Об оценке эффективности организации бюджетного процесса на территории субъекта РФ в условиях ограниченных финансовых ресурсов

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Об оценке эффективности организации бюджетного процесса на территории субъекта РФ в условиях ограниченных финансовых ресурсов

Качанова Е.А.,

Чевтаева Н.Г.,

Маточкин Р.В.

Цель. Целью статьи является разработка научно - методических рекомендаций и практических мер по организации бюджетного процесса в условиях ограниченных финансовых ресурсов путем анализа бюджетной устойчивости субъекта Российской Федерации, выявления текущих проблем исполнения бюджета.

Методы. В работе использованы методы социологического исследования, статистического, компаративного, контент и план-фактного анализа.

Результаты. Авторамипроведен сравнительный анализ структуры и трендов исполнения бюджета субъекта РФ на базе бюджетной отчетности двух последних лет; выявлены проблемы формирования и исполнения бюджета региона и предложены практические рекомендации публично-правовым образованиям субъекта РФ по реализации бюджетных полномочий в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

Научная новизна. Научная новизна состоит вразработке теоретико-методического подхода к использованию показателей бюджетной устойчивости в условиях ограниченных финансовых ресурсов.

Ключевые слова: бюджет, бюджетная устойчивость, доходы и расходы бюджета, исполнение бюджета, показатели бюджетной устойчивости.

финансовые ресурсы бюджетная устойчивость регион

Федеративное устройство Российской Федерации изначально предполагает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации в области формирования и реализации бюджетной политики, но, одновременно, накладывает на органы власти и управления субъектов РФ ответственность за создание условий социально-экономической стабильности и устойчивости региона. Тем самым на исполнительные органы власти субъектов РФ возлагается обязанность по разработке и внедрению способов и методов эффективного управления публичными финансами региона [1].

Под бюджетной политикой, с учетом требований Бюджетного кодекса РФ, будем пониматьсовокупность управленческих решений и мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства[2].

Современные условия экономической турбулентности, ведущие к ограниченности бюджетных ресурсов на всей вертикали сектора публичных финансов, неизбежно порождают проблемы своевременного и полного денежного обеспечения принимаемых расходных обязательств органов государственной власти субъектов РФ, выстраивания иерархии финансирования [3]. Также немаловажно, что низкая эффективность и результативность принятия управленческих решений по распоряжению бюджетными ресурсами со стороны органов государственной власти субъектов РФ ведет к снижению брендовых, имиджевых характеристик института власти региона, влияет на снижение индексов инвестиционной привлекательности территории и тем самым возможность привлечения дополнительных доходных источников.

Так, например, результаты масштабного социологического исследования, проводимого в июне 2015 году при участии авторов, демонстрируют оценку населением деятельности органов власти по увеличению благосостояния населения. В качестве объекта исследования выступили жители населенных пунктов Свердловской области в возрасте 18 лет и старше. Общий размер выборочной совокупности составил 3000 человек. Респондентов попросили выразить свое отношение к ряду суждений. В частности: «Органы государственной власти Свердловской области создают условия для повышения уровня жизни населения». Анализ ответов респондентов представлен в таблице 1.

Таблица 1 - Отношение респондентов к высказыванию: «Органы государственной власти Свердловской области создают условия для повышения уровня жизни населения»

Составлено авторами

Среди ответов респондентов преобладают положительные оценки: около половины (45 %) положительно охарактеризовали усилия областных властей по повышению уровня жизни населения. В то же время, пятая часть критически настроенных респондентов не считает действия власти достаточными, еще треть респондентов напрямую не связывают деятельность региональных властных структур с изменением своего уровня жизни: «затруднились с ответом».

Как выглядят оценки респондентами отдельных муниципальных образований деятельности органов государственной власти Свердловской области «по созданию условий для повышения уровня жизни населения» ? (табл.2).

Таблица 2 - Оценка деятельности органов государственной власти Свердловской области «по созданию условий для повышения уровня жизни населения» в отдельных муниципальных образованиях

Составлено авторами

Самый высокий уровень лояльности демонстрируют жители Ирбита и Ирбитского муниципального образования: более 60 % положительный оценок.

Другую группу составили города, жители которых (более 44 %) согласны с тем, что областная власть создает условия для повышения уровня жизни населения: Верхняя Пышма, Екатеринбург, Каменск-Уральский.

Меньше всего сторонников положительных оценок деятельности власти области по повышению уровня жизни населения в Каменск - Уральском городском округе, городах Березовском и Нижнем Тагиле.

Таким образом, следует констатировать, что уровень социально-экономического развития территории и благосостояние проживающего на ней населения, результативность, проводимой органами власти бюджетной политики, тесно связаны [4;5]. В свою очередь, бюджетная политика определяет достижение стратегических целей и приоритетов развития территории, поэтому новации реформы бюджетного процесса призваны, в том числе содействовать выработке и практическому внедрению оптимальной модели управления общественными финансовыми фондами отдельного региона [6;7].

В силу указанных обстоятельств, современный этап модернизации бюджетного цикла предполагает: совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами; обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами; сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню их расчетной бюджетной обеспеченности; достижение сбалансированности субнациональных и муниципальных бюджетов; повышение ответственности и эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами[8;9].

В данной публикации в качестве эмпирической базы исследования использовалась бюджетная отчетность органов государственной власти Свердловской области: законопроекты об областном бюджете Свердловской области и формы бюджетной отчетности исполнительных органов власти.

Временной тренд исследования - прошедшая внешнюю проверку и утверждение отчетность по формированию и исполнению бюджета Свердловской области на базе данных за 2014 и 2015 годы [10]. Структура анализа включает: анализ доходных источников бюджета субъекта РФ; анализ направлений и операций по расходованию бюджетных ассигнований; анализ запланированных и привлеченных источников финансирования дефицита областного бюджета.

Анализ структуры доходных источников бюджета субъекта РФ приведен в нижеследующей таблице.

Таблица 3 - Структура доходов областного бюджета Свердловской области (проект 2014 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

Данные таблицы 3 демонстрируют, что основным источником доходов бюджета Свердловской области являлись налоговые доходы, они составили 84,4% всей суммы суммарного дохода региона. Наибольший объем создавали федеральные налоги- налог на прибыль организации и НДФЛ в сумме они составили 60,3% от всех доходов бюджета. Наибольший доход из региональных налогов в бюджет приносит налог на имущество организаций - в 2014 году доходы составили 19,4 млрд. рублей, что равно 11,8% от всех доходов бюджета области. Из не налоговых источников, которые составляли 2,3% доходов бюджета, стоит выделить поступления, полученные в виде штрафов, санкций, возмещения ущерба они являются основными статьями неналоговых поступлений в бюджет Свердловской области.

Безвозмездные поступления соответствовали 13,4% от суммарных доходов. Наибольший удельный вес приходился на целевые субвенции и субсидии. Анализ структуры направлений расходов по основным управленческим функциям бюджета субъекта РФ приведен в нижеследующей таблице.

Таблица 4 - Структура расходов областного бюджета Свердловской области (проект 2014 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

Данные таблицы 4 показывают, что приоритетными направлениями расходов бюджета являлись: образование -24,8%, здравоохранение -21,9% и социальная политика -19,8%. Это говорит о том, что 66,5% всего бюджета области расходуется на обеспечение гарантий населению в области социально-значимых государственных услуг.

Следующая по величине статья расходов это национальная экономика -12,4% от суммарного расхода бюджета области.

Расходование бюджетных средств осуществлялось программно-целевым методом, так, в 2014 года на территории Свердловской области было реализовано 28 государственных программ уровня субъекта РФ.

Оценка фактического исполнения бюджета Свердловской области в разрезе доходной части приводится в таблице 5.

В ходе исполнение бюджета за 2014 год было внесено 2 корректировки по отношению к первому варианту Закона о бюджете Свердловской области. С учетом всех внесенных изменений, исполнение бюджета по доходам составило 99,3 процента.

Таблица 5 - Показатели исполнения доходной части бюджета Свердловской области (план- факт 2014 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

Налоговые доходы бюджета, являясь его базовой доходной частью, в 2014 году составляли 84,4 % от общей доходной части, исполнены на 99,3%. Неналоговые доходы превысили ожидаемые результаты и по итогу года собираемость по данному виду поступлений превысила прогнозное значение показателя на 0,6%. Безвозмездные поступления по итогу года были недополучены в размере 1,1% от плана. Функции администраторов безвозмездных поступлений осуществляются органами государственной власти по отраслевой принадлежности.

Оценка фактического исполнения бюджета Свердловской области в разрезе функциональных направлений расходов приводится в таблице 6.

Таблица 6 - Показатели исполнения расходной части бюджета Свердловской области (план- факт 2014 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

Из данных представленной таблицы следует выделить, что исполнение законодательно утвержденных значений расходов областного бюджета составило 97,2 %. Детализация расходов по бюджетной классификации показывает, что расходные обязательства не исполнены по всем статьям расходов за исключением направления «Культура, кинематография». Традиционно бюджет остается социально направленным и большую долю расходов составляли «Здравоохранение» (21,9%), «Образование» (24,8%), «Социальнаяполитика»(19,8%), «Физическаякультураи спорт» (1,7%), «Культура, кинематография» (1,5 %) которые в сумме охватывают 69,7 % расходов бюджета за 2014 год, но выполнение по данным приоритетным направлениям не выходит на 100% уровень.

Анализ показал, что не исполнены законодательно утвержденные бюджетные назначения в сумме 5,3 млрд. руб. Наибольшее неисполнение - у 5 главных распорядителей бюджетных средств, на долю которых пришлось 71,9 % всех не профинансированныхрасходов: Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области - 1,49 млрд. руб. (28,3%); Министерство социальной политики Свердловской области - 1,24 млрд.руб. (23,5%); Министерство общего и профессионального образования - 0,5тыс. руб. (9,3%); Министерство энергетики и ЖКХ Свердловской области - 0,3 млрд.руб. (5,7%); Министерство здравоохранения Свердловской области - 0,27 млрд.руб. (5,1%). Тенденция к неисполнению областного бюджета по расходам указанными главными распорядителями бюджетных средств прослеживалась в течение всего финансового года.

Анализ сбалансированности бюджета Свердловской области за 2014г. показывает, что бюджет был исполнен с дефицитом в размере 19,9 млрд.руб.

Далее проанализируем исполнение бюджета Свердловской области по факту 2015 г.

Таблица 7 - Показатели исполнения доходной части бюджета Свердловской области (план- факт 2015 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

В ходе исполнения бюджет 2015 года так же как и бюджет 2014 корректировался дважды.

Совокупные налоговые доходы исполнены на 101,6 % в отличие от 99,3% в 2014 году. Что свидетельствует об улучшении эффективности собираемости налогов на территории субъекта и снижении просроченной задолженности по их уплате.

Неналоговые доходы исполнены на 8,6% ниже запланированного значения, а в аналогичном периоде 2014 года были исполнены на 0,6 % больше планового значения. Безвозмездные поступления, администрируемые органами государственной власти по отраслевой принадлежности, исполнены в сумме 22,95 млрд. руб., или на 100,3 %, при этом прогноз поступлений от негосударственных организаций не выполнен на 82,0 %. При сравнении с периодом 2014 года можно сделать вывод о том, что в целом исполнение бюджета по безвозмездным поступлениям в 2015 году было более эффективным, так в 2014 году присутствовало недополучение по данной статье доходов на 1,1 процент от плана. При этом резко снизился процент исполнения по поступлениям от негосударственных организаций, если в 2014 году данный показатель был перевыполнен на 72,7 %, то в 2015г. исполнен только на 18%. Так же в 2015 году снизилась доля дотаций и субсидий в общей доле доходов бюджета Свердловской области в сравнении с 2014 годом. При это исполнение по статье дотации превышено на 30,4 % от плана в 2015. Это объясняется тем, что сверх запланированных назначений из федерального бюджета предоставлены межбюджетные трансферты на сумму 1,5 млрд. руб., из них, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов дополнительно предоставлено дотаций в сумме 0,72 млрд. руб., субсидий в сумме 0,39 млрд. руб., иных межбюджетных трансфертов в сумме 0,54 млрд. рублей [11].

Таблица 8 - Показатели исполнения расходной части бюджета Свердловской области (план- факт 2015 г., млрд.руб.)

Составлено авторами

В сравнении с 2014 годом к полностью исполненным разделам бюджета добавились «Здравоохранение», «Национальная оборона». Бюджет остается социально направленным расходы по разделам «Здравоохранение» (20,2%), «Образование» (25,2%), «Социальная политика»(20,2%), «Физическая культура и спорт» (1,8%), «Культура, кинематография» (1,4%) составили 68,8% расходов бюджета за 2015 год. Расходная часть бюджета реализовывалась в 2015 году в рамках 28 государственных программ. Областной бюджет в 2015 исполнен с дефицитом в 16,2 млрд.руб., что свидетельствует о снижении совокупного дефицита бюджета на 3,7 млрд.руб. по сравнению с 2014 годом. Дефицит бюджета в основном погашался за счет бюджетных кредитов, операций по управлению остатками средств на единых счетах бюджетов и за счет доходов от финансовых активов в собственности Свердловской области, размещенных на депозитах.

Таким образом, анализ структуры областного бюджета и оценка его исполнения за 2 последних отчетных года показали: сохранение приоритета налоговых доходов как основного доходного источника при приоритетности отчислений от федеральных налогов прямого характера администрирования (НДФЛ, налог на прибыль организаций), поступления по которым сильно зависят от стабильности экономической деятельности по сети градообразующих, социально-значимых предприятий области; преобладание целевых межбюджетных трансфертов в составе инструментов финансовой поддержки региона; сохранение приоритета расходов бюджета на организацию предоставления государственных услуг в сфере образования, здравоохранения, социальной политики, субсидирование отдельных видов экономической деятельности на территории региона; сохранение существенных цифровых значений дефицита бюджета и возрастание долговой нагрузки по привлечению возвратных и платных источников его финансирования. Сохраняющаяся слабая налоговая автономия органов власти субъектов РФ и рост затрат на предоставления государственных услуг выдвигают на первое место механизмы сохранения и укрепления финансовой стабильности и самостоятельности региона в условиях ограниченных финансовых ресурсов, вызванных турбулентностью национальной и глобальной экономик.

В целях роста эффективности организации бюджетного процесса на уровне субъекта РФ авторами предлагается упрощенный метод оценки бюджетной устойчивости региона, который направлен на контроль слабых сторон в управлении бюджетными средствами, достижение бюджетной ответственности при ограниченных финансовых ресурсах. Под бюджетной устойчивостью региона, по мнению авторов, следует понимать, наличие достаточных финансовых средств как за счет собственных доходов, так и за счет стабильных видов финансовой поддержки для обеспечения своевременного и полного финансирования принятых расходных обязательств, контролируемые параметры долговой нагрузки бюджета. Расчет специальных коэффициентов как показателей бюджетной эффективности в условиях ограниченных финансовых ресурсов позволит проводить мониторинг и анализ финансовой зависимости субъекта РФ от поступлений из федерального бюджета, выявить негативные тенденции и разработать или скорректировать государственную программу субъекта РФ по санации публичных финансов региона. Бюджетная устойчивость субъекта РФ может быть отражена через уровень финансовой самостоятельности и уровень платежеспособности региона.

Первый коэффициент отражает уровень финансовой самостоятельности субъекта Российской Федерации. Данный коэффициент показывает финансовую зависимость органов государственной власти субъекта РФ от безвозмездных поступлений из вышестоящего бюджета. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации является тактической задачей и заключается в обеспечении стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования посредствомустановления стабильности и прогнозируемости объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Коэффициент предлагается рассчитывать по следующей формуле:

(1),

где Др - регулирующие доходы,

Дфп -доходы в виде финансовой помощи,

До -общая сумма доходов.

Если значение показателя находится в пределах от 90-95%, то уровень финансовой самостоятельности бюджета субъекта является неустойчивым, значение от 60-90% - на грани устойчивости, от 50-60% - нормальная устойчивость, 30-40% - абсолютно устойчивое положение бюджета субъекта.

Второй коэффициент отражает уровень платежеспособности региона, показывает достаточность его доходной базы для финансирования текущих обязательств бюджета субъекта РФ.

Расчет коэффициента необходимо осуществлять по следующей формуле:

(2)

Нормальное значение данного коэффициента более 0,91.

Для примера практического использования показателей рассчитаем коэффициент платежеспособности Свердловской области по итогам исполнения бюджета за 2014-2015 годы.

Таблица 9 - Оценка коэффициента платежеспособности Свердловской области (факт, 2014-2015 гг., млрд. руб.)

Составлено авторами

Расчетные данные показывают нам, что платежеспособность бюджета Свердловской областис 2014 по 2015 год снизилась до пограничного уровня. Вследствие этого регион был и будет вынужден для исполнения своих расходных обязательств привлекать источники финансирования дефицита, что в свою очередь, может неблагоприятно сказаться на дальнейшем экономическом состоянии области, т.к. дополнительные средства будут отвлекаться от поддержки приоритетных для области видов экономической деятельности на обслуживание долговых обязательств.

По мнению авторов, при финансировании исполнения бюджетных обязательств рекомендуется особое место уделить расходам, снижающим будущие антиципированные финансовые ресурсы региона. При наличии дополнительных доходов рекомендуется их использовать, прежде всего, для финансирования расходов, снижающих будущие денежные обязательства региона. К таким направлениям расходов будут относиться:

1) досрочное погашение капитального внутреннего долга субъекта РФ;

2) мероприятия, обеспечивающие содействие добровольному переселению граждан из слабозаселенных, депрессивных территорий, расходы на содержание социальной инфраструктуры в которых значительно превышают средний уровень по субъекту, а качество предоставляемых государственных услуг и уровень жизни существенно ниже, чем в среднем по региону;

3) капитальный ремонт объектов коммунальной и инженерной инфраструктуры, содействие капитальному ремонту ветхого и аварийного жилищного фонда;

4) затраты на реструктуризацию сети подведомственных учреждений. Следует помнить, что на начальном этапе реструктуризация бюджетной сети может привести к увеличению бюджетных расходов. Например, чтобы закрыть несколько малокомплектных школ, необходимо создать им достойную замену: улучшить условия обучения в оставшихся школах, закупить школьные автобусы, поднять заработную плату учителям, чтобы повысить их лояльность к данной реформе и т.д.

Осуществление данных расходов при благоприятной экономической конъюнктуре позволит бюджету Свердловской сэкономить значительные бюджетные средства в будущем. Что, в свою очередь, повысит параметры финансовой самостоятельности и устойчивости органов власти субъекта РФ при ограниченности финансовых ресурсах, и смягчит дополнительную нагрузку на бюджет от дестабилизации или турбулентности глобальной и национальной экономик.

Литература

1. Качанова Е.А., Маточкин Р.В. Проблемы долгового финансирования расходных обязательств органов государственной власти и управления Свердловской области // Устойчивое будущее России: креативная модель возможна?: Материалы XII Всероссийского молодежного форума. Екатеринбург, 15 апреля 2014 г. В 2ч. Ч. 1: Секции 1-4. Екатеринбург: Уральский институт управления - филиал РАНХиГС, 2014. С 160-162.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 03 июля 2016 г.). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Александров О.В., Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Мониторинг управления по результатам в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. C. 135-146.

4. Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. № 9. С. 64-73.

5. Добролюбова Е.И. Внедрение принципов и процедур управления по результатам в Российской Федерации: промежуточные итоги и направления развития // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3.

6. Молчанов И.Н. , Молчанова Н.П. Финансовый аспект в управлении формированием и развитием территориальных кластеров // Вопросы управления. 2016. № 1 (19).

7. Тишутина О.И. Реформирование бюджетного процесса: основные направления, проблемы и пути их решения // Проблемы современной экономики. 2012. № 2. С. 42 - 45.

8. Банников А.Ю. , Лосев А.А. , Хлебникова С.А. Методические подходы к выбору направлений финансовой поддержки инновационных территориальных кластеров // Вопросы управления. 2016. № 3 (21).

9. Качанова Е.А. Об оценке финансовой зависимости местного бюджета в условиях ограниченных бюджетных ресурсов // Муниципалитет: экономика и управление. 2015. № 2 (11).

10. Исполнение областного бюджета // Официальный сайт Министерства финансов Свердловской области [электронный ресурс]. URL: http://minfin.midural.ru/document/ category /21# document_ list (датаобращения 10.10.2016).

11. Об исполнении областного бюджета за 2015 год // Официальный сайт Счетной палаты Свердловской области [электронный ресурс]. URL: http://spso66.ru/ekspertno-analiticheskaya-deyatelnost-schetnoj-palaty-sverdlovskoj-oblasti-v-2016-godu/ (дата обращения 10.10.2016).

Размещено на Allbest.ru