Государственно-частное партнерство как инструмент управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Государственно-частное партнерство как инструмент управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Победин А.А.,

Федулов Д.В.

Цель. Оценка перспектив и проблем государственно-частного партнёрства в Российской Федерации в сфере развития инфраструктуры муниципальных образований

Методы. Сравнительный анализ. Анализ научной литературы. Анализ нормативных актов. Статистический анализ.

Результаты. В статье рассмотрены формы и модели государственно-частного партнёрства, применяемые в зарубежной практике, охарактеризованы такие формы государственно-частного партнерства в России как соглашения о государственно-частном партнёрстве и концессионные соглашения. Проведена оценка реализации инструментария государственно-частного партнерства в РФ.

Научная новизна. Выявлены ключевые проблемы разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства по развитию инфраструктуры муниципальных образований в России.

Финансирование. Работа выполнена при поддержке фонда РГНФ-Урал. Проект № 14-12-66016 «Пространственные сдвиги в экономике региона (на примере Среднего Урала)».

Ключевые слова: государственно-частное партнёрство, инфраструктура, концессионные соглашения, модели государственно-частного партнерства, муниципальное управление, проекты государственно-частного партнёрства.

концессионное соглашение государственное партнерство

Социально-экономическое развитие муниципальных образований предполагает увеличение вложений в инфраструктурные объекты, расположенные на территории муниципального образования. Развитие инфраструктуры тесно связано с ростом качества жизни, а также улучшением конкурентоспособности территории. Собственные ресурсы муниципального уровня управления, как правило, весьма ограничены. В России традиционно реализация крупных инфраструктурных проектов проводится при финансовой поддержке вышестоящих бюджетов, однако ухудшение макроэкономической конъюнктуры приводит к сокращению финансовой помощи местным бюджетам в рамках бюджетной системы РФ. В этих условиях муниципальных образования вынуждены вести поиск дополнительных источников финансирования и софинансирования при реализации инфраструктурных проектов. Международный опыт показывает, что перспективным вариантом софинансирования проектов развития инфраструктуры может служить инструментарий государственно-частного партнерства.

Понятие «государственно-частное партнерство» ( далее ГЧП ) следует признать не очень точным заимствованием. Англоязычный термин «PublicPrivatePartnership» правильней было бы перевести как «публично-частное партнерство», т.е. взаимодействие между публичным сектором и частным сектором, что более верно как с содержательной, так и юридической стороны, поскольку публичный сектор включает не только государственный, но и муниципальный уровень управления.

В зарубежных источниках можно встретить следующее определение ГЧП - «любые контрактные или юридические отношения между государственными (публичными - прим. авт.) и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)» [1, с.2]. В Практическом руководстве по ГЧП ООН в качестве ключевых особенностей ГЧП указано:

1. Долгосрочность предоставления услуг (сроком до 30 лет);

2. Передача рисков частному партнеру;

3. Многообразие возможных форм долгосрочных контрактов, заключаемых юр. лицами с государственными и муниципальными структурами [5, С. 14].

Среди отечественных авторов можно отметить определение Варнавского, который под ГЧП понимает систему отношений государства и бизнеса в договорной форме, используемую в качестве инструмента международного, национального, регионального, муниципального экономического и социального развития и планирования [2, с. 43]. Подобное определение позволяет считать любое взаимодействие власти и бизнеса частным случаем ГЧП.

Встречаются и более четкие дефиниции, к примеру, в Методических рекомендациях Центра развития ГЧП приводится следующее определение: «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве и иных гражданско-правовых договоров, предусматривающих такое сотрудничество» [3, с.4]. Здесь ГЧП ограничено только таким сотрудничеством публичной власти и бизнеса, которое закреплено в форме договора и обязательно включает распределение риском между партнёрами.

В России в настоящий момент нет действующего федерального закона, закрепляющего нормативное определение ГЧП, однако можно привести понятие ГЧП, закрепленное в проекте ФЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В указанном документе ГЧП понимается как сотрудничество публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (заключенного по результатам конкурсных процедур), направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с котopым частный и публичный партнёры принимают на себя определенные обязательства [4, ст.3, п.1]. Данная дефиниция конкретизирует целевую направленность проектов ГЧП: повышение качества и доступности услуг населению, привлечение в экономику частных инвестиций.

Обобщая приведенные подходы, можно выделить характерные признаки ГЧП:

1. Равноправное взаимодействие публичного и частного партнёров, закрепленное в форме договора;

2. Долгосрочный характер соглашений;

3. Направленность на развитие экономической и социальной инфраструктуры;

4. Распределение рисков между партнёрами;

5. Сфера оказания услуг, в которой реализуется проект ГЧП, как правило, находится в зоне ответственности публичной власти.

При рассмотрении различных организационных форм ГЧП часто используется классификация, разработанная Всемирным банком на основе обобщения многолетнего опыта реализации проектов ГЧП в зарубежных странах [5, 6, 7]. По классификации Всемирного банка формы ГЧП делятся на следующие группы:

1. Контракты по управлению и аренде ( MаnаgementandLeaseContrаcts );

2. Концессионные соглашения ( Concessions );

3. Гринфилд-проекты ( GreenfieldProjects, проекты «с чистого листа», проекты «с нуля»);

4. Передача собственности ( Divestitures, участие в капитале).

Особенность первой группы - контрактов по управлению и аренде - является передача инфраструктурного объекта частному партнёру для осуществления управленческих функций, при этом публичный партнер (государство или муниципальное образование) остается собственником передаваемого объекта. Возможны два варианта реализации данной формы ГЧП: контракты по управлению и контракты аренды. В первом случае (контракты по управлению) текущие расходы оплачивает публичный партнер, он же несет эксплуатационные риски. В случае заключения контрактов аренды имущество передается частному партнёру на возмездной основе, эксплуатационные риски перекладываются на частного партнёра.

Вторая группа проектов ГЧП - концессионные соглашения , главная особенность которых - крупные инвестиционные обязательства частного партнера при реализации проекта. Кроме того, выделяют следующие характерные черты концессионных соглашений: долгосрочный характер соглашения, что позволяет сторонам осуществлять стратегическое планирование, значительная степень свободы принятия управленческих решений для частного партнера, наличие правовых рычагов воздействия со стороны публичного партера с целью защиты общественных интересов [8]. По классификации Всемирного банка выделяется три разновидности соглашений этого типа: 1) ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer) - «восстановление, управление, передача»; 2) RLT (Rehabilitate, Lease, Transfer) - «восстановление, аренда, передача»; 3) BROT (Build, Rehabilitate, Operate, Transfer) - «строительство, восстановление, управление и передача».

Третья группа проектов ГЧП по классификации Всемирного банка - гринфилд-проекты или, как часто их именуют в русскоязычной литературе, проекты «с чистого листа» . При реализации проектов этого типа обязательным является строительство нового инфраструктурного объекта. Как и в предыдущей группе, возможна реализация ряда разновидностей таких проектов: 1) BLT (Build, Lease, Transfer) - «строительство, аренда, передача»; 2) BOT (Build, Operate, Transfer) - «строительство, эксплуатация, передача»; 3) BOO (Build, Own, Operate) - «строительство, владение, эксплуатация»; 4) Merchant - «коммерсант»; 5) Rental - «аренда». Особенностью проектов типа Merchant является полная передача рисков на частного партнера, публичный партнер в этом случае не гарантирует даже минимальный доход от эксплуатации объекта (в отличие от проектов типа BLT, BOT и BOO). В случае с проектами типа Rental государственный партнер арендует построенный объект на срок от 1 до 15 лет.

Четвертая группа ГЧП-проектов по классификации Всемирного банка - « передача собственности» - подразумевает полную или частичную передачу прав собственности на инфраструктурный объект частному партнеру. В рамках данной группы возможны два варианта: полная (100 % акций) или частичная передача прав собственности на объект.

Как можно заметить из приведенного обзора, данная классификацию построена на смешении сразу нескольких признаков ГЧП-проектов, следствием чего является недостаточно четкая граница между отдельными группами и видами ГЧП-проектов - не всегда проект можно однозначно отнести к тому или иному виду. При реализации инструментария ГЧП в отдельных странах и регионах часто вырабатывается альтернативный подход к типологии проектов ГЧП, лишь частично опирающийся на классификацию Всемирного банка.

В странах ЕС используются следующие модели ГЧП [6, c.61]:

1. сервисный контракт (краткосрочный характер, основные риски несет публичный партнер);

2. контракт на управление и эксплуатацию (частный партнер управляет объект, находящимся в государственно (муниципальной) собственности, доходы частного партнера зависят от эффективности управления и качества предоставляемых услуг, публичный партнёр несет финансовые риски);

3. арендный договор (активы не возвращаются в собственность публичного партнёра);

4. модель «строительство, эксплуатация, передача» (после определенного периода построенный объект передается публичному партнёру);

5. модель «проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация (обязательства по возврату объекта в собственность публичного партнёра отсутствуют).

Похожая система действует на Филиппинах (c 1994 года, когда был принят соответствующий закон), где все модели ГЧП разделены на три группы: проекты с передачей объекта публичному партнеру после завершения строительства; проекты с передачей объекта в собственность государства по истечении определенного срока, заложенного в договоре; проекты, не предусматривающие передачу объектов в собственность публичного партнёра [9].

В настоящее время в Российской Федерации нормативная база позволяет реализовать следующие формы ГЧП:

1. Соглашение о ГЧП

2. Концессионное соглашение

3. Инвестиционный договор

4. Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора;

5. Соглашения о разделе продукции (СРП);

Рассмотрим подробнее первую и вторую формы с уточнением нормативной базы и особенностей применения на муниципальном уровне, поскольку концессионные соглашения является одной из наиболее часто используемых форм ГЧП, а соглашения о ГЧП - одна из наиболее гибкий и перспективных форм, применение которой ограничено недостаточно полным нормативным регулированием.

Нормативной основой соглашения о ГЧП должен выступать нормативный акт в составе федерального или регионального законодательства. Как упоминалось выше, в РФ на федеральном уровне пока нет федерального закона о ГЧП, однако проект такого закона был принят в первом чтении Государственной думой РФ в 2013 году (далее - Проект ФЗ о ГЧП) [4]. В соответствии этим проектом соглашение о ГЧП содержит элементы различных договоров, предусмотренных российским законодательством. В проекте также указано, что ГЧП может быть реализовано в форме концессионного соглашения, а также в других формах, не запрещенных российским законодательством.

Кроме того, в проекте конкретизированы субъекты, который могут являться частным или публичным партнером в соглашении о ГЧП. В Проекте ФЗ о ГЧП отмечается, что частным партнером может выступать индивидуальный предприниматель или юридическое лицо (российское или иностранное), за исключением гос. корпораций, гос. компаний, гос. и муниципальных унитарных предприятий, гос. и муниципальных учреждений, а также хозяйственных обществ 100% акций которых принадлежит РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. Публичным партнером может являться РФ, субъект РФ или орган местного самоуправления.

По соглашению о ГЧП (согласно проекту ФЗ о ГЧП) частному партнёру может передаваться как имущество, так и право использования средств индивидуализации и результатов интеллектуальной деятельности.

Проектом ФЗ о ГЧП к полномочиям муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП относятся:

1. проведение и организация конкурсных процедур при определении частного партнера (на принципах прозрачности, открытости и равенства участников);

2. работа по подготовке, заключению исполнению и прекращению действия соглашений о ГЧП;

3. контроль за соблюдением условий соглашения о ГЧП частным партнёром.

Кроме того, в Проекте ФЗ о ГЧП предусматривается ряд мер по защите интересов частного партнёра. В частности, устанавливается, что при принятии муниципальных правовых актов, ухудшающих положение частного партнёра (при этом последний лишается того, на что мог был рассчитывать при заключении соглашения о ГЧП), стороны соглашения о ГЧП изменяют условия соглашения для обеспечения финансовых и имущественных интересов частного партнёра, имевшихся на день подписания соглашения о ГЧП, где должен быть отдельно прописан порядок внесения таких изменений.

Обобщая применение соглашения о ГЧП в соответствии с Проектом ФЗ о ГЧП можно выделить следующие особенности этой формы ГЧП:

1. соглашение о ГЧП не исключает одновременное использование других правовых форм и видов договоров, в том числе, концессионного соглашения;

2. четкий субъектный состав публичных и частных партнёров;

3. возможность передавать частному партнёру не только имущественные объекты, но и нематериальные активы;

4. конкретизация полномочий публичного партнёра;

5. дополнительные гарантии для частного партнёра, снижающие риск.

Не дожидаясь принятия федерального закона ряд субъектов РФ (более половины) приняли свои нормативные акты о ГЧП. В частности закон Свердловской области «Об участии Свердловской области в ГЧП» [10] (далее - Закон СО) уточняет формы, принципы и порядок участи области в проектах ГЧП, а также полномочия областных органов власти в данной сфере. Закон СО вводит понятие «комплексного инвестиционного проекта» - инвестиционного проекта состоящего из нескольких инвестиционных проектов с согласованием по целям, срокам и другим условиям. В Законе СО перечень полномочий законодательного органа области, губернатора, правительства области, и уполномоченного органа исполнительной власти в сфере участия региона в ГЧП.

В Законе СО указываются формы ГЧП, в которых может участвовать регион, с уточнением особенностей применения каждой из них:

1. участие в реализации комплексных инвестиционных проектов;

2. участие в концессионных соглашениях;

3. участие в уставных капиталах ОАО;

4. в иных формах ГЧП предусмотренных законодательством РФ.

В целом Закон СО прекрасно согласуется с положениями Проекта ФЗ о ГЧП и удачно дополняет последний. Однако встречаются нормативные акты регионального уровня, которые могут войти в прямое противоречие с федерльным законодательство, если Проект ФХ о ГЧП будет принят в текущем виде. К примеру, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства» (далее - Закон ЯНАО) [11], устанавливающего, что действие этого закона не распространяется на концессионные соглашения, что не соответствует положениям, закрепленным в Проекте ФЗ о ГЧП. Соответственно в настоящий момент применение Соглашений о ГЧП ограничивается как отсутствием федерального законодательства, так и различиями в нормах законодательства отдельных регионах, которые, при принятии федерального закона, придется корректировать, что создает дополнительные риски для действующих оглашений о ГЧП.

Концессионное соглашение как форма ГЧП, в отличие от соглашения о ГЧП, имеет более четкий юридический статус, поскольку регулируется действующим федеральным законом [12] (далее - ФЗ o концессионных соглашениях). Согласно этому закону, в концессионном соглашении закрепляются обязанности одной стороны, концессионера (соответствует публичному партнёру - прим. авт.) создать или реконструировать имущество, осуществлять деятельность с использованием этого имущества, право собственности на которое принадлежит (будет принадлежать) другой стороне - концеденту (соответствует частному партнёру - прим. авт.), который обязуется предоставить концессионеру на определенный срок права владения и пользования этим имуществом.

Объектами концессионного соглашения в РФ могут выступать:

1. автомобильные дороги или другие элементы дорожной инфраструктуры;

2. объекты трубопроводного транспорта;

3. объекты ж/д транспорта;

4. морские, речные суда;

5. морские, речные порты;

6. гидротехнические сооружения;

7. аэродромы и объекты инфраструктуры аэропортов;

8. объекты, предназначенные для производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии;

9. объекты коммунальной инфраструктуры;

10. метрополитен и другой транспорт общего пользования;

11. объекты здравоохранения;

12. объекты социально-культурного назначения, в т.ч. объекты культуры, спорта, образования, объекты, используемые для отдыха граждан и туризма.

Концессионные соглашения - одна из наиболее распространенных форм ГЧП в России, что объясняется полнотой нормативно-правовой базы и накопленной практикой. Однако концессионные соглашения имеют ряд потенциальных ограничений в сравнении с соглашениями о ГЧП: при концессионных соглашениях объект всегда находится в собственности публичного партнера, использование этого имущества в качестве залога существенно ограничено (что затрудняет получение финансирования для реализации проекта), при концессионных соглашения существенно ограничен выбор объектов, которые могут передаваться частному партнёру.

Несмотря на определенные ограничения, государственно-частное партнёрство постепенно получает широкое распространения в России как инструмент инфраструктурного развития, в том числе на муниципальном уровне. Согласно сведениям Единой информационной системы государственно-частного партнёрства в РФ [13] на май 2015 года в России действуют 595 ГЧП-проектов, причем 194 проекта реализуются в коммунальной сфере (на общую сумму 88 млрд. рублей), на социальную сферу приходится 166 проектов (общий объем финансирования которых составляет 387 млрд. рублей), 163 проекта относятся к энергетическому сектору (объем финансирования 46 млрд. рублей), наконец, в транспортной сфере реализуются 72 проекта (с общим объемом финансирования 350 млрд. рублей).

Рис.1. Распределение проектов государственно-частного партнерства по федеральным округам РФ (на май 2015 года) [13]

Среди федеральных округов РФ (см. рис.) по количеству проектов ГЧП на первом месте Приволжский федеральный округ, на который приходится 176 проектов, в тройке лидеров также оказались Центральный и Сибирский федеральные округа. Среди субъектов РФ наивысший рейтинг имеет Санкт-Петербург, в пятерку лидеров также вошли Татарстан, Москва, Новосибирская и нижегородская области, Свердловская область на восьмом месте.

В Свердловской области, по данным на март 2015 года, реализуется 12 проектов ГЧП, причем для 10 из них выбрана форма концессионного соглашения. 8 проектов ГЧП в Свердловской области реализуются на муниципальном уровне. В качестве примеров можно привести проект Капитального ремонта и реконструкция тепловых сетей и сетей горячего водоснабжения в г. Богданович (сроком реализации 14 лет, стоимость проекта 50 млн. рублей), проект модернизации и эксплуатации системы водоснабжения в г. Нижняя Тура (сроком реализации 5 лет, стоимостью 10,3 млн. рублей), проект модернизации и эксплуатации системы водоснабжения в п. Ис Нижнетуринского гор. округа (сроком реализации 4 года, стоимостью 25,6 млн. рублей), проект реконструкция, строительства и эксплуатация объектов водоснабжения и водоотведения в сельском поселении Обуховское [13].

Тем не менее, следует признать, что на текущий момент потенциал инструментария государственно-частного партнёрства используется в России не в полной мере. Среди проблем, препятствующих реализации механизмов ГЧП в муниципальных образованиях можно отметить:

1. задержка с принятием ФЗ «О государственно-частном партнерстве»

2. ограниченное количество моделей ГЧП, реализация которых возможна в современной России (в том числе, в силу неразвитости нормативной базы);

3. ограниченное количество источников финансирования проектов ГЧП, затрудненный доступ к кредитным ресурсам (ограниченно законодательством о концессионных соглашениях - см. выше);

4. слабая активность ряда муниципальных администраций в сфере внедрения инструментов ГЧП (характерным примером может являться г. Екатеринбург - в Единой информационная система государственно-частного партнерства не зарегистрировано ни одного проекта ГЧП в Екатеринбурге [13]);

5. проблемы с долгосрочным инвестиционным планированиям при подготовке проектов ГЧП, поскольку горизонт бюджетного планирования только 3 года, муниципальные программы, обеспечивающие долгосрочное финансирование ГЧП-проектов приняты не во всем муниципальных образованиях.

6. нехватка квалифицированных специалистов по разработке и реализации проектов государственно-частного партнерства.

Рассмотрение проекта ФЗ о государственно-частном партнерстве внесено в календарь Государственной думы РФ на июль 2015 года, причем этот законопроект объявлен в числе приоритетных. Автор надеется, что это свидетельствует о повышении внимания руководства страны к проблемам государственно-частного партнёрства, одним из ключевых шагов к решению которых станет ликвидация пробелов нормативно-правового регулирования в этой сфере.

Литература

1. Делмон Д. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре. TheWorldBank. PPIAF. 2010.

2. Варнавский В. Государственно-частное партнёрство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С.41-50.

3. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

4. Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации: Проект Федерального закона № 238827-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 26.04.2013) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Нью-Йорк и Женева, 2008.

6. Максимов В. В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре. М.: АльпинаПаблишерс. 2010.

7. Private Participation in Infrastructure Database [e-resource] // Access mode: URL: http://ppi.worldbank.org/ (access date 02.05.2015).

8. Варнавский В. Г., Дмитриева Н. Е., Елисеенко В. Ф. и др. Технологии государственного управления / под. ред. А.В. Клименко. М.: Высшаяшколаэкономики. 2009.

9. The Philippine PPP Program [e-resource] // Access mode: http://www.philippineconsulatela.org/ (access date 07.05.2015).

10. Об участии Свердловской области в государственно-частном партнёрстве: Закон Свердловской области от 23.05.2011 № 28-OЗ (в ред. от 25.04.2012) [электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/ minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc20140122_59 (датаобращения 14.05.2015).

11. Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 01.03.2010 № 29 ЗАО [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 29.12.2014) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ [электронный ресурс] // URL: http://pppi.ru/ (дата доступа 17.05.2015).

Размещено на Allbest.ru