Пространственное развитие: муниципальные образования и население перспективных центров социально-экономического роста

Размещено на http://www.allbest.ru/

Института социально-экономических проблем народонаселения РАН

Пространственное развитие: муниципальные образования и население перспективных центров социально-экономического роста

Пациорковский В.В.

В феврале 2019 г. правительством страны утверждена Стратегия пространственного развития РФ до 2025 года (далее - Стратегия). Этот нормативный документ переводит в несколько иную плоскость уже много лет идущую дискуссию о судьбах городов, их преимуществах и недостатках, о перспективах малых городов в сравнении с крупными городами и мегаполисами.

Связано это с тем, что теперь мы находимся в другой парадигме. На локальном уровне это парадигма территориального развития, представляющего собой составную часть пространственного развития. При таком подходе сам город понимается как точка, а формируемое им муниципальное образование (МО) как территориальная единица - городской округ (ГО), о развитии которой в Стратегии собственно и идет речь. В этом русле наука должна была бы вести исследования и разработки уже с 2003 г. - момента принятия законодательства об общих принципах организации местного самоуправления и тем более после 2009 г. - момента завершения муниципальной реформы.

Обращаясь одновременно к городам и муниципальным образованиям, Стратегия дает многим из них дополнительный доступ к ресурсам, обеспечивающим их развитие. С этой целью в ней выделены два типа территорий:

- «перспективный центр экономического роста» - территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, обладающие потенциалом для обеспечения значительного вклада в экономический рост Российской Федерации и (или) ее субъекта;

- «геостратегическая территория Российской Федерации» - территория в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющая существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации, характеризующаяся специфическими условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности.

В каждом из выделенных двух больших типов территорий (перспективных центров экономического роста и геостратегических территорий) имеется значительное число городов и МО. Перед соотнесением их друг с другом, следует отметить, что в Стратегии выделено несколько групп таких территорий. В разрезе этих групп ниже и представлены перспективные центры экономического роста. Геостратегические территории в предлагаемой статье далее не рассматриваются.

В Стратегии (приложение 3) дается перечень перспективных центров экономического роста, которые в своей совокупности обеспечат до 2025 г. экономический рост минимум на 2,4% ежегодно. В зависимости от удельного веса их вклада они разбиты на 4 группы.

I. Перспективные крупные центры экономического роста - города, образующие большие городские агломерации, которые обеспечат вклад в экономический рост страны более 1 процента ежегодно, в том числе: Владивосток, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Казань, Краснодар, Красноярск, Набережные Челны - г. Нижнекамск, Нижний Новгород, Новосибирск, Омск, Пермь, Ростов-на-Дону, Самара - г. Тольятти, Тюмень, Челябинск, Уфа, Санкт-Петербург и города Ленинградской области, входящие в Санкт-Петербургскую городскую агломерацию (в том числе гг. Гатчина, Всеволожск и прочие), Москва и города Московской области, входящие в состав Московской агломерации, с численностью населения более 100 тыс. человек - гг. Балашиха, Подольск, Химки, Королев, Мытищи, Люберцы, Электросталь, Красногорск, Коломна, Одинцово, Серпухов, Щелково, Домодедово, Орехово-Зуево, Раменское, Жуковский, Пушкино, Долгопрудный, Сергиев Посад, Ногинск, Реутов.

Исходя из того, что в Стратегии показатели экономического роста приведены с точностью до десятой доли процента, 1,1% вполне уместно рассматривать как предполагаемый разработчиками Стратегии минимальный ежегодный вклад в экономический рост страны этой группы перспективных центров роста. Всего в Стратегии в этой группе выделено 22 таких городских центров, образующих 20 больших агломераций (18 моноцентрических и 2 полицентрических конурбации). Численность населения этой группы городов в 2018 г. составляла 38,0 млн. чел.

II. Перспективные центры экономического роста субъектов РФ, которые обеспечат вклад в экономический рост от 0,2 процента до 1 процента ежегодно. С учетом того, что в Стратегии вклад этой группы перспективных центров экономического роста задан в качестве интервала, его среднее значение, а именно 0,6%, вполне допустимо рассматривать как количественную оценку ежегодного вклада этой группы в экономический рост. В этой группе разработчиками Стратегии выделено две подгруппы.

Первая - города и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения более 500 тыс. человек, образующие крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации: Астрахань, Барнаул, Ижевск, Калининград, Кемерово, Липецк, Махачкала, Новокузнецк, Оренбург, Пенза, Рязань, Саратов, Ставрополь - г. Михайловск, Томск, Тула - г. Новомосковск, Ульяновск, Хабаровск, Чебоксары - г. Новочебоксарск, Улан-Удэ, Ярославль, Пятигорск - Кисловодск - Ессентуки - Минеральные Воды - Георгиевск. Всего в Стратегии в этой подгруппе таких центров выделено 27. Численность населения подгруппы на 2018 г. составляла 12,6 млн. чел.

Вторая - города с общей численностью населения менее 500 тыс. человек: Белгород, Архангельск, Великий Новгород, Владимир, Вологда, Калуга, Комсомольск-на-Амуре, Магнитогорск, Мурманск, Нижний Тагил, Норильск, Петрозаводск, портовые города Ленинградской области (Выборг, Усть-Луга, Высоцк), портовые города Краснодарского края (Тамань, Новороссийск), Псков, Сургут, Сыктывкар, Тамбов, Тверь, Сочи, Ханты-Мансийск, Череповец, Южно-Сахалинск. Всего в Стратегии в этой подгруппе таких центров выделено 16. Численность населения подгруппы на 2018 г. составляла 4,7 млн. чел.

В целом к этой группе отнесено 43 перспективных центра экономического роста. А численность ее населения на 2018 г. составляла 17,3 млн. чел.

III. Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации до 0,2 процента ежегодно. При конкретизации вклад перспективных центров экономического роста этой группы может составить 0,1% ежегодно.

В эту группу вошли города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации, и прилегающие к ним муниципальные образования с общей численностью населения менее 500 тыс. человек: Абакан, Анадырь, Биробиджан, Благовещенск, Брянск, Владикавказ, Горно-Алтайск, Грозный, Иваново, Йошкар-Ола, Киров, Кострома, Курган, Курск, Кызыл, Магадан, Магас, Майкоп, Нальчик, Нарьян-Мар, Орел, Петропавловск-Камчатский, Салехард, Саранск, Севастополь, Симферополь, Смоленск, Черкесск, Чита, Элиста, Якутск.

Всего в Стратегии в этой подгруппе таких центров выделено 33. Численность населения подгруппы на 2018 г. составляла 7,9 млн. чел.

IV. Перспективные минерально-сырьевые и агропромышленные центры

Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации - минерально-сырьевые центры, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации более 0,2 процента ежегодно. В принятой нами методологии он оценивается в 0,3% ежегодно. В Стратегии в эту подгруппу включены: Муниципальные образования Республики Коми, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Красноярского края, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Ненецкого автономного округа, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Республики Татарстан, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Тюменской области, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Ямало-Ненецкого автономного округа, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, специализирующиеся на добыче нефти и природного газа, Муниципальные образования Кемеровской области, специализирующиеся на добыче угля, Муниципальные образования Сахалинской области, специализирующиеся на добыче угля, Муниципальные образования Иркутской области, специализирующиеся на добыче нефти и золота, Муниципальные образования Амурской области, Магаданской области, Хабаровского края, Чукотского автономного округа, специализирующиеся на добыче золота, Муниципальные образования Республики Саха (Якутия), специализирующиеся на добыче алмазов, золота, топливно-энергетических ресурсов.

Всего в Стратегии в этой подгруппе таких центров выделено 111. Численность населения подгруппы на 2018 г. составляла 48,9 млн. чел.

Перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации - агропромышленные центры, которые обеспечат вклад в экономический рост Российской Федерации более 0,2 процента ежегодно. Сходным образом при конкретизации он оценен нами в 0,3%. Сюда вошли: Муниципальные образования Алтайского края, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Белгородской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Брянской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Волгоградской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Воронежской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Краснодарского края, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Курской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Липецкой области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Пензенской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Республики Башкортостан, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Республики Мордовия, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Республики Татарстан, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Ростовской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Ставропольского края, специализирующиеся на сельском хозяйстве, Муниципальные образования Тамбовской области, специализирующиеся на сельском хозяйстве. экономический межрегиональный неравенство

Всего в Стратегии в этой подгруппе таких центров выделено 444. Численность населения подгруппы на 2018 г. составляла 15,2 млн. чел.

В данном разделе Стратегии выделена еще одна (пятая) группа. Она обозначена как «Перспективные центры экономического роста, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня». В нее вошли: Москва и города Московской области с высоким научно-производственным потенциалом, входящие в состав Московской агломерации, в том числе наукограды, Санкт-Петербург - г. Гатчина, Нижний Новгород, Екатеринбург, Новосибирск - г. Кольцово, Самара, Красноярск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Пермь, Казань, Томск, Уфа, Тюмень, Краснодар, Владивосток, Воронеж, Обнинск, Саратов, Иркутск.

Видимо, в связи с тем, что основная часть перспективны центров экономического роста, этой группы уже отмечалась ранее в составе других групп, расчет ее вклада в экономический рост, во избежание повторного счета, в Стратегии отсутствует. Поэтому он далее и не рассматривается.

Принятая в Стратегии методология определения вклада перспективных центров экономического роста дает крайне осторожные его оценки. Ее основные метрики - интервал, выше и менее (до) какого-то значения. Отсюда и возникает потребность в конкретизации (привязке) оценки вклада к какой-то определенной величине. Другая не менее важная проблема связана, во-первых, с основаниями формирования групп городов и МО, составляющих перспективные центры.

Во-первых, уже в самом выделении групп четко просматривается коллизия природного начала (минерально-сырьевые и агропромышленные центры), муниципальных образований (локальных территорий) и урбанизации (городов - точечных центров развития). Именно по этим трем основаниям в Стратегии и сформированы рассмотренные выше группы перспективных центров экономического роста.

Во-вторых, здесь возникает вопрос о полноте выделенных групп. Например, в составе агропромышленных центров отсутствуют МО многих регионов, которые являются важными, а иногда и монопольными товаропроизводителями соответствующей продукции (амурская соя, астраханский арбуз, оренбургская твердая пшеница и т.д.) [1]. Более того, исходя из требований продовольственной безопасности, которая связана как с доступностью продуктов питания, так и их качеством, в том числе и локализацией производства [2], было бы правильно рассматривать в составе агропромышленных центров все МО, входящие в основную полосу расселения населения.

В обобщенном виде ежегодный вклад перспективных центров экономического роста и их отдельные характеристики представлены в табл. 1.

Таблица 1 Перспективные центры экономического роста

Источники: База данных «Муниципальная Россия». Авторы и правообладатели: Пациорковский В.В., Коленникова О.А., Симагин Ю.А. Номер государственной регистрации: RU 2014620760 от 27.05.2014.

Из данных табл. 1 видно, что Стратегия предполагает ежегодный рост экономики до 2024 г. на уровне близком максимум к 2,5%. Между тем в соответствии с майским (2018 г.) Указом Президента вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира предполагает обеспечение темпов экономического роста выше мировых. Уместно напомнить, что в 2018 г. рост мировой экономики составил 3,6%, а в 2019 г. по прогнозам ВМФ он составит 3,3%, тогда как в нашей стране он составит максимум 1,3%. Другими словами, рассматриваемый документ исходно закладывает темпы роста нашей экономики ниже мировых. И это справедливо, если учесть, что экономическое развитие должны обеспечить 58% населения и 28% МО, отнесенных Стратегией к приоритетным центрам экономического роста.

Совершенно ясно, что картина будет иной, если учесть, например, что города первой группы образуют 20 крупных агломераций, включающих в себя большое число других ГО и муниципальных районов (МР). В табл. 2 приведены показатели численности населения по городам этой группы и образуемых ими агломерациям. При этом численность населения взята нами непосредственно по ГО и МР, входящим в агломерацию. Данные табл. 2 наглядно фиксируют, что расчет по крупным городам - центрам агломераций и по самим, образуемым ими агломерациям, имеет существенные различия. В то время как города первой группы концентрируют в себе 25,9% населения страны, в образуемых ими агломерациях сосредоточено 35% населения. Сходные обобщения можно сформулировать и в отношении МО, составляющих первую группу приоритетных центров. При их рассмотрении с позиции городов в ГО этой группы составляют менее 1% всех МО. А при их рассмотрении с позиций агломерации они составляют около 10% ГО и МР. И это при том, что Владивосток, Иркутск, Краснодар, Набережные Челны - Нижнекамск, Тюмень сами как базовые города, так и формируемые ими агломерации очень далеки от состояния зрелости, позволяющего им полноценно осуществлять функции приоритетных центров экономического роста первого уровня. Образно выражаясь, можно сказать, что их красят места там, где они находятся, но сами они еще очень далеки от выполнения возлагаемых на них ожиданий.

Видимо, расхожее описание агломераций по составляющим их населенным пунктам («компактное скопление населённых пунктов») вполне уместно рассматривать как отход от их территориальной природы, которая имеет очень важное значение в проблематике пространственного развития.

Таблица 2 Численность населения агломераций первой группы на 1 января 2018 г.

Источники: База данных «Муниципальная Россия».

Сходные результаты могут быть получены при перерасчете с учетом эффекта агломерирования и в двух других группах городов - перспективных центров экономического роста. При этом, правда, нарастает актуальность двойного счета. Связано это с тем, что многие МО, указанные в четвертой группе, тяготеют к агломерациям первой-третьей групп. И это касается не только формирующихся агломераций, упомянутых ранее, но и таких, как Воронежская, Казанская, Ростовская, Уфимская и др.

Автомобильные и железнодорожные транспортные коридоры, преодолевая расстояния, делают доступными для производства, рынков труда, сбыта товаров и услуг все новые и новые территориальные образования [3, 4]. В этом плане воздушный и водный транспорт могут только дополнить, но не заменить на постоянной основе наземное сообщение. И тот факт, что огромная часть нашей страны (Колыма, Камчатка, Сахалин, Север Якутии, Красноярского, Хабаровского края и вся Чукотка) продолжают жить в условиях отсутствия наземных транспортных связей, оказывает ограничивающее влияние на возможности ее пространственного развития. К сожалению, текущая версия Стратегии, делая акцент на концентрации экономического роста в ограниченном числе центров и повышении социально-экономической роли крупных городов, даже не обсуждает указанную проблематику. Вместо этого констатируется, что в стране «в течение последних 10 лет в результате проводимой государственной политики регионального развития наблюдается сокращение межрегиональных социально-экономических диспропорций».

Между тем в действительности довольно трудно понять, как при концентрации экономического роста в ограниченном числе центров может наблюдаться сокращение межрегиональных социально-экономических диспропорций. Более того, такой подход по условию предполагает увеличение, а не сокращение межрегиональных социально-экономических диспропорций. Поэтому совершенно справедливо среди основных проблем пространственного развития страны в рассматриваемом документе отмечается «высокий уровень межрегионального социально-экономического неравенства».

Однако различие межрегиональных социально-экономических диспропорций и межрегионального социально-экономического неравенства так и остается за рамками рассмотрения разработчиков Стратегии. Хотя по смыслу в данном контексте эти понятия и стоящие за ними явления действительности представляются если и не идентичными, то весьма трудно различимыми.

В целом следует отметить, что в принятой к реализации Стратегии пространственного развития излишне большое внимание уделено экономическому росту. Это и привело к выделению особого типа территорий - перспективных центров экономического роста. Скорее всего, этот вопрос было бы правильнее обсуждать в других документах стратегического планирования [5]. Экономический рост обусловлен огромной совокупностью факторов. Среди них пространственное развитие вряд ли играет решающую роль. Его нужно рассматривать в качестве одного из благоприятных или неблагоприятных условий экономического роста. В то же время для поддержания целостности и безопасности страны, сокращения межрегиональных социально-экономических диспропорций, обеспечения повседневной доступности всех ее территориальных общностей как в настоящее время, так и тем более на перспективу пространственное развитие имеет исключительно важное значение.

В Стратегии в отличие от достаточно полного описания всей совокупности перспективных центров экономического роста практически полностью отсутствует представление о механизмах и мерах, которые могут обеспечить ожидаемый вклад этих центров в экономический рост. Если исходить из того факта, что основным инструментом реализации национальных целей и стратегических задач развития страны до 2024 г. оказались национальные проекты, то в первую очередь должна просматриваться связь между перспективными центрами экономического роста и национальными проектами.

В национальных проектах, ориентированных на решение задач экономического роста, а именно: «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Цифровая экономика», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт» и «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры», какая-либо связь с перспективными центрами экономического роста, просто не просматривается. Напротив, ориентация Стратегии на крупные города находится в противоречии с задачами национального проекта «Демография». Стягивая население в крупные города, трудно достичь целевого показателя «Увеличение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 на одну женщину до 2024 г.». Там же. На необходимость согласования различных нормативных документов с указанным целевым показателем, как раз и обращено внимание в последнем послании Президента Федеральному Собранию: «Демография - это сфера, где нет какого-то универсального, тем более узковедомственного решения. Каждый наш шаг, новый закон, государственную программу мы должны оценивать прежде всего с точки зрения высшего национального приоритета - сбережения и приумножения народа России». Послание Президента Федеральному Собранию 15 января 2020 г.

Список литературы и источников

1. Сельские территории в пространственном развитии страны: потенциал, проблемы, перспективы. Никоновские чтения - 2019. - М.: ВИАПИ, 2019. - 452 с.

2. Пациорковский В. В. Обеспечение безопасности продовольствия. // Продовольственный рынок регионов России в системе глобальных рисков. Под общей редакцией академика РАН А.И. Татаркина. - Екатеринбург: Институт экономии УрО РАН, 2012. - С. 45-55; Пациорковский В.В. Семейные хозяйства - страховое звено продовольственной безопасности, здорового питания и благополучия людей // Будущее продовольственной системы России (в оценках экспертного сообщества). Общ. науч. ред. В.Ф. Лищенко. - М.: Экономика, 2014. - С. 130-153.

3. Петров М.Б. Пространственная парадигма как основа управления развитием транспортной системы. /Россия: тенденции и перспективы развития. Ежегодник. Выпуск 14. Часть 1. - М.: ИНИОН РАН, 2019. - С. 187-189.

4. Лаженцев В.Н. Содержание, системная организация и планирование территориального развития. - Екатеринбург; Сыктывкар: ИСЭЭПС УО РАН, 2014. - 236 с.

5. Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации. - М.: Наука, 2013. - 302 с.

Размещено на Allbest.ru