Бюджетна децентралізація як регулятор сталого розвитку України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетна децентралізація як регулятор сталого розвитку України

Ставерська Т.О.

Шевчук І.Л.

Анотації

Досліджено методи бюджетного регулювання в системі реформування міжбюджетних відносин як регулятори забезпечення сталого розвитку України та її адміністративно-територіальних одиниць. Розглянуто причини виникнення вертикальних та горизонтальних фіскальних дисбалансів та можливості їх усунення шляхом фінансового вирівнювання. Визначено фактори, що обумовлюють диференціацію податкової спроможності територій, яка безпосередньо впливає на формування доходної бази місцевих бюджетів, та потреби в коштах, що спрямовуються на соціальний захист і розвиток. Проаналізовано поточні результати реформування міжбюджетних відносин в Україні та визначено необхідність реального збільшення повноважень місцевих органів влади згідно Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розробленій з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування в контексті забезпечення сталого розвитку України та її регіонів. Ключові слова: бюджетна децентралізація, реформування міжбюджетних відносин, бюджетне регулювання, фінансове вирівнювання, сталий розвиток.

Ставерская Т.А.

Шевчук И.Л.

Харьковский государственный университет питания и торговли

БЮДЖЕТНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ КАК РЕГУЛЯТОР УСТОЙЧИВОЕО РАЗВИТИЯ УКРАИНЫ

Резюме

Исследованы методы бюджетного регулирования в системе реформирования межбюджетных отношений как регуляторы обеспечения устойчивого развития Украины и ее административно-территориальных единиц. Выявлены причины возникновения вертикальных и горизонтальных фискальных дисбалансов, возможности их устранения путем финансового выравнивания. Определены факторы, обусловливающие дифференциацию налоговой способности территорий, непосредственно влияющей на формирование доходной базы местных бюджетов, и потребности в средствах, направляемых на социальную защиту и развитие. Проанализированы текущие результаты реформирования межбюджетных отношений в Украине и определена необходимость реального увеличения полномочий местных органов власти по Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, разработанной с учетом требований Европейской хартии местного самоуправления в контексте обеспечения устойчивого развития Украины и её регионов.

Ключевые слова: бюджетная децентрализация, реформирование межбюджетных отношений, бюджетное регулирование, финансовое выравнивание, устойчивое развитие.

Staverska Tetiana Shevchuk Iryna

Kharkov State University of Food Technology and Trade

BUDGET DECENTRALIZATION AS A REGULATOR OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN UKRAINE

Summary

The globalization of social, economic, environmental problems has proved the need to reorient all spheres of public life to the principles of sustainable development. According to the Concept for Sustainable Development of Ukraine 2020 and the State Strategy for Regional Development for the period up to 2020, one of the priority directions and a necessary condition for the implementation of strategic development goals is the reform of budgetary centralization and intergovernmental fiscal relations in Ukraine aimed at broadening the budget powers of local self-government bodies, strengthening their financial self-sufficiency. The paper examines the methods of budgetary regulation in the system of reforming inter-budgetary relations as regulators of ensuring sustainable development of Ukraine and its administrative-territorial units. The causes of the emergence of vertical and horizontal fiscal imbalances and the possibility of their elimination through financial equalization are considered. The factors determining the differentiation of the tax capacity of the territories, which directly affects the formation of the revenue base of local budgets, and the needs for funds allocated for social protection and development are determined. The analysis of the current results of the reform of the intergovernmental fiscal relations in Ukraine in the context of ensuring sustainable development has shown some positive changes in increasing the revenues of the general fund of local budgets of Ukraine. At the same time, it has been proved that increasing local budget revenues and expanding the sources of their filling does not solve the problems of increasing the budget potential of the administrative-territorial units sufficient to ensure sustainable development. In order to provide financial support for the implementation of strategic goals, the next step of fiscal decentralization and intergovernmental fiscal relations should be a real increase in the powers of local authorities, as announced in the Concept of Local Government and Local Government Reform in Ukraine, developed in accordance with the requirements of the European Charter of Local Self-Government in the context of ensuring sustainable development of Ukraine and its regions. бюджетний фіскальний дисбаланс

Keywords: budget decentralization, reform of inter-budgetary relations, budgetary regulation, financial equalization, sustainable development.

Постановка проблеми. Глобалізація соціальних, економічних, екологічних проблем довела необхідність переорієнтації усіх сфер суспільного життя на принципи сталого розвитку. Згідно Концепції сталого розвитку "України - 2020" [1] та Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року [2], одним із пріоритетних напрямів та необхідною умовою втілення стратегічних цілей розвитку є реформування бюджетної централізації та міжбюджетних відносин в Україні, спрямоване на розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування, зміцнення їх фінансової самодостатності. Саме ефективне реформування бюджетної децентралізації та міжбюджетних відносин є регулятором забезпечення сталого розвитку України на її регіонів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання фінансового забезпечення сталого розвитку через призму бюджетної децентралізації як України в цілому, так і з врахуванням особливостей регіонального й галузевого розвитку, висвітлено у роботах Гамана М.В., Криштоф Н.С., Кузькина Є.Ю., Стегней М.І., Ягольницького О.А. [3-7] та багатьох інших науковців. У попередніх дослідженнях [8] нами було визначено особливості процесу міжбюджетних відносин в України, в тому числі бюджетного федералізму, та проаналізовано механізм бюджетного регулювання фіскальних дисбалансів. Не дивлячись на значну увагу науковців щодо реформування бюджетної децентралізації як пріоритетного напряму забезпечення сталого розвитку, сьогодні існує ряд невирішених проблем її ефективної реалізації, що доводить актуальність досліджень даної проблематики.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Реформування бюджетної децентралізації передбачає перерозподіл бюджетних повноважень між різними ланками органів влади та відповідне розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів задля забезпечення умов сталого розвитку. Виникнення дисбалансів бюджетів різних рівнів потребує впровадження ефективних заходів бюджетного регулювання, що обумовлює необхідність їх дослідження.

Мета статті. Головною метою цієї роботи є дослідження методів бюджетного регулювання та поточних результатів реформування міжбюджетних відносин як регуляторів забезпечення сталого розвитку України.

Виклад основного матеріалу. До 2015 року в Україні діяла система міжбюджетних відносин, заснована на централізованій моделі бюджетного федералізму, основні риси якої були успадковані від адміністративно-командної системи управління [8, с. 30]. Централізація фіскальних функцій держави обмежувала місцеві органи влади в реалізації основних функцій управління бюджетним процесом на місцях, що проявлялося в їхній залежності від державного бюджету внаслідок збереження пріоритетності нормативного методу розподілу бюджетних коштів і високій частці трансфертів у доходах місцевих бюджетів та негативно впливало на розвиток міжбюджетних відносин у ринковій економіці.

Процеси євроінтеграції України та переорієнтація на принципи сталого розвитку обумовили необхідність реформування бюджетно-податкової системи, впровадження бюджетної децентралізації. На думку Кузькина Є.Ю., "реформування бюджетної системи шляхом децентралізації стимулює регіони до фінансової автономії, пошуку додаткових фінансових джерел на місцях, активізації збільшення власного потенціалу регіонів, ефективного і цільового використання бюджетних коштів, збалансування потреби на фінансові ресурси з реальними можливостями регіонів [5, с. 52]. В умовах тодішньої фінансової кризи децентралізація стала однією з базових умов створення системи, яка могла гарантувати незалежну та ефективну діяльність органів місцевої влади, спрямовану на забезпечення подальшого сталого розвитку. Внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України [9-10]:

- закріпило за місцевими бюджетами близько 50 джерел доходів з метою підвищення платоспроможності громад;

- систему балансування бюджетів було замінено системою бюджетного вирівнювання;

- запровадило освітню та медичну субвенції, розподіл яких було закріплено за галузевими міністерствами;

- здійснило перерозподіл видаткових повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування за принципом субсидіарності;

- стимулювало територіальні громади до об'єднання та переходу на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

Важливим елементом розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів є бюджетне регулювання. Необхідність регулювання міжбюджетних відносин випливає з того, що в системі державних фінансів, за даного розподілу податків та функцій між рівнями держави, виникають вертикальний та горизонтальний дисбаланси, які можуть бути подолані лише передачею коштів від державного бюджету до бюджетів нижчого рівня. З метою усунення асиметричності соціально-економічного розвитку територій однією з головних цілей державної фінансової політики на регіональному рівні є подолання вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів шляхом фінансового вирівнювання.

Сам термін "фінансове вирівнювання" був запозичений із зарубіжної практики регулювання бюджетних відносин, але в різних країнах методики його здійснення різняться, спираючись на національні особливості організації й ступеня розвиненості економіки, залежно від державного устрою окремих країн, політичних традицій, а також характеру глобалізаційних процесів і форм міжнародної інтеграції.

Фінансове вирівнювання перерозподіляє фінансові ресурси як по вертикалі (між ланками бюджетної системи), так і по горизонталі (між так званими "бідними" і "багатими" територіями) (рис. 2).

Рис. 2. Напрями фінансового вирівнювання (бюджетного регулювання)

Джерело: побудовано авторами [8, с. 33]

Застосування фінансового вирівнювання в Україні дозволяє:

- надавати міжбюджетні трансферти дотаційним, тобто "бідним" у фінансовому плані територіям у формі дотацій (базової та додаткових дотацій), субсидій та субвенцій;

- вилучати кошти у відносно "багатих" у фінансовому плані територій у формі реверсної дотації.

У світовій практиці виділяють три основні моделі регулювання міжбюджетних відносин:

1) централізована - реалізується державними органами влади (Міністерством фінансів України). В її основі лежить забезпечення однакових можливостей органів місцевої влади щодо отримання доходів та здійснення витрат;

2) децентралізована - полягає у наданні місцевим органам влади фінансової самостійності (у межах їх повноважень та можливостей);

3) змішана - традиційно використовується у країнах з перехідною економікою та є перехідним етапом до децентралізованої моделі фінансового управління в регіоні.

Характерні особливості форм регулювання міжбюджетних відносин наведено у табл. 1.

Оптимальною вважають модель міжбюджетних відносин, яка передбачає рівень фіскальної незалежності органів місцевого самоврядування [4].

Бюджетний потенціал адміністративно-територіальних одиниць (АТО) має значні відмінності у формуванні доходів та у складі й обсягах видатків, що обумовлено об'єктивними причинами, зокрема:

- різноманітністю природно-кліматичних умов;

- особливостями та щільністю розташування адміністративних центрів і населених пунктів;

- диспропорціями у соціально-економічному розвитку територій та їх спеціалізацією;

- характером й обсягами фінансової діяльності АТО, розвитком їх фінансової інфраструктури;

- демографічними характеристиками;

- розвитком соціально-побутової та транспортної інфраструктур;

- інвестиційною привабливістю АТО;

- екологічним станом територій.

Вплив цих та багатьох інших факторів обумовлює диференціацію податкової спроможності АТО, яка безпосередньо впливає на формування доходної бази місцевих бюджетів, та потреби в коштах, що спрямовуються на соціальний захист і забезпечення, у тому числі на підтримку соціально незахищених верств населення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери тощо.

Система міжбюджетного розподілу доходів доповнюється їх бюджетним регулюванням, тобто шляхом надання коштів із загальнодержавних доходних джерел, що закріплені за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчих рівнів з метою їх збалансування на необхідному для виконання планів економічного та соціального розвитку певної території. У бюджетній практиці України застосовуються такі методи бюджетного регулювання:

1) метод відсоткових відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів за нормативами, що встановлюються щорічно радою вищого рівня у своєму законодавчому акті про бюджет на наступний рік (законі чи рішенні про бюджет).

2) метод міжбюджетних трансфертів.

За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, в результаті реалізації Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, ухваленої 1 квітня 2014 року, спостерігається поступове збільшення надходження власних доходів до загального фонду місцевих бюджетів України (без урахування міжбюджетних трансфертів) з 98,2 млрд грн у 2015 році до 234,1 млрд грн у 2018 році (у 2,4 рази), що вказує на зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування (рис. 3).

Таблиця 1

Характерні особливості форм регулювання міжбюджетних відносин

Джерело: систематизовано за даними [3; 4]

У доходах місцевих бюджетів найбільшу питому вагу займають надходження від сплати податку на доходи фізичних осіб - 138,1 млрд грн або 59% від загальної суми доходів місцевих бюджетів. У порівнянні з 2017 роком надходження ПДФО в цілому по Україні зросли на 27,5 млрд грн або на 24,9%.

Аналіз даних останніх років свідчить, що важливою складовою міжбюджетних відносин є між- бюджетні трансферти. Як видно з рис. 4, обсяги наданих місцевим бюджетам міжбюджетних трансфертів щорічно зростають: з 174,0 млрд грн у 2015 році до 298,9 млрд грн. у 2018 році або в

1.7 рази. Завдяки цьому вирівнюється рівень бюджетної забезпеченості, підвищується забезпеченість громадян суспільними послугами, та забезпечується виконання важливих соціальних і економічних програм розвитку.

Крім того, збільшено обсяги надання бюджетної підтримки місцевим органам влади на розвиток громад та розбудову інфраструктури. Так, якщо у 2015 році було передбачено регіонам з державного бюджету на підтримку соціально-економічного розвитку лише 3,7 млрд грн, то в 2018 році обсяг коштів на реалізацію інфраструктурних проектів склав 19,37 млрд грн, що у 5,2 рази більше, ніж було у 2015 році. У 2019 році на розвиток громад та розбудову інфраструктури передбачено виділити ще 20,75 млрд грн. Також у державному бюджеті на 2019 рік передбачена субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг загального користування місцевого значення в сумі

14.7 млрд грн [11].

Рис. 4. Обсяги наданих місцевим бюджетам міжбюджетних трансфертів, млрд грн

Джерело: побудовано за даними [іі]

Висновки і пропозиції

Дослідження сьогоденного стану реформування бюджетної децентралізації як регулятора сталого розвитку дало сформулювати такі висновки:

1) для забезпечення сталого розвитку України та її регіонів необхідним є регулювання міжбюджетних відносин. Виникнення вертикальних та горизонтальних дисбалансів можна подолати лише передачею коштів від державного бюджету до бюджетів нижчого рівня, тобто за допомогою фінансового вирівнювання;

2) вплив певних факторів обумовлює диференціацію податкової спроможності АТО, яка безпосередньо впливає на формування доходної бази місцевих бюджетів, та потреби в коштах, що спрямовуються на соціальний захист і розвиток;

3) завдяки реформуванню міжбюджетних відносин в Україні відбулися певні позитивні зміни щодо збільшення надходжень до загального фонду місцевих бюджетів України. Разом із тим, збільшення доходів місцевих бюджетів та розширення джерел їх наповнення остаточно не вирішують проблеми підвищення бюджетного потенціалу адміністративно-територіальних одиниць, достатнього для забезпечення сталого розвитку;

4) наступним кроком бюджетної децентралізації та міжбюджетних відносин повинно стати реальне збільшення повноважень місцевих органів влади, задеклароване у Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розробленій з урахуванням вимог Європейської хартії місцевого самоврядування в контексті забезпечення сталого розвитку України та її регіонів.

Список використаних джерел