение инвестиций, оказались исчерпаны. Для устойчивого роста в сельском хозяйстве необходимо обеспечить переход к инновационному развитию. Рассмотрим, как система бюджетной поддержки аграрного сектора в России отвечает на эти вызовы.

Уровень поддержки аграрного сектора

Расходы на поддержку сельского хозяйства и сельского развития снизились по сравнению с 2006-2008 гг. как в постоянных ценах (на 3%), так и в процентах в общих расходах бюджета (на 24%) и в ВВП (на 18%) (рис. 1). Бюджетные расходы составляли от 7 до 13% валовой продукции сельского хозяйства, то есть в валовом выпуске сельхозпродукции около 10% - это бюджетная поддержка, или, иначе говоря, средства налогоплательщиков.

Источник: Расчеты авторов по данным Федерального казначейства, Росстата.

Рисунок 1 Динамика уровня бюджетных расходов, 2006-2018 гг.

Роль общих услуг, поддержки R&D и инноваций

Исследования показывают, что для экономического роста в сельском хозяйстве важен не столько общий уровень поддержки, сколько то, как именно расходуются средства: на общие услуги или на поддержку отдельных производителей. Так, в исследовании по панельным данным ряда стран Латинской

Америки (Anriquez, Foster, Ortega, Falconi & De Salvo, 2016) было показано, что перераспределение 10% бюджета с субсидий на поддержку общих услуг В поддержку общих услуг включаются все программы, которые не создают трансфертов отдельным производителям, а направлены на формирование общих условий для сектора и повышение потенциала отрасли в целом: поддержка науки, образования, инспекционных и контрольных служб, программы развития сельскохозяйственной инфраструктуры за пределами отдельного предприятия, программы сельского развития, программы по развитию маркетинга и прочие расходы. приводит к 5% увеличению добавленной стоимости в сельском хозяйстве.

Более того, ряд исследований выявил негативную корреляцию между бюджетными расходами на поддержку индивидуальных производителей и экономическим ростом в сельском хозяйстве. Так, по модели для Мексики, 10% увеличение поддержки частных благ, таких как субсидии отдельным производителям, приводит к снижению добавленной стоимости в сельском хозяйстве на 2,6% (The World Bank, 2009).

Причина негативного влияния субсидий производителям на экономический рост заключается в том, что средства, выделяемые на эти направления, отвлекаются от поддержки общих услуг. Однако традиционно субсидии являются более привлекательными для политиков, поскольку в первую очередь от них выигрывают крупные производители, выстраивание отношений с которыми дает политические преимущества. Кроме того, однажды введенные субсидии очень сложно отменить, поскольку такие предложения вызывают сильное сопротивление различных групп интересов.

Поддержка производителей напрямую путем субсидий и льгот приводит к вытеснению частных инвестиций, лишает стимулов к повышению конкурентоспособности, создает нагрузку на налогоплательщиков и искажает рыночные сигналы. В то время как меры, направленные на общие услуги, приводят к относительно равномерному распределению выгод и часто направлены на сокращение искажений рынка, вызванных субсидированием.

Доля расходов на общие услуги в аграрном бюджете России снизилась с 48% в 2006 г. до 26% в 2019 г., в то время как поддержка производителей возросла даже в реальном выражении с 31 до 71% (рис. 2).

Анализ отдачи на единицу затрат от различных программ поддержки показал, что наибольшую отдачу дают вложения государства в научные исследования и разработки Д. Алстон (2000) приводит синтез почти 700 расчетов внутренней нормы доходности государственных инвестиций в науку и показывает, что средняя норма доходности составила 43% в год, что в разы выше обычной нормы доходности на вложенный капитал. Другие исследователи также подтверждают, что отдача от вложений в научные исследования и разработки (включая и консультационные услуги, extension) стабильно самая высокая из всех возможных типов государственной поддержки (средняя норма доходности 44,5%), опережающая остальные меры поддержки с большим отрывом (Mogues et al., 2012). (R&D). При этом в России это несущественная часть бюджета: расходы на научные исследования и разработки занимают 3,1%, в расходах на общие услуги на эти направления приходится 11-14% (табл. 1). По этому показателю Россия значительно отстает от торговых партнеров. В США на поддержку науки тратится 22% расходов на общие услуги, в Израиле - 43%, в Бразилии - 77% (рис. 3).

Рисунок 2 Структура федеральных бюджетных расходов на сельское хозяйство: поддержка производителей и финансирование общих услуг, 2006-2019 гг.

Рисунок 3 Доля поддержки науки в расходах на общие услуги
в разных странах, 2017 г., %



Таблица 1 Расходы на научные исследования и разработки в аграрной сфере

Год	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Млрд руб. в постоянных ценах	4,21	4,76	5,29	6,83	5,14	5,32	4,24	4,32	4,44	4,07	4,35	3,69	5,82
В % к аграрному бюджету	3,2	3,1	2,7	2,8	2,7	2,8	2,5	2,3	2,8	2,5	3,0	2,4	3,9
В % к расходам на общие услуги	12	11	13	13	12	14	12	12	12	13	14	12	12

В постоянных ценах поддержка науки снижалась на протяжении восьми лет, уменьшившись с 2009 по 2017 г. почти в два раза. Только в 2018 г. были существенно увеличены ассигнования на поддержку науки, которые, однако, не достигли уровня 2009 г.

Что касается создания консультационных служб, эта система строилась «сверху» и вылилась в появление административных учреждений без привязки к реальным нуждам сектора. В результате финансирование программы было прекращено на федеральном уровне, а о региональных консультационных службах и их эффективности информация не собирается, хотя можно предположить, что они продолжают заданную с федерального уровня тенденцию создания с этой целью государственных учреждений. Альтернативой могло бы стать размещение на конкурсной основе государственного заказа на оказание необходимых для сельского хозяйства консультационных услуг среди частных предприятий с выплатой агентского вознаграждения. Также эффективной формой стимулирования инновационного развития является создание фондов поддержки научно-технических и инновационных проектов, инициируемых «снизу». Важно обеспечить внедрение результатов через консультационные службы, привлечение частных консультационных агентств, использование новых технологий передачи информации (по смс и т.д.). Международное сотрудничество, приобретение имеющихся технологий позволят высвободить ресурсы для поддержки развития инноваций.

Факторы, снижающие эффективность бюджетной поддержки

Непрозрачность бюджетных расходов

Непрозрачность бюджетных расходов, особенно в части данных о программах, осуществляемых в регионах вне софинасирования федеральных расходов, является существенным недостатком системы бюджетной поддержки сельского хозяйства. На федеральном уровне ограничена информация о финансировании сельского развития другими ведомствами, помимо

Госпрограммы Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее - Госпрограмма). Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 г. N 717.. Еще больше неизвестных составляющих появляется при анализе расходов региональных бюджетов. Даже основной документ мониторинга бюджетных расходов по Госпрограмме, Национальный доклад Ежегодно подготавливаемый Минсельхозом РФ «Национальный доклад о ходе и результатах реализации Государственной программы, развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»., оперирует только данными расходов федерального бюджета. Ограничены на национальном уровне данные о собственных программах регионов, осуществляемых вне софинасирования федеральных расходов, а это около 15% всех расходов. Особенно это касается программ сельского развития, развития несельскохозяйственной занятости, консультационных услуг. Все большее укрупнение программ и передача больших полномочий регионам по распределению средств между направлениями приводят к тому, что имеющихся данных оказывается недостаточно для оценки эффективности расходования средств.

Непредсказуемость аграрной политики

Одна из серьезных проблем бюджетного финансирования АПК - отсутствие сколько-нибудь предсказуемой политики субсидирования. Безусловно, большим достижением служит принятие среднесрочных программ поддержки сельского хозяйства, содержащих основные объемы бюджетных расходов по направлениям поддержки и индикаторы их эффективности на пятилетний срок, однако это не решило проблемы непредсказуемости политики. Ежегодные изменения, вносимые в программу, пересмотр объемов финансирования, порядков выделения средств, условий предоставления средств регионам, корректировка индикаторов делают невозможным учет бюджетной поддержки при принятии производственных решений, не позволяют компаниям увеличивать горизонт планирования. Он остается на уровне 3-5 лет; в результате компании не осуществляют вложения с большим сроком окупаемости - инвестиции в науку, кадры, сохранение ресурсов.

Недостаточный учет макроэкономических факторов

В системе мониторинга результатов бюджетной поддержки основным показателем эффективности является повышение объемов производства. При этом не учитывается, что бюджетная поддержка - это только часть аграрной политики, и на показатели сектора существенное влияние оказывают такие факторы, как торговая политика, валютный курс и продовольственное эмбарго. Существенное снижение курса рубля в 2014 г. способствовало повышению ценовой конкурентоспособности сельскохозяйственного производства по сравнению с импортом (Shagaida & Шип, 2016), в то же время «контрсанкции» (продовольственное эмбарго) также создали искусственную защиту рынка.

Согласно оценке поддержки производителя (по методологии ОЭСР), в России роль поддержки цен (которая складывается из таможенной защиты и других элементов аграрной политики, влияющих на цены сельхозпроизводителей, таких как ценовые интервенции) являлась определяющей: на нее приходилось 57% совокупных трансфертов производителям в среднем в 2015-2017 гг. Примерно такая же структура поддержки в Китае, в то время как в ЕС и США поддержка цен занимает лишь около 20%.

Таким образом, в России бюджетная поддержка АПК - только один, и не самый важный, компонент аграрной политики. Бюджетная поддержка должна осуществляться с учетом макроэкономического контекста, не должна нарушать фискальную стабильность и благосостояние налогоплательщиков.

Перемещение субсидий как основной фактор потери эффективности при поддержке растениеводства и животноводства

Наиболее часто неэффективность программ субсидирования выражается в том, что часть выгод от программы получают не те, на кого она была нацелена. Субсидия может перемещаться в другие сектора экономики, другие сферы АПК (переработчики, поставщики ресурсов для сельского хозяйства), чиновникам, сельскохозяйственным товаропроизводителям в других странах. Иногда происходит перемещение выгод от политики внутри сектора к той группе сельхозпроизводителей, на которую она не была нацелена - к наиболее богатым производителям. Например, зачастую программы поддержки доходов сельхозпроизводителей в реальности обеспечивают повышение доходов самых крупных и успешных из них.

Больше всего подвержены проблеме перемещения выигрыша от субсидий программы поддержки покупных ресурсов, поскольку в случае, если предложение не эластично по цене, производители ресурсов, столкнувшись с ростом спроса на свою продукцию в результате субсидий, повышают цены.

Субсидии на несвязанную поддержку производителей в России в основном расходуются на приобретение покупных ресурсов и, следовательно, обладают присущими таким программам недостатками. Субсидии на несвязанную поддержку занимали 3,6% расходов бюджета на поддержку производителей в 2017 г., при этом они составляли 0,5% валовой продукции растениеводства, но 20% сальдированного финансового результата в растениеводстве. Объем средств, выделенных по этому направлению, снизился (на 44% за 5 лет), однако как внесение минеральных удобрений, так и урожайность зерновых продолжали расти (+33% за 5 лет) Рассчитано по данным Минсельхоза РФ, Росстата РФ., независимо от динамики объемов выделяемых средств.

Дотации на реализованную продукцию могут приводить к росту предложения и падению цен, а следовательно, доходов производителей. Выигрыш от субсидирования получают переработчики продукции. Основным видом дотаций на реализованную продукцию являются субсидии на повышение продуктивности молочного животноводства, а именно выплаты на реализованное молоко. Они составляли от 2,6 до 6% поддержки производителей в 2013-2017 гг., 12% к прибыли в животноводстве и 0,5% к валовой продукции животноводства.

Прямые выплаты, связанные с производством, нарушают конкуренцию и искажают рыночные сигналы, а также отвлекают средства от финансирования общих услуг. Расширение производства может негативно влиять на доходы, если не сопровождается ростом спроса.

Как и другие программы поддержки производителей, поддержка кредитования, как в форме компенсации процентных ставок, так и в виде льготного кредитования, нарушает конкуренцию, диспропорционально поддерживая крупных производителей и производителей в наиболее финансово успешных регионах. Следствием является снижение эффективности этого инструмента, отмеченное рядом исследователей. Так, Н.М. Светлов, Р.Г. Янбых и Д.А. Логинова (2019) выявили положительное воздействие на выручку программ поддержки краткосрочного кредитования в шести регионах из 14 и долгосрочного в четырех из 14. В.Я. Узун и др. (2014) также отмечают, что с 2009 г. эффективность субсидирования инвестиционного кредитования снижается.

Эффективность программ поддержки инвестиций Здесь рассматриваются программы поддержки инвестиционного кредитования и компенсации инвестиционных расходов, по РФ в целом. можно измерить как объем привлеченных в сектор инвестиций на рубль затраченных бюджетных средств. На Рисунке 4 показано, насколько снизилась эффективность таких программ. Существенное увеличение финансирования этой программы с 2008-2009 гг. не дало соответствующей отдачи в виде притока инвестиций.

Рисунок 4 Снижение отдачи от поддержки инвестиций

Долгосрочная стратегия в этой сфере должна быть направлена на развитие институтов рынка, развитие инфраструктуры, повышающей доступность финансовых услуг для сельхозпроизводителей и сельского населения и снижающей транзакционные издержки для банков: интернет-банкинг, дороги, использование имеющейся инфраструктуры (почта).

Как и с другими программами поддержки покупных ресурсов, дополнительный спрос на сельхозтехнику в результате выделения средств на государственный лизинг и субсидий производителям сельхозтехники приводит к перемещению дотаций поставщикам за счет роста цен или ухудшения условий поставок в случае, когда цены регулируются. В повышении эффективности программ поддержки поставок сельхозтехники ключевую роль играет обеспечение информации, инфраструктуры и стимулирование развития рыночных институтов.

Основной стратегией Федерального проекта «Экспорт продукции АПК» на 2019-2014 гг. Часть Национального проекта «Международная кооперация и экспорт». является массированная государственная поддержка «точек роста» через поддержку экспортно-ориентированных производств и инвестиционных проектов путем льготного кредитования. Кроме того, стратегия расширения экспорта разрабатывается и в разрезе регионов, что также приведет к неэффективному распределению ресурсов в ущерб конкурентным преимуществам. Для эффективной поддержки экспорта будет результативной поддержка общих услуг: создание инфраструктуры, ветеринарные и фитосанитарные меры. Непредсказуемость политики, частые изменения механизмов поддержки служат факторами риска для реализации экспортной стратегии.

Нарушение конкуренции в результате регионализации поддержки сельского хозяйства

Субсидирование сельского хозяйства с 2003 г. отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Из федерального бюджета финансируются расходы, связанные с общими условиями функционирования сельского хозяйства. Такое распределение полномочий нарушает интеграцию рынка страны и приводит к неоптимальным результатам расходования средств.

Распределение бюджетной поддержки по регионам неравномерно и не связано с их ролью в производстве продукции. На Центральный и Приволжский федеральные округа приходится 50% региональной поддержки, при этом на одного сельского жителя поддержка в Дальневосточном округе существенно выше.

Самая низкая доля бюджетной поддержки в валовой продукции сельского хозяйства в 2017 г. была в Краснодарском крае - менее 2%, а самая высокая - в Чукотском автономном округе, где эта доля превысила 100%. Ряд регионов реализует крупные инвестиционные проекты за счет региональных средств (например, Сахалинская область). Одной из целей аграрной политики в течение ряда лет было обеспечение самообеспеченности регионов агропродовольственной продукцией.

Можно констатировать, что региональная аграрная политика состоит из двух разнонаправленных компонентов: точечной поддержки наиболее успешных проектов и предприятий, которые, в основном, расположены в наиболее благоприятных климатических условиях, и поддержки производителей в маргинальных с точки зрения климатических условий и неконкурентоспособных регионах.

В исследуемый период децентрализация поддержки уменьшилась. Рост поддержки производителей происходил в основном за счет федерального бюджета, и доля региональных бюджетов в консолидированной поддержке сократилась с 44% в 2010 г. до 28% в 2018 г. Однако большая часть федеральных средств передается в виде межбюджетных трансфертов регионам. Таким образом, контролируемые федеральным правительством расходы составляют только 37% бюджетной поддержки сельского хозяйства.

Регионы, имеющие высокие бюджетные возможности по финансированию аграрного сектора, - в основном, регионы с низкой долей аграрного сектора в экономике. Это объективно обусловлено тем, что такие регионы расположены в зонах, наименее благоприятных для сельскохозяйственного производства. Децентрализация бюджетной поддержки АПК означает, прежде всего, стимулирование аграрного производства именно в регионах, неблагоприятных для сельского хозяйства, что ведет к неэффективному использованию общественных ресурсов.

Мы рассмотрели, как произошло перераспределение сельскохозяйственного производства между четырьмя группами регионов, в соответствии с их позицией на графике. Несмотря на то, что текущее распределение полномочий между уровнями бюджетной системы стимулирует смещение сельхозпроизводства в группу 1, по данным Росстата, до 2017 г. этого не произошло. Развитие получили регионы группы 2 и группы 3, где сельское хозяйство играло важную роль в экономике в начале рассматриваемого периода.

В этих группах наблюдался наибольший прирост валовой продукции сельского хозяйства за период с 2006 до 2017 г. (около 30% за 11 лет), средний темп роста валовой продукции сельского хозяйства за этот период также был больше. Однако среди благоприятных для сельского хозяйства регионов рост полученной в них доли прибыли от реализации продукции животноводства оказался значительно выше там, где финансовая обеспеченность региона выше: это свидетельствует о том, что регионы с большими финансовыми возможностями более активно развивали современное животноводство (рис. 5).

Рисунок 5 Роль аграрного сектора в экономике регионов в зависимости от их финансовой обеспеченности, 2006-2017гг.

Примечание: *Роль аграрного сектора в экономике: доля сельского хозяйства в ВРП.

Индекс финансовой обеспеченности: Find = EXPind+(1-Dind), где EXPind - расходы консолидированного бюджета региона.

Dind - доля дотаций в доходах бюджета по сравнению со средней по России; оба показателя нормализованы.

Группа 1: финансово обеспеченные с неразвитым сельским хозяйством.

Группа 2: финансово обеспеченные с развитым сельским хозяйством.

Группа 3: финансово неблагополучные с развитым сельским хозяйством.

Группа 4: финансово неблагополучные с неразвитым сельским хозяйством.

Источник: Рассчитано авторами по данным Федерального казначейства и Росстата РФ. бюджетный аграрный расход экономический

Несмотря на усилия федеральных властей по достижению самообеспеченности регионов, а также усилия региональных властей финансово благополучных регионов по дополнительному инвестированию за счет региональных средств, производство смещается в те регионы, где климатические условия наиболее благоприятны для сельского хозяйства, то есть туда, где оно наиболее экономически эффективно. Эта тенденция отмечена также в работе (Uzun & Lerman, 2017). Однако в результате различий в финансовых и лоббистских возможностях, внутри одной климатической группы регионы демонстрируют различные темпы роста. Так, в среднем по группе регионов с наиболее благоприятным климатом темп роста бюджетной поддержки сельского хозяйства в 2006-2017 гг. составил 0,02%, темп роста валовой продукции сельского хозяйства (ВПСХ) составил 3,2%. При этом

темпы роста поддержки и ВПСХ в Воронежской и Курской областях заметно отличаются от средних по группе: темп роста бюджетной поддержки в этих двух областях был 0,11% и 0,13% соответственно, средний темп роста ВПСХ - 6,8% и 6,6% соответственно. Также заметно различие ситуаций в Татарстане и Башкортостане (в первом ВПСХ выросла в 2006-2017 гг. на 26%, а во втором упала на 14%).

Таким образом, хотя в целом по России регионализация поддержки не оказала определяющего влияния на эффективность размещения производства между регионами, есть свидетельства неравномерного распределения прибыли в пользу более финансово обеспеченных регионов. Кроме того, среди регионов со сходными условиями поддержка и производство распределяются неравномерно. Результатом регионализации является нарушение условий конкуренции: одни регионы вытесняют другие с рынка путем усиленного субсидирования своих производителей.

Эмпирическая оценка эффективности бюджетных расходов

В рамках настоящего исследования мы проанализировали воздействие бюджетной поддержки на экономический рост в сельском хозяйстве на основе панельных данных по регионам РФ.

Рост в сельском хозяйстве опережает рост экономики в целом (рис. 6), но можно ли утверждать, что это связано с бюджетными расходами?

Источник: Росстат РФ.

До второй половины 2000-х гг. практически не было опубликовано исследований влияния государственных расходов на экономический рост в сельском хозяйстве.

Рисунок 6 Рост производства продукции сельского хозяйства и ВВП, 1994-2018 гг.

Но постепенно данная тема начала привлекать все большее внимание исследователей и заняла центральную позицию. Межстрановые исследования приходят к выводу, что бюджетные расходы на сельское хозяйство имеют положительное значение для экономического роста в этом секторе. Б.Л. Гарднер (Gardner, 2005) выявил положительную зависимость роста в сельском хозяйстве от уровня поддержки, однако согласно эмпирическим данным, уровень поддержки необходимо увеличить на 30% для достижения роста в аграрном секторе на 0,1%. Р. Лопес и Г. И. Галинато (Lopez & Galinato, 2007) показывают, что эластичность валового выпуска от государственных расходов на сельское хозяйство составляет 0,18-0,2, и приходят к выводу, что действие разных типов поддержки может быть разнонаправленным. Как отмечалось выше, поддержка отдельных производителей зачастую замедляет экономический рост.

Для России исследователи также приходят к выводам, что господдержка в большинстве случаев положительно влияет на финансовые показатели предприятий, производство и выручку, но не является определяющим фактором Согласно исследованиям, за счет субсидий в среднем за 2007-2009 и за 2010-2012 гг. рентабельность была на 12% выше, чем была бы без учета субсидий. В 36 регионах без субсидий сельхозпроизводители бы вели деятельность с убытком (Узун, Гатаулина, Сарайкин, Карлова, 2014)..

Н. М. Светлов, Р. Г. Янбых и Д. А. Логинова (2019) на основании двухэтапной регрессионной модели анализируют эффект государственной поддержки на выручку предприятий в 14 регионах и приходят к выводу: господдержка в большинстве случаев положительно влияет на производство и выручку, стимулирует рост сельскохозяйственного производства, однако различие в уровне субсидирования не объясняет всех отличий в темпах роста производства, т.к. «не меньшую роль играют другие факторы - тип региональной аграрной политики, лоббистские возможности губернатора, качество управления АПК» (Шагайда и др., 2017).

Рост производства сам по себе еще не означает роста доходов и уровня жизни сельского населения. Повышение располагаемых ресурсов сельских домохозяйств и сокращение разрыва в их уровне между городскими и сельскими домохозяйствами декларируется в качестве одной из задач агропродовольственной политики. Рост доходов сельских жителей опережает рост доходов городских домохозяйств, но замедлился в последние три года Согласно данным Росстата РФ. (рис. 7).

Можно ли утверждать, что бюджетная поддержка аграрного сектора имеет положительное влияние на доходы сельского населения? В некоторых исследованиях не удалось установить зависимости между расходами на поддержку и уровнем жизни (см.: Lopez & Galinato, 2007; Gardner, 2005), в других было выявлено воздействие поддержки сельского хозяйства на уровень бедности: так, П. Д. Моусли, Д. Хадсон и А. Верскор (Mosley, Hudson & Verschoor, 2004) установили, что рост расходов на сельское хозяйство на 1% позволяет снизить бедность на 0,43%. Даже те исследования, где была выявлена зависимость уровня жизни от поддержки сельского хозяйства, отмечают, что для повышения уровня жизни более эффективны оказались поддержка образования и социальных услуг (Mogues, Yu, Fan & McBride, 2012).

Рисунок 7 Располагаемые ресурсы в среднем на члена домашнего хозяйства в месяц, % к предыдущему году

Источник: Расчеты авторов по данным Росстата РФ.

Очевидно, что снижение бедности в результате поддержки аграрного сектора наиболее заметно в развивающихся странах с высокой долей аграрной занятости населения. Ожидать подобной зависимости в России, где в сельском хозяйстве представлено немногим более 7% занятых, было бы необоснованным. До последнего времени сельское хозяйство в аграрной политике рассматривалось как основной источник повышения уровня жизни в сельской местности, только принятая в 2019 г. государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий» Утверждена постановлением Правительства РФ от 31 мая 2019 г. N 696. направлена на диверсификацию сельской экономики и поддерживает альтернативные сельскому хозяйству виды деятельности как основной источник повышения доходов сельского населения. При этом сокращение разрыва в уровне жизни сельского и городского населения является одним из показателей результативности аграрной политики. Кроме того, более 13% населения России находится за чертой бедности, и большая часть бедных проживает в сельской местности. В этой связи представляется важным исследовать наличие или отсутствие влияния аграрной политики на уровень жизни населения более подробно.

Рассмотрим, каким образом влияли на экономический рост в сельском хозяйстве и благосостояние населения бюджетные расходы в каждом регионе, а также роль федеральных трансфертов в этом взаимодействии.

Для контроля влияния межрегиональных различий на зависимую переменную используется модель с фиксированными эффектами.

Использование модели с фиксированными эффектами позволяет контролировать все постоянные во времени различия между регионами (климат, качество управления, развитость институтов и пр.), и, таким образом, различия в значениях зависимой переменной можно отнести на счет бюджетной поддержки и доли софинансирования поддержки аграрного сектора из федерального бюджета.

В рассматриваемой модели валовая продукция сельского хозяйства определяется производственной функцией:

О = F (и X, К, X; А) ,

где: Q - валовая продукция сельского хозяйства; Z - земля; K - капитал; X - агрегированные покупные ресурсы; A - индекс производительности.

Предполагается, что агент максимизирует эту функцию при заданных ценах на продукцию р, ресурсы v и производительности A таким образом, чтобы максимизировать отдачу на использованные факторы производства, или добавленную стоимость:

G (р, v, L, Z, K\A) = max р * Q (L, Z, K, X\A) - v * X

Государственная поддержка влияет на цены продукции и ресурсов (субсидии), а также на производительность (субсидии и поддержка общих услуг, таких как наука и образование). Следуя модели (Lopez & Galinato, 2007), в качестве характеристик политики мы рассматривали уровень бюджетных расходов E, открытость экономики региона T и долю расходов на поддержку сельского хозяйства за счет федерального трансферта F. На цены и производительность также влияют условия в остальной экономике Y.

Пользуясь тем, что производственная функция линейно однородна, добавленную стоимость можно выразить через капитал на одного занятого в секторе, к = K/L, и землю на одного занятого, г = Z/L. Таким образом, функция валового выпуска на одного занятого имеет вид:

В линейной форме функция приобретает следующий вид:

где: Ln git - логарифм валовой продукции сельского хозяйства (млн руб. в ценах 2006 г. на одного работника).

{ - расходы бюджета на сельское хозяйство, на одного работника (тыс. руб. 2006 г., логарифм).

t - доля федерального трансферта в консолидированных расходах бюджета на сельское хозяйство, процент.

Т.{ - индекс открытости экономики региона (отношение суммы экспорта и импорта к ВРП, процент).

Yit - ВРП вне сельского хозяйства на одного сельского жителя (тыс. руб. 2006 г., логарифм).

L - лаг.

zjt - площадь сельхозугодий (000 га на человека, логарифм). kit - капитал (стоимость основных фондов в с/х) (тыс. руб. 2006 г., логарифм). q. - индексы цен производителей сельскохозяйственной продукции, реализуемой сельскохозяйственными организациями, процент. fiu - фиксированные или случайные эффекты.

Јit - независимые и одинаково распределенные шоки.

В исследование были включены данные Федерального казначейства, Росстата и Минсельхоза РФ по 77 регионам За исключением городов федерального значения, автономных округов в составе областей и Чеченской Республики. за 12 лет (2006-2017 гг.). Следуя методологии Б. Л. Гарднера (Gardner, 2005), в качестве зависимых переменных были выбраны: (1) валовая продукция сельского хозяйства на одного занятого; (2) уровень потребительских расходов сельских домохозяйств в качестве аппроксимации уровня доходов сельских домохо- зяйств По регионам данные о располагаемых ресурсах сельских домохозяйств существуют только с 2012 г., поэтому в качестве оценки уровня доходов сельских домохозяйств мы используем уровень их потребительских расходов..

Оценка воздействия бюджетной поддержки на экономический
рост в сельском хозяйстве и на доходы населения



Таблица 2

	Рост валовой продукции сельского хозяйства (логарифм)	Потребительские расходы сельского населения (логарифм)
	FE	RE	FE	RE
Площадь сельхозугодий	0,8947***	0,5425***	-0,1028*	-0,0643*
	(0,0968)	(0,0854)	(0,0589)	(0,0257)
Капитал	0,0687*	0,2306***	0,0201	0,0049
	(0,0621)	(0,0688)	(0,0327)	(0,0231)
ВРП вне сельского хозяйства	0,1499*	0,0808*	0,3494***	0,2091***
	(0,0734)	(0,0565)	(0,0753)	(0,0327)
Расходы бюджета на сельское хозяйство	0,1091***	0,1227***	0,0490*	0,0492*
	(0,0340)	(0,0384)	(0,0229)	(0,0217)
Доля федерального трансферта	0,1475***	0,2055***	0,1504***	0,1484***
	(0,0516)	(0,0482)	(0,0406)	(0,0404)

	Рост валовой продукции сельского хозяйства (логарифм)	Потребительские расходы сельского населения (логарифм)
	FE	RE	FE	RE
Индекс открытости экономики	-0,0012*	-0,0005	0,0007	0,0002
	(0,0005)	(0,0005)	(0,0005)	(0,0005)
Индексы цен производителей	-0,0816	-0,0151	0,1173*	0,1599***
	(0,0542)	(0,0626)	(0,0483)	(0,0440)
Константа		1,6039***		8.7103***
		(0,3494)		(0.2266)
Я2	0,7145	0,6500	0,2447	0.3250
Количество наблюдений	847	847	847	847
Тест Хаусмана (р-значение)	0,0000	0,0000

Примечания: * р<0,1; ** р<0,05; *** р<0,01; в скобках приведены кластеризованные стандартные ошибки.

Исследование подтвердило, что существует положительная зависимость между бюджетными расходами на сельское хозяйство и экономическим ростом. Результаты оценки показывают, что бюджетные расходы должны вырасти на 10% для изменения валового выпуска на 1%.

При этом более эффективными для роста в секторе оказываются средства федерального бюджета: рост оказывается выше там, где доля федеральных трансфертов выше. Важным результатом анализа оказалось, что оценки коэффициентов не меняются существенно в зависимости от выбора метода.

Также выявлена положительная зависимость между бюджетными расходами на сельское хозяйство и уровнем жизни сельского населения, однако, как и ожидалось, связь намного слабее. Результаты оценки показали эластичность доходов по расходам на сельское хозяйство в 0,05. Намного большее значение имеют макроэкономические факторы, ситуация в остальной экономике, за пределами сельского хозяйства (эластичность 0,34).

Таким образом, можно утверждать, что бюджетная поддержка оказывает влияние на рост в сельском хозяйстве, однако не является единственным фактором.

Для того чтобы бюджетная поддержка положительно влияла на рост уровня жизни сельского населения, она должна учитывать влияние на уровень жизни макроэкономических условий, политики поддержки цен и внешнеторговой политики.



Заключение

Бюджетная поддержка сельского хозяйства оказывает влияние на экономический рост в аграрном секторе, поэтому выбор наиболее эффективных ее механизмов имеет первостепенное значение.

Поддержка общих услуг играет определяющую роль в достижении долгосрочного роста, однако в России на них приходится существенно меньшая часть бюджетных расходов, и доля расходов на общие услуги в аграрном бюджете сокращается. Поддержка, связанная с производством, приводит к перемещению выгод от субсидирования в другие сектора и к наиболее успешным производителям. Политика межбюджетных отношений, сочетающая поддержку наиболее отстающих регионов и предоставление ресурсов и прав самым финансово обеспеченным регионам вытеснять соседние регионы с рынка путем усиленного субсидирования региональных производителей, также приводит к потерям эффективности.

Таким образом, ресурсы повышения эффективности бюджетной поддержки заложены в переходе от субсидий к созданию общих условий развития сектора, в особенности развития науки и инноваций.

Проведенное исследование системы бюджетной поддержки сельского хозяйства позволило выработать следующие рекомендации по повышению ее эффективности.

Формирование бюджетной поддержки в контексте других видов поддержки АПК, учет влияния макроэкономических условий и внешнеторговой политики на аграрный сектор и, в еще большей степени, на уровень жизни сельского населения при формировании системы бюджетной поддержки.

Отказ от неэффективных мер поддержки, связанных с производством, приводящих к перемещению выгод к тем агентам рынка, на которых они не были направлены, а именно к наиболее успешным производителям, производителям ресурсов и переработчикам. Переход к поддержке доходов, не требующей производства, и поддержке общих услуг.

Переориентация бюджетных расходов с поддержки производителей на поддержку общих услуг (поддержка инноваций, консультационных услуг, ветеринарных и фитосанитарных услуг, стимулирование охраны окружающей среды), а также повышение эффективности такой поддержки за счет повышения прозрачности бюджетных расходов, приведения в соответствие спроса и предложения в сфере образовательных и научных услуг, повышения доступности результатов научных разработок и усиление обратной связи с сельхозпроизводителями через систему консультационных служб (extension).

Ограничение возможности регионов применять меры поддержки производителей, нарушающие условия торговли и ограничивающие конкуренцию. Регионализация поддержки стимулирует неэффективное распределение производства между регионами, создание неравных условий конкуренции и нарушает интеграцию рынка. Стремление к самообеспеченности регионов является неэффективной стратегией, препятствующей повышению конкурентоспособности российского сельского хозяйства.



Литература

1. Нефедова Т.Г. Основные тенденции изменения социально-экономического пространства сельской России // Известия РАН. Серия географическая. - 2012. - № 3. - С. 7-23.

2. Романенко И.А., Евдокимова Н.Е. Применение математических моделей для решения проблемы эффективного землепользования с учетом агропротенциала территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2015. - № 11 (119).

3. Светлов Н.М., Янбых, Р.Г., Логинова Д.А. О неоднородности эффектов господдержки сельского хозяйства // Вопросы экономики. - 2019.

4. Узун В.Я., Гатаулина Е.А., Сарайкин В.А., Карлова Н.А. Методы оценки влияния аграрной политики на развитие сельского хозяйства. - M.: РАНХиГС, 2014.

5. Шагайда Н.И., Узун В.Я., Гатаулина Е.А., Янбых Р.Г. Оценка уровня поддержки сельского хозяйства и разработка механизмов синхронизации федеральной и региональных аграрных политик в условиях членства России в ВТО. - M.: РАНХиГС, 2015.

6. Шагайда Н.И., Янбых Р.Г., Узун В.Я., Гатаулина Е.А., Строков, А.С., Шишкина Е.А. Оценка влияния основных мероприятий государственной программы поддержки сельского хозяйства на рост производства и финансовое состояние сельскохозяйственных организаций. - M.: РАНХиГС, 2017.



Аннотация

Настоящая публикация подготовлена по итогам исследования системы бюджетной поддержки аграрного сектора: Public Expenditure Review (PER). Исследование рассматривает уровень и структуру бюджетной поддержки сельского хозяйства в России с точки зрения ее направленности на обеспечение долгосрочного роста в аграрном секторе. В статье анализируется, в какой мере наблюдаемый экономический рост в сельском хозяйстве является результатом проводимой политики и как перераспределение средств между направлениями поддержки позволит увеличить этот эффект.

Влияние бюджетных расходов по поддержке сельского хозяйства на экономический рост в этой отрасли оценивается на основе модели, разработанной Lopez and Galinato (2007) (модель с фиксированными эффектами). Рассмотрение федеральных программ поддержки дополнено анализом межбюджетных отношений в аграрной сфере. Исходя из эмпирических данных было выявлено положительное влияние бюджетной поддержки на рост в сельском хозяйстве, а также то, что ее роль не является определяющей. Для повышения эффективности системы бюджетной поддержки аграрного сектора были разработаны рекомендации, позволяющие повысить прозрачность бюджетных расходов, усилить поддержку общих услуг, особенно науки и инноваций, и сократить поддержку, связанную с производством, обеспечить предсказуемость поддержки, ограничить возможности регионов проводить политику, нарушающую конкуренцию.

Ключевые слова: аграрная экономика; поддержка сельского хозяйства; эффективность бюджетных расходов; межбюджетные отношения; субсидии.

This article summarizes the results of the Russian Agricultural Public Expenditure Review (PER). PER studies are conducted by the World Bank on a regular basis. This study evaluates the level and structure of budget support to agriculture in Russia and its contribution to the long-term economic growth of the sector. We analyze, to what extent can the economic growth demonstrated by the Russian agriculture in recent years be attributed to the budget support policy and suggest how the redistribution of funds to different means of support may increase this impact. The effect of the budget support to agriculture on economic growth in agricultural sector is evaluated using the model developed by Lopez and Galinato (2007) (fixed-effects model). The federal budget support evaluation is supplemented by an analysis of inter-budget relations in agriculture. The data confirm that budget support has a positive impact on agricultural growth; however, other factors have more prominent effect. In order to increase the efficiency of the budget support system in agriculture it is recommended to increase the transparency of budget support, redirect support by subsidies for producers towards general services, increase support for research and innovations, ensure the stability of support policies and limit the ability of the regions to obstruct competition through agricultural policies.

Keywords: agricultural economy; support for agriculture; efficiency of budget expenditures; inter-budget relations; subsidies.

Размещено на Allbest.ru