Государственно-частное партнерство: понятие, история и признаки

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЁРСТВО: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ И ПРИЗНАКИ

Кожурина Ольга Анатольевна

Южный университет

(Институт Управления, Бизнеса и Права)

Академия права и национальной безопасности

г. Ростов-на-Дону, Россия

Аннотация

Данная статья рассматривает понятие государственно-частного партнерства (далее -- ГЧП) и историю его возникновения. Описан мировой и отечественный опыт использования механизма государственно-частного партнерства. Проведен анализ современного состояния государственно-частного партнерства в России. Обращено внимание на дифференциацию механизмов государственно-частного партнёрства в зависимости от сферы народного хозяйства, в которой используется данный механизм. Рассмотрены основные признаки государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, жилищно-коммунальное хозяйство, концессия, публичный партнер, частный партнер

Экономическое развитие имеет определяющее значение для жизнеспособного и стабильного функционирования любого государства. Главное условие такого развития заключается в соответствующем развитии отраслей экономики, которое невозможно без инвестиций в проекты инфраструктуры. Особенно это касается таких «трудоемких» отраслей, как транспортная, энергетическая, металлургическая, строительная и таких «социально-направленных» как жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и туризм. В условиях постоянной нехватки бюджетных средств, проявляющейся в нашей стране с начала 90-х годов XX века, многие перспективные проекты, имеющие высокую стоимость, не были реализованы. Такая нехватка, равно как и отсутствие высококлассных специалистов вкупе с отсутствием личной заинтересованности, нередко приводит к тому, что эффективность израсходования средств бюджета бывает очень низкой. Одним из решений проблемы низкой эффективности расходования бюджетных средств может являться распределение финансовых затрат между государством и частным бизнесом, а также разграничение рисков между ними при реализации дорогостоящих проектов.

Соответственно, одной из главных причин привлечения в государственную сферу частных финансовых инвестиций является отсутствие у государства собственных материальных ресурсов и практического опыта по реализации проектов. Передавать же частному бизнесу целые отрасли невозможно в силу их стратегического значения по обеспечению безопасности государства. В рамках государственно-частного партнёрства государство выделяет только часть средств из бюджета, остальное финансирование проекта идёт за счёт частного бизнеса.

При этом важно понимать, что существуют такие необходимые для общества сферы, в развитии которых частный капитал не заинтересован, если нет поддержки государства. В современном обществе к ним обычно относят инфраструктурную, инновационную и социальную сферы.

Во всём мире наибольшую популярность приобрело государственно-частное сотрудничество в рамках строительства и эксплуатации автомобильных и железнодорожных дорог. В последнее время получает широкое распространение государственно-частное сотрудничество в сфере жилищно-коммунальных хозяйств. За счёт больших частных вложений в сферу ЖКХ государство экономит огромные средства при росте количества и качества оказываемых услуг. При этом государство имеет возможность на каждом этапе контролировать ход реализации проекта, указывать на возможные нарушения со стороны бизнеса и способствовать их своевременному устранению. Государство также регулирует цены на оказываемые услуги.

Постепенно свою популярность получает сотрудничество государства и частного бизнеса в сфере культуры, спорта, здравоохранения, образования и туризма.

В мире механизм государственно-частного партнёрства с давних времен используется в решении важных государственных задач.

Так, например, в Римской империи мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, рынки и бани. В эпоху колониализма получили распространение концессии на пользование недрами как форма эксплуатации зависимых стран и колоний со стороны компаний метрополии [1].

В Европе проекты государственно-частного партнёрства используются в различных сферах строительства, а также для реализации крупных национальных проектов. Так, во Франции механизм, заключающийся в сотрудничестве государства и частного бизнеса, впервые был реализован еще в 1552 году при постройке канала по концессионному принципу, но особо активное использование такой кооперации пришлось на XVIII-XIX века.

С 1882 года заключаются контракты муниципальной власти Парижа с частными предпринимателями на поставку питьевой воды в город, причем в настоящее время доля частного бизнеса в обеспечении водой этой европейской столицы достигает 70 процентов.

В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны [2]. Вообще термин «государственно-частное партнерство» появился именно в Великобритании и является дословным переводом английского термина «public-private partnership».

По данным Национального совета по частно-государственной кооперации в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов деятельности [3].

В России институт государственно-частного партнёрства также имеет давнюю историю. Начало использования этого механизма в нашей стране приходится на конец 50-ых годов XIX века, когда в Российской Империи началось полномасштабное строительство железных дорог на концессионной основе. Коммунальное хозяйство в губернских и уездных городах в XIX - начале ХХ в. отдавалось в концессию частным предпринимателям.

Национализация, которая началась после революции и заключалась в отсутствии частного капитала, сделала практику концессий невозможной.

Однако, во времена НЭПа, в период с 1921 по 1928 год, такая форма сотрудничества как концессия имела весьма успешное применение. В то время концессии создавались практически во всех областях народного хозяйства, в 80% случаев такие соглашения были заключены с иностранными фирмами. Создание новых отраслей промышленности, строительство заводов, добыча практически всех видов полезных ископаемых были обеспечены иностранными капиталами.

После окончания НЭПа проекты государственно-частного партнёрства в СССР не осуществлялись. В современной России стало понятно, что без использования механизма государственно-частного партнёрства развитие экономики и страны в целом невозможно.

В этой связи, представляется целесообразным изучение успешного опыта нормативного правового регулирования государственно-частного партнерства в зарубежных странах, в которых данный вид партнерства уже давно служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.

Впервые механизм государственно-частного партнерства в современной России был реализован во внутригородском муниципальном образовании города Москвы -- Южное Бутово при строительстве станции аэрации. Она была построена в 1998 г. фирмой SHW Holter Wassertechnik (Германия). Компания в течение 12,5 лет была собственницей станции и получала средства за ее эксплуатацию, а затем передала ее городу.

К наиболее известным проектам, реализованным или строящимся по схеме концессии в России, можно отнести: платные автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, трасса Москва -- Санкт-Петербург, а также системы взимания платы с грузовых автомобилей «Платон».

Всего в России по состоянию на январь 2019 г. зарегистрировано 2997 проектов государственно-частного партнерства, из них выведено на этап эксплуатации, т.е. успешно реализовано - 1828 (60,99%) [4]. Для сравнения, аналогичные показатели по состоянию на март 2017 составили соответственно 1340 зарегистрированных проектов и 426 реализованных (31,79%). Таким образом, рост зарегистрированных в Единой информационной системе ГЧП проектов за период менее 2 лет составил более чем 2,2 раза. Относительное количество успешно реализованных проектов за этот же период в процентном отношении увеличилось почти на 30%. Положительная динамика на лицо.

Основная часть текущих проектов ГЧП приходится на коммунально-энергетическую сферу - 2429 проектов (81,51% от общего количества зарегистрированных проектов). Далее следуют социальная сфера - 368 (12,35%), транспортная - 87 (2,92%), сфера муниципального благоустройства - 63 (2,11%), сфера информационных систем - 36 (1,2%) и сельскохозяйственная - 14 (0,47%). Наиболее существенный рост по сравнению с 2017 годом показала социальная сфера, сумевшая заметно «перегнать» транспортную.

Общий объем частных инвестиций в ГЧП по состоянию на 2017 год -- 700 млрд руб., из них 440 млрд направлены на проекты регионального уровня. Данные показатели весьма велики, однако анализ существующих инвестиционных возможностей частного бизнеса показывает, что эта величина составляет «каплю в море» от возможных к реализации.

Современным примером успешной реализации механизма государственно-частного партнерства в России является участие частного бизнеса в подготовке страны к чемпионату миру по футболу. Подготовка РФ к проведению Чемпионата мира по футболу 2018 года позволила обеспечить значительное улучшение объектов дорожно-транспортной инфраструктуры, спортивного, гостинично-ресторанного и туристического комплексов, социальной сферы.

За период подготовки к чемпионату мира по футболу -- 2018 были апробированы ряд новых организационно -- управленческих механизмов, направленных на улучшение качества государственно-частного партнерства. В результате удалось ускорить развитие региональной инфраструктуры, улучшить кадровое обеспечение региональных экономик, улучшить материально -- техническое обеспечение и качество работы медицинских учреждений, правоохранительных органов

Механизмы государственно-частного партнёрства для каждой сферы сотрудничества будут различными, как и последствия от их использования. Если это социальная сфера, то здесь существующее в настоящее время отсутствие стабильного и достаточного финансирования оказывает непосредственное влияние на качество и уровень оказываемых услуг. В результате потребность населения растёт, одновременно увеличивается и требование к качеству обслуживания, что требует ещё больших финансовых инвестиций. В результате государство привлекает к решению проблемы частное предпринимательство, которое восполняет потребность населения, устраняет противоречие государства с обществом, увеличивает качество и уровень предоставляемых услуг.

Механизм в экономической сфере - это отсутствие квалифицированных участников рынка, нехватка квалифицированных кадров для реализации масштабных проектов социально-экономического развития РФ. Привлечение частных партнёров, обладающих необходимой квалификацией и обладающих достаточными материальными ресурсами для реализации проекта, помогают воплотить в жизнь самые сложные и материально-затратные проекты.

В настоящее время, несмотря на применение таких словосочетаний, как «общественно-частное партнерство» или «частно-государственное партнерство», наиболее часто используется термин «государственно-частное партнерство». Этот термин наиболее корректен, учитывая, что ведущую роль в этом механизме играет государство.

Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.

В узком смысле под государственно-частным партнёрством понимается - взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение.

Рассмотрим основные признаки государственно-частного партнерства.

1. Сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес.

Признаком государственно-частного партнёрства является наличие двух субъектов партнёрства. Одним из них всегда будет выступать частный бизнес, второй субъект -- это органы публичной власти в лице Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований.

1. Взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу.

Неотъемлемое условие государственно-частного партнерства - наличие юридически оформленного договора.

1. Продолжительные сроки взаимоотношений.

Следующим признаком является долгосрочное сотрудничество (в среднем не менее 15-20 лет). Инвестор, выступающий в лице частного бизнеса, обязан не только построить объект и сдать его в срок, но также эксплуатировать его и проводить его техническое обслуживание. В том случае, если частный партнёр лишь создал объект и не проводит его эксплуатацию, это не будет являться государственно-частным партнёрством. Так же как, если субъект лишь занимается эксплуатацией объекта и не создал его. В этом случае речь идёт лишь о госзаказе на выполнение работ. Собственно, для всего института государственно-частного партнёрства нехарактерны краткосрочные проекты, нацеленные на быструю окупаемость проекта и разовое получение прибыли. Государственно-частное партнёрство требует значительных финансовых вложений и обеспечивает окупаемость и доходность по прошествии долгого времени.

1. Взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон.

2. В процессе реализации проектов на основе ГЧП объединяются усилия и ресурсы сторон.

3. Финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, оформленным юридически.

4. Государственно-частное партнерство применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость. ГЧП-проекты - это, прежде всего, реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно-полезных целей. частный партнерство бизнес инвестиция

При этом, осуществление государственно-частного партнёрства напрямую связано с защитой конституционных прав и свобод граждан. С помощью реализации моделей ГЧП государство получает рост частных инвестиций и новых идей по управлению объектами государственной собственности, при этом возрастает заинтересованность частного бизнеса в реализации проектов, среди которых предприниматель уже может выбирать. В конечном счете, население получает максимально возможный перечень услуг при заметно возросшем их качестве оказания.

1. Конкурсный характер организации процедур, на основании которых заключается договор, так как конкурсная программа для подобного рода проектов является оптимальной [5].

Основываясь на наличии указанных признаков, государственно-частное партнерство можно понимать как юридически оформленные отношения государственной власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

В соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ государственно-частное партнёрство, муниципально-частное партнёрство -- юридически оформленное на определённый срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнёра, с одной стороны, и частного партнёра, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнёрстве, соглашения о муниципально-частном партнёрстве, заключённых в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [6].

Проведя анализ термина «государственно-частное партнёрство», можно сделать вывод, что под данным термином понимаются любые формы сотрудничества государства и частного бизнеса, в основе которого лежит экономический, социальный и политический характер.

В России понятие государственно-частного партнёрства отличается от принятого за рубежом, так как сводится не только к сотрудничеству частного бизнеса и государственных структур, но и выражается в качественно новом распределении рисков и взятии на себя частными инвесторами некоторых функций публичной власти для решения государственных и общественных задач, что для бизнеса весьма нехарактерно.

Государственно-частное партнёрство предусматривает такие этапы, как строительство или реконструкцию объекта и дальнейшую его эксплуатацию. Условия введения и эксплуатации объекта оговариваются заранее.

Обычно частная компания строит или реконструирует объект, находящийся в собственности государства, за свой счет, а потом получает право эксплуатировать его в течение определенного срока на безвозмездной основе (без смены собственника). Такие условия введения и эксплуатации объекта характерны для формы, называемой концессией.

Однако существуют и другие схемы. Например, построенный объект может на какое-то время оставаться в собственности у частной компании, осуществившей строительство или реконструкцию объекта; либо после сдачи объекта частный партнер может получать субсидии от государства на функционирование объекта или наоборот -- перечислять государству часть полученных средств от его эксплуатации.

Список литературы

1. Китанина Е.Е. Концессионные соглашения в зарубежных странах: развитие правового регулирования // Современное право. - 2010. -- № 4.

2. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства. / Аналитическая записка Правового управления Аппарата Государственной Думы РФ

3. Агроскин В. Переходные меры и рецепты реформирования

4. Данные Единой информационной системы ГЧП

5. Белицкая А.Б. Взаимоотношения государства и частного бизнеса. // Юрист. -- 2013. -№12. -стр.21.

6. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 224-ФЗ // в Собрании законодательства Российской Федерации от 20 июля 2015 г. N 29 (часть I) ст. 4350

Размещено на Allbest.ru