Форсайт исследование "Рекомендации по управлению муниципальным долгом" как эффективный механизм управления экономикой муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Форсайт исследование «Рекомендации по управлению муниципальным долгом» как эффективный механизм управления экономикой муниципального образования

Комаревцева О.О.

Цель. Целью статьи является выявление проблем и формирование рекомендаций по управлению муниципальным долгом на основе форсайт-исследования.

Методы. Методологической основной статьи выступают такие методы как графический анализ, визуализация качественных аналитических данных, моделирование, экспертные оценки.

Результаты. На основе проведенного исследования был спрогнозированы три этапа развития показателя муниципального долга. Так в соответствии с краткосрочным периодом (2016 год) уровень муниципальных долгов по всей стране будет расти быстрыми темпами, в социально-экономическом развитии территорий муниципальных образований заметен спад. В среднесрочной перспективе ситуация неопределенности в сферы управления муниципальными долгами сохраняется. Продолжается пролонгация муниципальных долгов сроком на 20-30 лет, из-за недостатка денежных средств органы местного самоуправления запрашивают помощи у Министерства финансов РФ, ведётся сокращение социальных расходов и увеличение лимита на заимствование. При этом, решением проблем в сфере неэффективного управления муниципальным долгом начинает заниматься Прокуратура РФ. Долгосрочная перспектива мало чем отличается от среднесрочной. Продолжение накапливания проблем в данной сфере приводит к критической ситуации. Составленные рекомендации по управлению муниципальным долгом связаны с разработкой методики управления муниципальным долгом, введением административной ответственности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), передачей части НДС на муниципальный уровень, обучением команды по управлению муниципальным долгом, реализацией инструментов форсайт и имитационного моделирования в ситуации с муниципальным долгом, адаптацией лучшего зарубежного опыта по управлению муниципальным долгом.

Научная новизна. Новизна исследования заключается в следующем.

1. Использование мнения непрофессиональных экспертов в форсайт исследовании как основы учёта мнения граждан по вопросам экономического развития муниципального образования;

2. Реализация данного метода прогнозирования для формирования рекомендаций по управлению муниципальным долгом;

3. Составление карты моделирования ситуации по управлению муниципальном долгом как конечного результата исследования.

управление долг экономическое развитие муниципалитет

На сегодняшний день в условиях кризисных явлений, снижения качества и уровня жизни населения муниципальных образований, нехватки бюджетных средств для развития территорий на первое место выходит проблема долговых заимствований в муниципальных образованиях. В соответствии со ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, муниципальный долг - совокупность долговых обязательств (кредитных соглашений и договоров, займов на основе выпуска муниципальных ценных бумаг, договоров о предоставлении муниципальных гарантий и т.д.) муниципальных образований. Срок предоставления муниципального долга составляет до 10 лет [1]. Однако, задумывался ли кто-нибудь, если через 10 лет муниципалитет не сможет выплатить долг, то на чьи «плечи ляжет» ответственность? Какую роль в данном вопросе будет играть население муниципального образования? Ответы на данные вопросы поможет дать форсайт-исследовании на основе формирования рекомендаций по управлению муниципальным долгом.

Форсайт-исследование - это применение технологий общественного сознания в аспекте прогнозирования и моделирования будущего развития [7,c.259]. В сегодняшних условиях существует довольно много инструментов, способствующих проведению форсайт исследования. С одной стороны, оно может быть построено на методе Дельфи и опроса через фокус группу. С другой стороны, проведение экспертных панелей и дискуссий с последующей разработкой стратегии [10,c.15]. Все эти методы требуют довольно больших как человеческих, так и финансовых затрат. По нашему мнению, эффективней всего будет провести форсайт-исследование на основе следующей последовательности: разработка вопросов форсайт-исследования; размещение форсайт-анкеты на платформе google.com; сбор первичных результатов; корректировка профессиональной и непрофессиональной группы экспертов и обобщение результатов в карте моделирования ситуации (рисунок 1).

Рис.1. Поэтапное проведение форсайт исследования (составлено автором)

В связи с тем, что данное исследование задумано с тем, чтобы предложить рекомендации по управлению муниципальным долгом, нами был разработан форсайт с одноименным названием «Рекомендации по управлению муниципальным долгом».

Выбор темы как объекта исследования и дальнейший анализ проблемных вопросов, как основы форсайта, легли в список анкеты форсайт «Рекомендации по управлению муниципальным долгом». Совокупный период подготовительного этапа занял 1 месяц 4 дня (окончание 25.06.2016 года). Представленная анкета размещена по ссылки https://docs.google.com/forms/u/0/d/1Bd8rxf_zpAFw2h meiwiKQehaHMDuINKcrjVp19ChfXI/edit, находясь в открытом доступе для всех желающих. Отметим, что, начиная с 26.06.2016 года по 26.07.2016 года, с e-mail автора исследования были разосланы сообщения с просьбой заполнить форсайт-анкету «Рекомендации по управлению муниципальным долгом». Преимущественно, данные письма были отправлены респондентам, являющимся преподавателями, учеными, редакторами научных журналов, государственными и муниципальными служащими. Ответ, на данные письма об отправки заполненной форсайт-анкеты, среди представленных категорий пришел от 32 человек.

Первые результаты исследования были сняты 20.08.2016 и переданы для обсуждения непрофессиональным экспертам. В данную группу входили 6 человек, среди которых предприниматель, студент, аспирант, аналитик, сотрудник правоохранительных органов, инженер в области связи и электронных технологий. Начиная с 23.08.2016 года, результаты исследования были переданы группе профессиональных экспертов в количестве 6 человек, из которых два государственных служащих, два муниципальных служащих, один депутат местного самоуправления, один помощник депутата.

Выбор данных групп респондентов связан со следующими факторами. Во-первых, непрофессиональные эксперты, принявшие участие в форсайт-анкетировании, отражают мнение населения своего субъекта. Во-вторых, статус непрофессиональных экспертов выбран случайным образом. Единственный критерий отбора данной группы «отсутствие должности депутата, государственного и муниципального служащего». В-третьих, профессиональные эксперты - это люди, непосредственно связанные с вопросом регулирования муниципальным долгом. Тем самым, полученные рекомендации не будут односторонними. Они будут включать в себя консенсус наиболее реалистичных итогов исследования.

Итоги форсайт исследования были подведены 26.08.2016 года на основе составления карты по моделированию ситуации с уровнем муниципального долга.

В качестве опрошенных респондентов, принявших участие в форсайт-анкетировании, выступили 53 человека. Каждый из респондентов в предложенной анкете оставил о себя данные, касающиеся места проживания, категории профессиональной деятельности и возраста (рисунок 2-4).

Рис.2. Место жительство респондентов, принявших участие в форсайт-исследовании «Рекомендации по управлению муниципальным долгом», % (составлено автором)

Так в соответствии с рисунком 2 наибольшее число респондентов (51,6%) проживают в Орловской области. Тем самым, можно предположить, что ответы данных опрошенных в большей степени будут связаны с уровнем муниципального долга в городах Орловской области.

Рис. 3. Профессиональная деятельность респондентов, принявших участие в форсайт-исследовании «Рекомендации по управлению муниципальным долгом», % (составлено автором)

Кроме того, в проведении форсайт-исследования приняли участия жители городов Москвы (9,5%) и Санкт-Петербурга (10,4%). Немало важным является и тот факт, что хоть и небольшое количество респондентов заполнили форсайт-анкету, однако география, представляемых ими субъектов обширна (например, Белгородская область, Республика Крым, Нижегородская область).

Особое внимание стоит уделить профессиональной деятельности респондентов. Помимо, предложенных профессий, которые имели первостепенное значение для исследования, в качестве респондентов были и студенты, аспиранты, редакторы научных журналов, юрист, безработный, специалист инвестиционного отдела, исполнительный директор (рисунок 3). При этом самое активное участие в форсайт-исследовании приняли респонденты в возрасте от 31 до 40 лет (рисунок 4).

Рис.4. Возрастной диапазон респондентов, принявших участие в форсайт-исследовании «Рекомендации по управлению муниципальным долгом», доли (составлено автором)

Итак, перейдем непосредственно к изложению полученных результатов. Первоначальным вопросом в форсайт-исследовании «Рекомендации по управлению муниципальным долгом» стало определение понятийного значения дефиниции муниципальный долг (рисунок 5).

Рис. 5. Мнения респондентов по вопросу термина муниципальный долг, % (составлено автором)

Самым популярным ответом, стало определение перечисляющие в соответствии со статьей 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации основные виды муниципальных заимствований. Большинство респондентов, давший данный ответ относят себя к группам государственных служащих, муниципальных служащих и преподавателей, ученых. Предположим, что данный факт связан, прежде всего, со знанием законодательство Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с форсайт-анкетой существовал вариант ответа «я не знаю определение муниципального долга», однако им никто не воспользовался.

Изменение уровня муниципального долга обстоятельство в себе как отрицательные, так и положительные составляющие. В связи с тем, что на сегодняшний день наблюдается тенденция роста муниципального долга в ряде муниципальных образований актуальным является вопрос о его влиянии на развитие самой территории. Так в соответствии с ответами респондентов данное влияние носит отрицательный характер и заключается в том, что муниципальное образование таким образом само загоняет себя в «долговую яму» (30,2%). Высокими оказались результаты ответов: «отрицательное, ведь те суммы, которые могли бы быть потрачены на реализацию социальных проектов пойдут на погашение муниципального долга» - 28,3%, «отрицательное, данное обстоятельство ухудшает социальное положение населения» - 17,0%. Несмотря на это, 18,9% опрошенных считают, что рост муниципального долга оказывает только «положительное влияние, так как поступление данных средств способствуют выплатам социальных обязательств». Данное мнение, отражает позицию студентов и безработного.

При этом не стоит забывать и о важности решения задач по управлению муниципальным долгом (рисунок 6).

Рис. 6. Ответ на вопрос респондентов «Какие задачи должны быть решены для реализации цели эффективного управления муниципальным долгом?», % (составлено автором)

Наибольшее число респондентов, среди которых государственные и муниципальные служащие, экономисты и работники финансовой сферы, придерживаются мнения о решении взятия новой суммы долговых обязательств только в крайних случаях (24,5%), снижении общего размера долга в соответствии с закрепленными нормативно-правовыми нормами (24,5%) и удержанию на стабильном уровне взятых долговых обязательств (26,4%). Хотелось бы особо отметить ответы данные категорией «преподаватель, ученый». Так по их мнению первостепенным является выстраивание эффективной системы по управлению и погашению муниципального долга, а затем формирование эффективной команды по контролю и регулированию за уровнем муниципального долга.

Для того, чтобы понять за счет чего растет муниципальный долг, необходимо определить на какие мероприятия, полученные средства могут быть потрачены (рисунок 7).

Рис. 7. Ответ респондентов на вопрос «Для реализации каких мероприятий по Вашему мнению используются денежные средства, полученные от кредитов по муниципальному долгу?», % (составлено автором)

Самым популярным ответом стало обеспечение социальных расходов. При этом, среди бизнес сообщества (представленного в исследовании) существует мнение об обеспечении псевдо-сбалансированного местного бюджета, а также на реализацию всех мероприятий, которые имеют финансирования из муниципального бюджета. Также отметим, что не один из респондентов ни затронул факта коррупции при увеличении муниципального долга. Можем предположить, что данный ответ связан с доверием населения к органам местного самоуправления в вопросе проведения данных мероприятий.

Формирование рекомендаций требует определенной практической направленности. Характерным является тот факт, что респондентам в качестве практик управления муниципальным долгом известны лишь только связанные с проблемными займами (рисунок 8). Наибольшее число респондентов в качестве практик управления муниципальным долгом выделили рефинансирование долга (75,5%) и реструктуризация долга (41,5%). Однако, ни один из опрошенных не отметил в качестве варианта только конверсию займа или унификацию займа. Данные предложения нашли свое отражения только в совокупности с самыми популярными ответами.

Рис. 8. Ответ респондентов на вопрос «Какие практики управления муниципальным долгом Вам известны?», % (составлено автором)

Несмотря на серьезность проблемы, на сегодняшний день не существует ни одного нормативного правого акта, полностью посвященного регулированию вопроса муниципального долга.

Рис. 9. Ответ респондентов на вопрос «На каком уровне по Вашему мнения необходимо закрепить нормативно-правовые основы по управлению муниципальным долгом?», % (составлено автором)

Часть элементов по данному вопросу получило своё закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Вопросы практического исполнения нашли отражение в Федеральном законе «О федеральном бюджете» [2]. Мнения респондентов разделились между федеральным уровнем (36,5%) и муниципальном уровне (42,3%). При этом, представитель юристов предложил на федеральном уровне - вести ответственность для органов местного самоуправления, а на местном уровне - разработать рекомендации и методики по управлению муниципальным долгом. По нашему мнению, данное предложение является наиболее приемлемым, так как именно оно отражает систему ответственности и контроля. Единственной проблемой в проработке данного вопроса станет регламентация порядка полномочий между федеральными органами власти и органами местного самоуправления.

В качестве того, что должно входить в данную нормативно-правовую базу, мнения респондентов сводились к разработке механизмов и методик по управлению муниципальным долгом (рисунок 10).

Рис. 10. Ответ респондентов на вопрос «Что должно входить в нормативно-правовую базу по управлению муниципальным долгом?» (составлено автором)

В качестве вариантов «другое», представлен ответ по разработке методики по определению необходимой емкости взятого муниципального долга (предложен респондентом из группы «безработный») и алгоритма по проведению оценки рисков новых заимствований (предложен респондентов из группы «бизнес сообщества»).

Как мы уже убедились по ответам опрошенных в предыдущих вопросах, высокий уровень муниципального долга носит больше отрицательный характер, нежели положительный. Посредствам взаимосвязи вопроса несостоятельности и неэффективности управления территорией было установлено, что данные критерии между собой не только связаны, но и являются следствиями друг друга (рисунок 11).

Рис. 11. Ответ респондентов на вопрос «Как Вы считаете высокий уровень муниципального долга может свидетельствовать о несостоятельности и неэффективности управления территории?» (составлено автором)

Полученные выше ответы позволили сформировать некоторое представление о муниципальном долге. Дальнейшее исследование проецируется на моделирование карты по ситуации с управлением муниципальным долгом. Так, представленные ответы в форсайт анкете были направлены для обсуждения профессиональным и непрофессиональным экспертам с целью формирования единой карты моделирования ситуации. В итоге на основе этапов обсуждения была смоделирована карта, представленная на рисунке 12.

Рис. 12. Карта моделирования ситуации по управлению муниципальном долгом (составлено автором)

Так в соответствии с картой моделирования ситуации по управлению муниципальном долгом в качестве периодов изменения долговых обязательств выбран краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный лаг оценки. Для наглядности и простоты восприятия карта состоит из двух элементов:

ситуация развития муниципального долга в определенный период времени;

рекомендации по управлению муниципальным долгом.

Так в соответствии с краткосрочным периодом (2016 год) уровень муниципальных долгов по всей стране растет быстрыми темпами, социально-экономическое развитие территорий муниципальных образований показывает заметный спад.

При этом муниципальный долг - это резервный капитал, который позволяет органам местного самоуправления выполнять свои социальные обязательство. Стоит заметить, что дальнейшее увеличение муниципальных долгов ставит под сомнение долгосрочное развитие территорий, вследствие чего ситуация требует принятия обдуманных и быстрых решений по управлению муниципальными обязательствами.

В среднесрочной перспективе ситуация неопределенности в сферы управления муниципальными долгами сохраняется. Продолжается пролонгация муниципальных долгов сроком на 20-30 лет, из-за недостатка денежных средств органы местного самоуправления запрашивают помощи у Министерства финансов РФ, ведётся сокращение социальных расходов и увеличение лимита на заимствование. При этом, решением проблем в сфере неэффективного управления муниципальным долгом начинает заниматься Прокуратура РФ.

Долгосрочная перспектива мало чем отличается от среднесрочной. Продолжение накапливания проблем в данной сфере приводит к критической ситуации. Так, органы власти начинают перекладывать друг на друга ответственность за высокий уровень муниципальных долгов в ряде муниципалитетов и передают полномочия по его управлению территориальным органам самоуправления. Население становится единственным субъектом, способным расплатиться с муниципальным долгом своего города. Для этого введен новый налог на покрытие муниципальных обязательств. В это же время Министерство финансов РФ перестает регулировать вопросы государственного и муниципального долга. Часть муниципальных земель находится в залоге у банков, долговые территории постепенно теряют свою экономическую суверенность.

Составленные рекомендации по управлению муниципальным долгом связаны с разработкой методики управления муниципальным долгом, введением административной ответственности исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации), передачей части НДС на муниципальный уровень, обучением команды по управлению муниципальным долгом, реализацией инструментов форсайт и имитационного моделирования в ситуации с муниципальным долгом, адаптацией лучшего зарубежного опыта по управлению муниципальным долгом. Рассмотрим основные предложения респондентов более подробно.

Разработка методики управления муниципальным долгом это один из эффективных инструментов управления долговыми обязательствами. По нашему мнению, методика управления муниципальным долгом должна быть простой в применении, для того, чтобы не просто добавить работы органам местного самоуправления, а помочь принять наиболее оптимальное решении. Управление сводится к оценке состояния муниципального долга. В качестве показателей можно применить: показатель муниципальной обеспеченности бюджета, недополученных средств на муниципальные проекты, зависимости муниципального образования от долговых обязательств, полученных от кредитных организаций, зависимости муниципального образования от долговых обязательств, полученных от бюджетов других уровней и т.д.

Введение административной ответственности за неэффективное управление муниципальным долгом. Нормативные правовые акты Российской Федерации, включая статью 102 Бюджетного кодекса Российской Федерации, описывают лишь распределение ответственности между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием [1]. Однако, ответственность субъекта - как должностного лица в данной статье не прописана. Считаем необходимым прописать в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а именно в статью 102 п. 4 «Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местной администрацией) в случае необоснованной политики муниципальных долговых заимствований несет административную ответственность перед муниципальным образованием, гарантии которого были даны исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) для получения новых необоснованных долговых обязательств». Кроме того, в главу 15 Кодекса административных правонарушений Российской Федерации [4] предлагаем внести статью «Нарушение долговой политики муниципального образования» в которой будет прописана административная ответственность исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрацией) в размере суммы взятого необоснованного долгового обязательства муниципального образования.

Передачи части НДС на муниципальный уровень. Главная проблема муниципальных образований - это нехватка ресурсов для пополнения доходной части местных бюджетов и распределение их на социальные обязательства. По нашему мнению, эффективным инструментов стала бы передача 30% НДС в муниципальные бюджеты. При этом, федеральный бюджет может заместить данные средства передачей дохода от экспорта вооружения, которые получает государственная корпорация «Ростехнологии» в состав доходов федерального бюджета [3].

Обучение команды по управлению муниципальным долгом. Данное мероприятие также имеет довольно важное значение. Управление долговыми обязательствами, как и формирование и исполнение бюджета, планирование социально-экономического развития муниципалитета требует глубоких знаний в данной области. По нашему мнению, необходимым является закрепление в должностных инструкция местных администраций наличия у исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрацией) курсов повышения квалификации или переподготовки по управлению долговыми территориальными обязательствами [11, c.5].

Адаптация лучшего зарубежного опыта по управлению муниципальным долгом. В основном зарубежный опыт управления муниципальным долгом строится на эмиссии муниципальных ценных бумаг. При этом, адаптация данного опыта к российским реалиям будет осложнена воспоминаниями о неэффективной эмиссии государственных ценных бумаг в 90-е гг. в России.

Таким образом, можно отметить, что полученные результаты носят пессимистический характер. Однако, данное форсайт исследование подтвердило лишь сложность данной ситуации. При этом, перед автором не стоит задача критиковать органы местного самоуправления, а лишь на основе проведенного исследования выявить основные проблемы и предложить рекомендации по их решению. В целом проведенное форсайт исследование «Рекомендации по управлению муниципальным долгом» позволило установить, что долговая политика муниципальных образований должна включать в себя алгоритм или методику управления муниципальным долгом. При этом, важное значение для составления рекомендаций имеет выявление общественного мнения через различные инструменты прогнозирования и моделирования ситуации.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 04 июля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. О федеральном бюджете на 2016 год: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 21.12.2015. № 51 (часть II). Ст. 7230.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 06 июля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4. О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2015 г.) В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Лимарева Д.А. Форсайт в системе публичного партнерства // European Social Science Journal. 2012. № 10-1 (26). С. 443-450.

6. Комаревцева О.О. Управляя изменениями муниципального долга // Фундаментальные и прикладные исследования в области экономики и финансов. Международная научно-практическая конференция: материалы и доклады / Под ред. О.А. Строевой. Орел, 2016. С. 22-26.

7. Комаревцева О.О. Форсайт технологии как механизм управления изменениями экономики // Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития: сборник научных статей 5-й Международной научно-практической конференции в 2-х томах / Под ред. Горохова А.А. Орел, 2015. С. 258-262.

8. Попов К.Г. Форсайт как актуальный метод прогнозирования и предотвращения кризисных явлений в социально-экономических системах // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2012. № 5-1 (22). С. 33-35.

9. Русакова Я.Д. Использование форсайт-методов в управлении развитием территорией в крупных городах // Вестник ИНЖЭКОНа. Серия «Экономика». 2012. № 2. С. 288-291.

10. Строева О.А. Форсайт как направление и новый формат прогнозирования инновационного развития страны // Фундаментальные и прикладные исследования в области экономики и финансов. Международная научно-практическая конференция: материалы и доклады / Под ред. О.А. Строевой. Орел, 2015. С. 14-18.

11. Gracht H.A., Bañuls V.A., Turoff M., Skulimowski A.M.J., Gordon T.J. Foresight support systems: the future role of ICT for foresight // Technological Forecasting and Social Change. 2015. Т. 97. Pp. 1-6.

Размещено на Allbest.ru