Формирование в России "цифрового правительства" (на примере цифровизации государственной контрольно-надзорной деятельности)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование в России «цифрового правительства» (на примере цифровизации государственной контрольно-надзорной деятельности)

Коданева С.И.

Мир стремительно меняется, бурно развиваются технологии, повышается качество жизни людей, мы переходим к цифровой экономике, построенной на знаниях и технологиях, но в то же время сложная макроэкономическая и геополитическая ситуация оказывает постоянное давление на экономику не только отдельных стран, но и целых регионов. Правительства по всему миру ощущают двойное давление. С одной стороны, требования граждан к качеству государственных услуг постоянно растут, и они хотят взаимодействовать с государственными органами через Интернет так же легко, как с банками и Интернет-магазинами. С другой стороны, правительствам необходимо сокращать административные расходы и повышать эффективность реализуемых программ. В России к этому добавляется проблема давления со стороны государственных органов на бизнес в силу недостаточно гибкой и адаптированной к современным условиям системы государственного контроля (надзора).

В то же время, цифровая экономика -- это прежде всего экономика данных. Одной из основных задач формирования новой технологической основы в цифровой экономике является сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие использования информационно-коммуникационных технологий при проведении проверок органами государственного контроля (надзора).

Реформа этого направления ведется на протяжении многих лет, но до сих пор не завершена. Сделано уже многое. В целях охраны и защиты прав граждан в государстве проведена масштабная работа по внедрению риск-ориентированного подхода, развитию системы профилактики нарушений обязательных требований и их пересмотра, разработки и проведения оценки результативности и эффективности деятельности контрольно-надзорного органа в целом и каждого инспектора, внедрения проверочных листов и эффективных механизмов кадровой работы, предупреждения и профилактики коррупционных проявлений и автоматизации (цифровизации) деятельности органов государственного контроля (надзора). В настоящее время реализуется проект «регуляторной гильотины», направленный на устранение избыточного и чрезмерно сложного нормативного регулирования в тех сферах, где работает бизнес.

Однако пока что это не достигает заявленных целей - создания среды, комфортной для бизнеса и снижения чрезмерного давления на него. Представляется, что причиной тому является попытка «латания дыр» - совершенствования существующих процессов и механизмов государственной контрольно-надзорной деятельности. При этом не учитываются современные реалии, стремительное развитие цифровых технологий, которые создают принципиально новые механизмы управления, организации бизнес-процессов, процессов взаимодействия между поставщиками различных услуг и их потребителями. В сфере бизнеса уже довольно давно и активно реализуется концепция О2О (on-line to off-line), благодаря которой виртуальный и реальный миры все теснее переплетаются. Современные онлайн-технологии позволяют соединить отдельные части бизнеса и отдельные звенья производственной цепочки в единое целое. Смарт-бизнес будущего будет строиться на том, что поведение потребителя, его настроения и предпочтения анализируются в реальном времени и сразу же ложатся в основу внутренних процессов и решений.

Но граждане ждут того же и от государства. Они хотят получать государственные услуги (а в зарубежных странах сфера государственного контроля рассматривается как часть системы государственных услуг), общаться с государственными органами также легко, как с банками и такси через мобильные приложения. Не случайно в США - лидере по внедрению цифровых технологий, в том числе, и в государственном секторе, - граждане все больше неудовлетворены качеством государственных услуг.

Сегодня многие специалисты отмечают, что необходимо не просто совершенствовать формы и методы контроля (надзора), а, по сути, формировать их заново, практически исключив ранее принятые подходы и принципы. Активно меняющаяся экономическая обстановка, состояние общества и институтов государства, цифровизация многих сфер жизнедеятельности, диктуют новые требования как к функционалу контрольно-надзорных органов, так и к уровню подготовки их специалистов.

Так, в развитых странах сегодня стоит задача перехода к «цифровому правительству» - принципиально новой модели организации государственного управления, при которой органы власти будут не опираться на имеющиеся у них данные, а руководствоваться своими данными при принятии властных решений, включая формирование нормативной базы. Вытекающая из этой концепции ключевая особенность состоит в том, что правительства и их услуги должны во все большей степени опираться на собираемые данные.

Очевидно, что такая трансформация невозможна без кардинального изменения механизмов государственного контроля (надзора) и государственных услуг и полного перевода их «в цифровое пространство», что подразумевает:

* Получение данных в реальном времени;

* Управление, основанное на автоматизированном анализе больших данных;

* Высокую скорость принятия решений, изменение правил в реальном времени - мгновенное реагирование на изменения и интерактивность среды;

* Ориентацию на конкретного пользователя, автоматическое предоставление государственных услуг в соответствии с жизненной ситуацией гражданина (который становится ближе благодаря мобильным устройствам и Интернету вещей);

* Решения в одно касание;

* Цифровая экосистема понимается как центр синергии государства, бизнеса и граждан.

Таким образом, государство должно превратиться в «цифровую платформу», которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации. Помимо решения основной задачи - удовлетворения растущих запросов общества и бизнеса к качеству государственного контроля (и государственных услуг в целом) - данный подход позволит, во-первых, сократить бюджетные расходы на реализацию данных функций за счет автоматизации большинства стандартных процедур. Так, изданный правительством Великобритании «Отчет об эффективности цифрового правительства» (Digital Efficiency Report) свидетельствует о том, что цифровые транзакции в 20 раз дешевле, чем транзакции по телефону, в 30 раз дешевле, чем по почте и в 50 раз дешевле, чем в очном режиме. Такая экономия рассматривается в качестве возможности повышения эффективности и снижения стоимости государственных услуг в Великобритании. Это может избавить от необходимости выполнять задачи снижения расходов бюджета путем сокращения или ограничения доступности этих услуг для населения.

Во-вторых, цифровизация госуправления позволит обеспечить постоянный сбор и обработку больших данных, которые, как известно, в условиях цифровой экономики становятся наиболее ценным ресурсом (не случайно, их называют «нефтью цифровой экономики»). Аналитика, построенная на больших данных, позволит отказаться от ручного управления и повысить качество принимаемых решений. Грамотное использование инструментов анализа больших данных (в частности, использование искусственного интеллекта) позволит решить задачу «персонализации» как мер государственной поддержки, так государственного контроля (надзора). Например, аналитика может использоваться для выявления случаев махинаций с налогами или уклонения от уплаты налогов.

Так, многие страны уже признали важность наличия единых баз данных, доступных для государственного сектора и используемых совместно всеми органами вместо ведения собственных реестровых записей каждым органом. В 2012 г. Дания издала стратегию «Хорошие базовые данные для каждого -- условие роста и эффективности». Государственные органы в Дании регистрируют различную информацию о физических лицах, предприятиях, объектах недвижимости, зданиях, адресах и т.д. Такая информация, называемая базовой, считается важной для повторного использования в рамках всего государственного сектора, так как она представляет собой важную основу для должного и эффективного выполнения государственными органами их функций. В Нидерландах существует аналогичная инициатива по коллективному использованию семнадцати «базовых реестров». Великобритания, несмотря на прошлые политические споры, разрабатывает политику совместного использования данных, которая позволит использовать основные базы данных в рамках всего государственного сектора, а в некоторых ситуациях -- и за его пределами. Ключевой шаг, который предпринимают сейчас ведущие правительства, состоит в признании не выполняемых функций и полномочий, а баз данных в качестве ключевых активов органов власти, а также в разработке стратегических планов внедрения стандартов интероперабельности и программного обеспечения промежуточного слоя, делающего возможной полную интеграцию таких баз данных через открытые интерфейсы программирования приложений.

Таким образом, цифровизация контрольно-надзорной деятельности предполагает замену бюрократического процесса, означающего взаимодействие большого количества чиновников, решениями на базе четких регламентов и анализа больших данных. Вектор законодательства должен быть направлен на то, чтобы управленческие решения нижнего уровня передать программным системам, работающим на основе искусственного интеллекта, так называемым интеллектуальным агентам, которые могут взять на себя всю алгоритмизируемую деятельность, а также обеспечить выполнение контрольно-надзорных функций, свободных от отрицательного влияния человеческого фактора.

Однако контрольно-надзорная деятельность в России по-прежнему носит преимущественно репрессивный характер, основываясь на последующем контроле, то есть на выявлении уже совершенных правонарушений и применении санкций. Особенно это заметно в сфере налогового и таможенного контроля.

Между тем анализ практики налогового администрирования в зарубежных странах показывает преимущество партнерской (превентивной) модели налогового администрирования. Основу партнерской модели налогового администрирования составляют определенные стандарты взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Декларация прав налогоплательщиков в налоговом законодательстве Австралии регламентирует объективность общения, контроль действий сотрудников налоговой службы, объяснение принятых решений, честность и профессионализм в ведении дел. В основе эффективной системы налогового администрирования в Швеции, которая славится минимальным уровнем уклонения от уплаты налогов, лежит доверие налогоплательщиков, уверенных в хорошей работе налоговой системы и выполнении налоговыми органами своих задач в соответствии с законом. В Великобритании, помимо принципов справедливости, содействия и ясности, особое внимание уделяется качеству обслуживания налогоплательщиков. Активно используется в зарубежных странах модель предварительного налогового регулирования - согласование налогоплательщиком с налоговым органом налоговых последствий сделок, вопросов ценообразования, распределения прибыли, инвестиционных проектов, иных хозяйственных операций до их фактического совершения. Подобные отношения действуют в форме либо заключения налоговых соглашений, либо получения индивидуальных консультаций. Например, во Франции, США, Швеции налогоплательщик имеет право запросить у налоговых органов предварительное заключение по планируемой сделке с точки зрения возможных налоговых последствий. В Германии же процедура согласования заключается в консультировании налогоплательщиков по вопросам отдельных налоговых платежей или оценки фактических ситуаций в связи с проведением фискального контроля. В Нидерландах при возникновении налогового риска компания обращается в налоговый орган, который в течение определенного срока обязан дать свои рекомендации по выходу из сложившейся ситуации.

Упрощению системы налогообложения способствует модель, позволяющая оплачивать все налоги через один счет и подавать единую декларацию. Например, в Италии введена форма единой налоговой декларации, объединяющей расчеты подоходного налога, НДС, а также взносов по социальному страхованию. Одновременно государство перешло на систему единого налогового платежа, в рамках которой налогоплательщик может осуществлять все свои налоговые платежи на единый счет. Похожая система действует и в Швеции.

Однако следует признать, что и в России в налоговой сфере за последние годы была проведена серьезная работа по оптимизации процессов налогового администрирования, причем с использованием современных информационных технологий. Так, налоговые органы автоматически получают информацию о той или иной стороне жизни налогоплательщика: рождении ребенка, продаже или покупке квартиры и прочее. С 2017 года начался переход на онлайн-кассы, которые автоматически передают информацию о сделках в налоговые органы. Более 800 тысяч налогоплательщиков зарегистрировали 2,3 миллиона касс, пробито 56 миллиардов чеков на 37,4 триллиона рублей. Это позволило уже сегодня сделать важный шаг к реальной цифровизации налогового контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности, применяющих упрощенную систему налогообложения. Так, они теперь могут передать полномочия по автоматическому формированию налоговых деклараций налоговым органам. Это позволит налогоплательщикам полностью освободиться от бюрократических проблем, связанных с ведением книг учета доходов и предоставления налоговых деклараций. Правда, пока что это распространяется только на индивидуальных предпринимателей, выбравших режим УСН «доходы». цифровой пространство налог транзитный

В России введена обязательная маркировка товаров. Маркировке подлежат алкогольная, табачная продукция, меховые изделия, лекарства, обувь, драгоценности. Планируется, что к 2024 году маркировке будут подлежать все товары, что позволит в автоматическом режиме контролировать движение физических объектов (маркированных товаров). Использование же контрольно-кассовой техники (ККТ) и заключенные Федеральной налоговой службой с российскими банками соглашения позволят контролировать движение денежных средств. Анализ этих данных с помощью интеллектуальных систем НДС-3 и Налог-3 позволит минимизировать риски уклонения от уплаты налогов. Однако, крайне важно, чтобы эти инструменты использовались не только в репрессивных целях (выявления фактов уклонения или незаконной налоговой оптимизации), но и для предоставления новых сервисов для бизнеса, таких как описанный выше сервис для индивидуальных предпринимателей, работающих на УСН.

Как известно, уже в 23 регионах действует налог на профессиональный доход для самозанятых. В связи с этим следует отметить, что впервые был применен принципиально новый для российских контролирующих органов подход, когда для этого эксперимента специально было разработано мобильное приложение. Это вписывается в модель «цифрового правительства», которое ориентировано на потребителя услуг (то есть гражданина), а значит, должно обеспечивать возможность максимально комфортной коммуникации с использованием тех каналов, которые сегодня наиболее распространены и востребованы, таких как социальные сети, мобильные приложения и т.д. Однако многие государственные сервисы сегодня по-прежнему спроектированы для компьютеров, что ограничивает возможности их использования, поскольку, во всем мире наблюдается тенденция роста мобильного Интернета с одновременным снижением использования домашних компьютеров при пользовании различными сервисами и услугами.

Внедрению цифровых технологий в экономику будет способствовать разработка мобильного приложения, которое может включать в себя все налоговые данные. Сегодня многие компании плохо разбираются в качестве и точности налоговых данных, что мешает им проявлять должную осмотрительность при выборе контрагентов. Использование мобильного приложения может помочь организациям получить доступ к проверенной информации о контрагентах и обновленной базе законодательства. Пользователи приложения смогут получать необходимую информацию в виде сводных отчетов в режиме онлайн.

Наконец, очень важным шагом от репрессивной к превентивной модели налогового контроля является внедрение сервисов «проверь себя и контрагента», информации о налоговых рисках в личном кабинете налогоплательщика, а также налогового мониторинга, в ходе которого инспекторы анализируют информацию о сделках и других хозяйственных операциях в режиме реального времени. Налоговый мониторинг стартовал в 2016 году. Тогда опробовать такую форму контроля решились всего семь компаний, в 2020 году их уже 95. Это почти 14-кратный рост. Потенциально к системе контроля к 2022 году смогут присоединиться как минимум почти 4000 компаний, а к 2024 - почти 8000. Рост возможен за счет среднего бизнеса. Сейчас на контроль в такой форме вправе рассчитывать около 2000 компаний, а максимально готовы к его введению около 700. Использование налогового мониторинга обеспечит бизнесу сокращение издержек на налоговые проверки; снижение налоговых рисков и административного давления.

Таким образом, в целом Федеральная налоговая служба уже существенно трансформировала методы своей работы, все больше основывая их на возможностях современных цифровых технологий. В настоящее время эта Служба разрабатывает стратегию цифрового развития налоговых органов до 2030 года, которая предполагает автоматизацию и роботизацию процессов; налогообложение электронных сделок; воздействие цифровизации на налоговое администрирование путем применения блокчейн-технологий и смарт-контрактов. Процесс оцифровки налогов в России проходит в 3 этапа:

1) Модель «цифровая зрелость» (веб-сайты, персональные электронные услуги, электронный документооборот и отчетность).

2) «Полная цифровая организация административных процессов» (мобильные приложения, персональные проактивные услуги).

3) «Адаптивная платформа», которая соединит IТ-платформы ФНС и налогоплательщиков в режиме реального времени, исполнение налоговых обязательств будет осуществляться в автоматическом режиме.

Таким образом, в России создается служба виртуальной транзакционной среды. Это замкнутая цифровая экосистема, в которой хозяйствующие субъекты совершают транзакции, делая экономику прозрачной по умолчанию. При этом налогоплательщикам не нужно будет подавать налоговые декларации, а Федеральная налоговая служба России сможет автоматически рассчитывать налоги даже на момент совершения сделки.

Цифровизация таможенного администрирования не может похвастаться столь значимыми результатами, вместе с тем, и здесь наблюдаются определенные позитивные сдвиги. Так, Федеральная таможенная служба России проводит большую работу по развитию системы межведомственного электронного взаимодействия. Таможенные органы получают в электронном виде от различных министерств и ведомств актуальные и заверенные электронной подписью сведения и документы. Получение сведений о разрешительных документах непосредственно от выдавших их контролирующих органов, а не от участников внешнеэкономической деятельности снижает риски заявления недостоверных сведений и существенно сокращает время проведения таможенных операций. Это заметно уменьшает административную нагрузку на бизнес.

Первым шагом по цифровизации процесса таможенного оформления стало внедрение механизмов электронного декларирования и удаленного выпуска товаров. Сегодня эти функции осуществляют специальные центры электронного декларирования (ЦЭД). Так, до 2019 г. в России действовали 672 места таможенного оформления. В настоящее время функционируют 16 ЦЭД.

Однако пока что эти процедуры трудно назвать «цифровыми», поскольку и заполнение деклараций, и их проверка осуществляется людьми вручную. В день у одного инспектора находится до 20 деклараций и на отработку каждой уходит до 4 часов. Таким образом, цифровой интерфейс в данном случае прикрывает традиционные бюрократические «бумажные» процедуры. Вместе с тем, хочется повторить, что «цифровое правительство» предполагает перестройку не только процедур взаимодействия с гражданами, обществом и бизнесом, но процессов внутри ведомства, целью которого является создание полностью цифрового административного процесса. Перестройка процессов бэк-офиса обусловливается проектированием с ориентацией на пользователя, которое может подразумевать изменение существующих процедур, ориентированных на внутренние регламенты ведомства.

Например, в сфере таможенного контроля доля не прошедших авторегистрацию деклараций составляет 90% при экспорте и 97% при импорте. Основная причина - ошибки при заполнении деклараций. Очевидно, что этот процесс требует оцифровки, в том числе, с использованием таких технологий как блокчейн. Перспективы использования блокчейна в таможенном деле не раз обсуждались на уровне Правительства РФ. Как отмечают Т.В. Лузина и Е.А. Молчанов, опыт, накопленный разработчиками программных средств в области цифровой экономики, позволит создать единую автоматизированную систему, позволяющую осуществлять таможенные операции в электронном виде. Основные направления для применения блокчейн могут быть связаны с: проверкой документов (декларации, доказательства записей, операции, документы удостоверяющие личность и другие); движением активов (перечисление денег одного юридического лица другому по завершении сделки, оплата таможенных платежей, внесение обеспечения уплаты таможенных пошлин); защитой собственности (авторское право, объекты интеллектуальной собственности, право владения и другие); персональными данными (электронный паспорт, предоставляющий доступ к различным услугам).

В любом случае, интеллектуальная система декларирования должна позволять участнику внешнеторговой деятельности создавать личный кабинет, размещать там все необходимые «первичные» документы, а также сертификаты, лицензии или справки, обеспечивать автоматическое размещение всех необходимых документов иных органов власти (например, заключений ветеринарного, санитарного и других видов контроля). Но самым важным в «цифровом правительстве» является переход от документов к данным, как мы отмечали выше. То есть цифровые технологии в сфере таможенного контроля должны позволять декларанту предоставлять не декларации (не важно, бумажные или электронные), а данные о перемещаемом товаре. Это позволит решить основную причину отказов в выпуске товара - ошибки в заполнении декларации.

Еще одним направлением оптимизации таможенных процедур является упрощение системы внесения таможенных платежей. Переход к электронному декларированию заложил предпосылки создания и внедрения технологий удаленной оплаты таможенных платежей. Были разработаны две платформы платежных систем ООО «Таможенная карта». У участников внешнеэкономической деятельности, перешедших на применение Таможенных карт, нет необходимости перечислять денежные средства на счет таможенного органа с запасом суммы на случай повышения курса валюты контракта и ждать следующего дня для их зачисления и отображения в таможенной информационной системе, чтобы в случае безошибочной уплаты списать по декларируемым товарам, по картам денежные средства зачисляются сразу же, как только терминал выдаст первый чек. Следующим шагом в этом направлении могло бы стать создание единого «кошелька», т.е. счета, на который участник внешнеэкономической деятельности будет вносить денежные средства. При возникновении необходимости уплаты таможенной пошлины, соответствующая сумма должна списывается с данного счета автоматически с уведомлением владельца счета о проведенной транзакции любым удобным для него способом (через личный кабинет, по электронной почте или даже с помощью СМС). А в личном кабинете эта информация должна автоматически «прикрепляется» к цифровой декларации на товар.

В завершение хотелось бы отметить позитивный опыт внедрения цифровых технологий при контроле перемещения транзитных товаров через территорию РФ.

В 2018 г. в России целях совершенствования контроля за автомобильными перевозками товаров, транзитно перемещаемых по территории РФ, был проведен эксперимент по мониторингу автомобильных перевозок с использованием средств идентификации (пломб), функционирующих на основе технологии глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС. Такие пломбы представляют собой бортовой компьютер в виде запирающего устройства, в котором хранится юридически значимая информация о содержимом перевозимого груза, его отправителе и получателе и запланированном маршруте движения перевозчика. Открыть данное устройство, работающее в системе ГЛОНАСС, возможно только после того, как перевозчик приедет в пункт назначения. С помощью таких пломб цепь перевозок в режиме онлайн смогут отслеживать не только государственные органы, но и участники внешнеэкономической деятельности. Использование навигационных пломб позволяет:

? осуществлять в онлайн-режиме мониторинг перевозимых грузов, в том числе маршрут движения транспортного средства и контроль сохранности электронной пломбы на территории государств, через которые следует груз;

? оперативно регистрировать и отрабатывать случаи отклонения от маршрута или изменения состояния пломбы (несанкционированное вскрытие или повреждение иного характера);

? минимизировать возможность правонарушений на таможне и после ее прохождения;

? исключить влияние человеческого фактора на результат проведения проверок перевозимых грузов;

? сократить количество проверок в отношении перевозимых грузов;

? сократить срок доставки грузов и, как следствие, финансовые издержки для участников внешнеэкономической деятельности;

? исключить возможность простоя транспортных средств по причине административных формальностей.

Таким образом, сегодня перед Российским государством стоит сложная задача не просто внедрения информационных технологий в государственное управление, а полной его цифровизации. Успешное решение этой задачи позволит снизить издержки на государственное управление, сделать его более адресным, а государственные услуги персонализированными, повысить качество жизни людей и комфортность ведения бизнеса, что, в конечном итоге, является залогом конкурентоспособности нашей страны на мировой арене.

Размещено на Allbest.ru