Перспективы развития земельных отношений в проекте "Большой Екатеринбург"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Перспективы развития земельных отношений в проекте «Большой Екатеринбург»

Михайлов А.А.

Вероятность слияния города Екатеринбурга с городами-спутниками в единую агломерацию «Большой Екатеринбург» очень велика. Объединение городов позволит решить большой комплекс социально-экономических вопросов и поднять на новый уровень развитие различных отраслей муниципальной экономики новой агломерации. Тем не менее один вопрос требует к себе особого внимания - это развитие земельных отношений. В статье предложены основные направления развития данной сферы с разработкой ключевых подходов к решению некоторых проблем.

Ключевые слова: агломерация, земельные отношения, земельный фонд, управление.

земельные отношения слияние агломерация город

Эффективное управление земельным фондом крупной городской агломерации является очень сложным процессом в плане достижения грамотного размещения производственных мощностей, развития инженерной инфраструктуры, создания комфортных условий проживания местного населения (строительство жилья, расширение рекреационных зон, экологическая безопасность), экономического развития, резервирования дополнительных земель под различные муниципальные нужды в перспективе.

На сегодняшний день в России насчитывается 52 крупные городские агломерации, из них 13 с населением более 1 миллиона человек в каждой. Каждая городская агломерация развивается по своему определенному сценарию - плану, который был разработан и внедрен несколько лет назад, но само развитие носит скорее ситуационный характер - то есть то, которое поддерживает город фактически для удовлетворения собственных нужд, но не сулит мощного экономического рывка или строительного бума. К сожалению, в современных экономических условиях достижение темпов развития городских агломераций в России уровня 70-х годов прошлого века пока не достижимы. Именно в период с 1970-1979 годы был отмечен тренд не только роста городских агломераций, но и образования новых [1].

Развитие агломераций предполагает выход за пределы существующих территориальных границ и требует поглощения новых территорий, незаселенных или с уже созданной инфраструктурой, например, вовлечение в свою территорию мелких городов - спутников или других многочисленных поселений.

Процесс формирования городской агломерации даже в условиях нестабильной экономической среды предусматривает и определение главного вектора развития - стратегии развития на годы вперед, которая очерчивает контур основных направлений развития в экономике, социальной среде, экологии, и других важных направлениях. Тем не менее, на взгляд автора, в стратегическом плане развития городской агломерации должно быть уделено особое внимание управлению и сохранению главного экономического ресурса развития - земли. Земельный фонд, который может быть использован в агломерации под различные экономические и социальные цели, регулярно видоизменяется - например, используемые в перспективе земельные участки могут переходить из одной категории в другую, что может стать причиной перераспределения экономических ресурсов, изменения нагрузки на инженерную инфраструктуру, изменения в демографической сфере, экологии, собираемости доходов в бюджет агломерации и так далее.

Чтобы не быть голословным, рассмотрим на примере проекта «Большой Екатеринбург» перспективные направления по формированию программ управления земельным фондом присоединенных территории городов-спутников - Березовский, Среднеуральск, Верхняя Пышма, Арамиль. Объединение городов в одну агломерацию потребует разработки комплекса мероприятий по учету земель, их постановке на государственный кадастровый учет, а также других мероприятий, которые позволят использовать новые земли в целях развития новой агломерации «Большой Екатеринбург». Существующий стратегический план развития города Екатеринбурга до 2020 года включает в себя много крупных стратегических программ, которые позволят развиваться городу, тем не менее, он не отражает мероприятия по управлению земельным фондом под стратегическими проектами. Их реализация зависит в первую очередь от того, где будет располагаться какой-либо объект или комплекс объектов, например, новые автомобильные развязки или логистические центы, другие объекты, могущие дать толчок новому развитию муниципальной экономике. С учетом увеличения площади земельного фонда новой агломерации необходимо будет решить ряд проблем с помощью разработки комплекса мероприятий, который позволит сделать управление новыми землями более гибким.

Этот комплекс мероприятий должен строиться на прогнозе развития земельных отношений и включать в себя следующие приоритетные направления:

1. Инвентаризация и кадастровый учет присоединенных земель.

Цель - проведение описи, постановка на государственный кадастровый учет и обеспечение регистрации прав собственности на земельные участки новых присоединенных земель для налогообложения, сбора арендной платы и поступлений денежных средств от продажи земельных участков в муниципальный бюджет создаваемой агломерации «Большой Екатеринбург». Это направление можно считать самым приоритетным, так как речь идет о широкомасштабной работе по упорядоченью земельных участков, по формированию новых земельных участков, расформированию старых (в основном, земель поселений, земель водного и лесного фондов). Особое внимание предстоит уделить работе с земельными участками в составе земель сельскохозяйственного назначения, так как их перевод из одной категории в другую, или образование новых земельных участков из старых и иные действия, предусмотренные земельным законодательством России - процедуры весьма трудоемкие, требующие согласования с Правительством Свердловской области. Ниже будут кратко представлены способы управления землями сельскохозяйственного назначения.

2. Оценка затрат муниципального бюджета.

Цель - оптимизация расходования средств муниципального бюджета муниципального образования «города Екатеринбург» на осуществление работ по градостроительству, землеустройству, землепользованию, подготовке и реализации программ экологической защиты земель и обустройства, реализации программ развития сельскохозяйственного производства на присоединенных землях, управление рисками и прочие мероприятие, осуществляемые в рамках муниципального управления земельными отношениями. Данные мероприятия очень важны, так как в первую очередь предстоит спланировать финансовую нагрузку на муниципальный бюджет города Екатеринбурга. Осуществление данного мероприятия должно быть отражено в специальном плане с перечнем конкретных мероприятий, затрат (в рублях под каждый отдельный проект), ответственных за освоение денежных средств. Представляется логичным в данный план внести прогноз окупаемости затрат по каждому отдельному направлению. В обоснование этого предложения можно привести следующие аргументы:

Во-первых, прогноз окупаемости затрат на формирование земельных участков, постановки на кадастровый учет, регистрации прав собственности, заключение новых договоров аренды муниципальных земельных участков, учет налогоплательщиков, земельных участков, подлежащих продаже и тому подобное - представит (пусть и с погрешностями) доходную часть от объема арендных платежей, земельного налога, выручки от продажи земельных участков, которыми может распоряжаться администрация города Екатеринбурга. Другими словами, необходимо будет подсчитать (спрогнозировать) маржинальную прибыль.

Во-вторых, присоединение новых земель даст возможность спланировать перевод некоторых земель в резерв (выкуп для муниципальных нужд) у различных собственников под развитие муниципальной экономики. Например, строительство новых или капитальный ремонт старых дорог из присоединенных городов позволит увеличить пассажиропоток и обеспечить поступление дополнительных средств - пусть по другой доходной статье, чем средства, вырученные от управления муниципальными землями. Или строительство новых стояночных комплексов вместо неухоженных и разбитых стоянок под открытым небом на всей территории новой агломерации, также дает возможность привлечь в бюджет новые доходы, например от аренды и земельного налога. Эти планы реализуются законными способами через проведение торгов, заключение контрактов с застройщиками (девелоперами), по которому застройщики будут платить аренду за использование земельного участка на время строительства, затем данный объект передается в собственность застройщикам либо другой компании вместе со зданием и дальше собственник платит земельный налог. Жилищное строительство на новых присоединенных землях поможет переселить желающих людей из густонаселенного центра города в новые микрорайоны с лучшей жилищной инфраструктурой.

В-третьих, решение экологических проблем. Речь идет о выделении земель под строительство новых мусороперерабатывающих комплексов и под переработку снега. К сожалению, в Екатеринбурге снег, вывозимый с улиц города, сваливается на пустырях, а по весне таяние снегов наносит экологический вред, так как в почву проникают вредные химические элементы. Выгода от этого в том, что, например, регулярная уборка снега с улиц позволит нормально функционировать общественному транспорту, не простаивать в бесконечных заторах и осуществлять большую перевозку пассажиров, а это большая собираемость денег за проезд и опять увеличение доходов в бюджет. Строительство дополнительных мусороперерабатывающих мощностей обеспечит санитарную безопасность в жилых массивах и сократит площади существующих мусорных навалов и загрязнение почв.

В-четвертых, расход денежных средств на улучшение рекреационных территорий - парков, водоемом, рек и прочих мест отдых горожан, позволит получать обратный доход. Планирование отвода земель под микротуризм и рекреационные нужды - мировая практика, которая успешно применяется во многих развитых странах.

Все эти и другие мероприятия необходимо внести в единый прогноз окупаемости по затратам. Разумеется, это чрезвычайно трудоемкое занятие, тем не менее, представляется логичным, что именно такой подход можно считать по-настоящему управленческим, так как будут оценены не только затраты на управление новым имуществом, но также будут спрогнозированы и возможные доходы от реализации различных инвестиционных проектов в средне- и долгосрочной перспективах.

3. Оценка экономического потенциала использования присоединенных земель.

Цель - увеличение экономического потенциала агломерации «Большой Екатеринбург» через оценку перспективности использования земель под различные муниципальные нужды.

Речь идет о целесообразности использования существующих и вновь присоединенных земель под:

1) Размещение объектов капитального строительства, не предназначенных для проживания людей, в том числе: под производственные комплексы, объекты инженерной инфраструктуры (строительство новых мостов, путепроводов, туннелей), под объекты связи и прочие объекты специального назначения;

2) Строительство новых жилых массивов. Определить целесообразность застройки территории - не по принципу «точечной застройки», а по принципу эффективного освоения территорий (например, снос старых гниющих бараков и строительство на их месте комфортных для проживания домов или объектов социального значения), учет потребности горожан в выделении земель под малоэтажное частное жилое строительство.

3) Развитие сельского хозяйства. Изучение качества плодородия почв - даст возможность определить степень пригодности земель сельскохозяйственного назначения, точнее сказать - пашен, под различные цели, в том числе растениеводство, увеличение урожайности и т.п. Оценка потенциала земель сельскохозяйственного назначения позволит определить необходимость выделения дополнительных земель под размещение новых производственных комплексов, под развитие муниципального сельского хозяйства. Речь идет, разумеется, о присоединенных землях сельскохозяйственного назначения в старых границах бывших муниципальных образований.

4) Развитие рекреационного потенциала. Необходимо будет провести мероприятия по изучению развитости инфраструктуры в местах отдыха горожан - в парках, скверах, на водоемах и лесопарках, с тем, чтобы изыскать (в случае необходимости) возможность выделения дополнительных земель для отдыха горожан или строительства нового зоологического парка, прочих объектов досуга горожан. Существующий екатеринбургский зоопарк необходимо расширить не только из соображений получения прибыли (например, размещение точек общественного питания или аттракционов - через аренду земель на территории муниципального зоопарка), но еще и из гуманных побуждений.

5) Резервирование земель. Резервные земли необходимы для развития города. Только при оценке потенциала резервирования земель необходимо будет иметь в виду, что: во-первых, резервирование земель не должно носить затяжной характер, так простой земель без получения с них прибыли - совершенно неэффективное управление земельными ресурсами, а, во-вторых, нужно понимать, что перевод земель под резерв - это процедура, требующая различного рода согласования с другими землепользователями и собственниками, так как затрагиваются их имущественные интересы, и чем скорее все будет согласовано и официальные процедуры будут соблюдены - тем больше шансов воспользоваться свободной землей для реализации различных экономических или социальных проектов.

4. Экологическая безопасность.

Цель - разработка и внедрение новых программ обеспечения экологической безопасности земель. Программа должна включать в себя мероприятия по экологическому надзору за охраной как существующего, так и вновь приобретенного земельного фонда. Экологическая безопасность земель - вопрос непростой и требующий особого к себе подхода. Мониторинг экологической составляющей различных категорий земель (в том числе и земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения, земель водного фонда) должен осуществляться с использованием научного похода. Проблеме экологической безопасности земель посвящено много исследований. В частности, исследователь Кирилов С.Н. предложил модель эколого-экономического механизма городского землепользования, согласно которому городские программы обеспечения экологической безопасности должны учитывать способы борьбы с такими негативными факторами, как трансграничный перенос загрязняющих веществ в почве, эрозия почв, карстовые явления, вероятность возникновения техногенных катастроф [2]. Особенность этого подхода состоит в том, что в муниципальных программах обеспечения экологической безопасности земель должна учитываться оценка экономических рисков от простоя муниципальных земель из-за различного рода загрязнений и ущербов. Эти программы должны учитывать защиту земель водного фонда, лесов, городских парков и скверов.

5. Разработка нового Генерального плана застройки «Большого Екатеринбурга».

Цель - предусмотреть выделение присоединенных земель для перевода в статус земель поселений для комплексного освоения в целях жилищного строительства, размещения объектов муниципального значения, консервации земель для муниципальных нужд (в том числе под развитие сети паркингов на территории муниципального образования «город Екатеринбурга»). Уже сейчас Екатеринбург испытывает серьезный недостаток свободных земель. По прогнозам разработчиков проекта «Большой Екатеринбург» территория Екатеринбурга увеличится с существующих с 48,7 тысяч гектаров до проектной площади в 114,6 тысяч гектаров. Кроме того, зона жилой застройки и инженерно-транспортной инфраструктуры увеличится на 22 тысячи гектаров, а зона рекреации более чем на 30 тысяч гектаров. Площадь под жилое строительство вырастет до 24 300 тысяч гектар [3]. При разработке данных мероприятий, прежде всего, необходимо будет спрогнозировать демографическое состояние. Естественно, что население Екатеринбурга увеличится с приростом новых территорий, однако нужно будет изучить состояние удовлетворенности жилищными условиями населения и спрогнозировать рост численности населения при условии улучшения жилищных условий и влияния данного фактора на экономическое развитие города Екатеринбурга.

6. Управление землями сельскохозяйственного назначения.

Цель - достижение сохранности плодородия почв сельскохозяйственного назначения и увеличение эффективности управления данной категорией земель. Разработка программ сохранности земель сельскохозяйственного назначения, увеличения их плодородия, прогнозирование инвестиций в развитие сельскохозяйственной инфраструктуры, а также составление программ обеспечения граждан землей сельскохозяйственного назначения для целей ведения личного подсобного хозяйства, либо индивидуального жилищного строительства, создание фермерских (крестьянских) хозяйства, садоводства, огородничества - вопросы очень непростые, требующие особого управленческого подхода и вложения существенных инвестиций. Управление землями сельскохозяйственного назначения потребует осуществления ряда процедур по формированию новых участков, их расформированию и выделу. Вообще, при формировании новых земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют три основных способа их формирования - это раздел, когда из одного участка образуется несколько новых земельных участков, которые ставятся на государственный кадастровый учет и на них регистрируется право собственности, а расформированный участок прекращает свое действие, выдел - когда из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности выделяют новый участок, который ставится на государственный кадастровый учет, на него регистрируется право собственности, но при этом старый земельный участок, из которого выделился новый участок - остается в прежних границах. В процессе объединения земель в одну агломерацию необходимо будет иметь в виду следующее обстоятельство. При формировании новых земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения путем выдела возникает одна существенная проблема, а именно - в выделяемый земельный участок могут войти так называемые невостребованные доли, то есть те участки, которыми собственники не пользовались долгое время. Такие доли по решению суда закрепляются в собственность субъекта Российской Федерации или по его полномочию - в собственность соответствующего муниципального образования [4. С.107]. Это создает сложности в учете таких земельных участков в общем объеме земельного фонда города Екатеринбурга. По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по состоянию на 01 января 2008 года в России общая площадь невостребованных долей собственников была равна 27,84 млн. га, что составило более 14% общей площади сельскохозяйственных угодий в стране (195,6 га) [5]. Из данной статистики видно, какой мощный экономический потенциал утрачивается при выявлении невостребованных земель. Данное обстоятельство нужно иметь в виду при подготовке программ управления землями сельскохозяйственного назначения в проекте «Большой Екатеринбург». Третий способ образования земельных участков - это перераспределение. Данная процедура применяется чаще всего при изъятии земельных участков, например, при строительстве линейных сооружений. Этот порядок формирования новых земельных участков может также коснуться и земель сельскохозяйственного назначения. Образование земельных участков посредством перераспределения носит межотраслевой характер. При перераспределении от земельного участка может быть отсоединена какая-либо из его частей и присоединена к какому-либо другому земельному участку. В результате перераспределения нескольких смежных земельных образуются несколько новых смежных участков. Исходные смежные земельные участки прекращают свое существование. Процедура перераспределения способствует объединению всех необходимых подготовительных, землеустроительных, кадастровых и регистрационных работ в одном действии, что сокращает расходы на оплату государственной пошлины на регистрацию прав собственности и время на оформление всех сопутствующих документов.

Как видно из краткого описания управления землями сельскохозяйственного назначения - процедуры сами по себе очень трудоемкие, поэтому при работе с новыми землями в рамках агломерации - необходимо спланировать работы по землеустройству, резервированию и обороту муниципальных земель сельскохозяйственного назначения.

7. Работа с местным сообществом.

Цель - улучшение качества взаимодействия с местным сообществом, организациями различных форм собственности, органами государственной власти. Это мероприятие должно осуществляться для улучшения качества информационного обмена, касающегося различного рода направлений развития земельных отношений, например, работа с обращениями граждан и организаций, подготовка своевременных и мотивированных ответов, учет общественного мнения при реализации программ землепользования и застройки, оперативное реагирование на жалобы и претензии по качеству обслуживания и так далее. Для реализации поставленной цели необходимо закрепить на нормативном уровне возможность осуществления интерактивного общения в виде блогов или других средств обмена информацией на официальном сайте Администрации города Екатеринбурга («Большого Екатеринбурга»).

8. Риск-менеджмент.

Цель - эффективное управление рисками в сфере земельных отношений.

Рисков может быть очень много - как социальных, так и экономических. К экономическим рискам в сфере земельных отношений можно отнести следующие - недооценка собственности при продаже или сдаче в аренду (здесь речь идет о муниципальных земельных участках или тех, которые не разграничены по собственности, но которыми в силу земельного законодательства может распоряжаться муниципалитет), ухудшение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, и как следствие потеря доходности от снижения темпов сельскохозяйственного производства; снижение спроса на некоторые земли, которые были ранее в цене, сокращение числа арендаторов (здесь необходимо отметить следующую особенность - предпочтение всегда отдается аренде земельных участков на долгосрочную перспективу. При расчете арендной платы можно использовать различные экономические факторы, которые могут увеличить размер аренды, в то время как размер земельного налога - регламентируется Налоговым кодексом и при его уплате существует множество льгот) и другие негативные факторы. Социальные риски (экологические и демографические). Их оценка важна также, так как есть вероятность, что местное население не поддержит программы развития территорий, запущенные органами местного самоуправления, есть риск увеличения числа судебных разбирательств, потому что не всегда при реализации крупных программ развития территории их застройки могут соблюдаться имущественные интересы третьих лиц. Может быть загрязнение рекреационных зон, увеличение числа строительных площадок с замороженным строительством, например из-за незаконного возведения объектов капитального строительства или простоя, вызванного финансовой несостоятельностью застройщика, захламление дорог общего пользования и другие факторы.

Эффективное управление рисками в сфере земельных отношений на местном уровне должно, прежде всего, опираться на специальную программу, разработанную Администрацией города Екатеринбурга. Она должна включать в себя как минимум следующие основные направления - алгоритм работы по управлению рисками внутри муниципальной администрации, методологию сбора и классификацию возможных рисков, определение мер по их устранению, оценку затрат муниципального бюджета, оценку сроков для устранения рисков и их последствий. Эффективность в данном случае будет определяться тем, насколько быстро будет устранен риск или его последствия при наименьших временных, человеческих и материальных затратах. Представляется эффективным также рассмотрение возможности привлечения научной общественности к решению многих вопросов управления рисками в условиях нестабильной среды управления, а также обеспечить разработку законодательных основ работы муниципальной администрации в сфере управления рисками (в части наделения специальными полномочиями) хотя бы на законодательном уровне Правительства Свердловской области.

9. Единое информационное пространство.

Цель - создание единой информационной базы по земельному фонду «Большого Екатеринбурга» с обеспечением интерактивного доступа на сетевом ресурсе городской администрации для всех участников земельных отношений. Данное нововведение позволит в оперативном порядке решать множество вопросов. Например, позволит пользователям при вводе кадастрового номера земельного участка или данных по его расположению получить информацию о том, кто является собственником и к кому можно обращаться с заявлением. Эти процедуры смогут сократить время заявителей в разы при оформлении документов на земельные участки. Кроме того, наличие такой информационной базы позволило бы в режиме online участвовать в интерактивных конкурсах по продаже земельных участков (продажи права на заключение договоров аренды); позволило бы хранить статистическую информацию по новым земельным участкам.

Это что касается основных направлений, которые должны быть осуществлены после объединения земель. Представляется, что с объединением земель проявится тенденция к качественному изменению земельного фонда. Ведь при объединении земель в одну большую агломерацию нужно будет подготовить прогноз влияния изменения земельного фонда на социальное и экономическое развитие. Эти изменения касаются перевода земель из одной категории в другую, а оценку влияния можно осуществить по нескольким направлениям:

Таблица 1. Прогнозная оценка влияния трансформации земельного фонда в проекте «Большой Екатеринбург» на развитие земельных отношений

Данные мероприятия не новы, тем не менее, такая практика прогнозирования вообще отсутствует в стратегическом плане развития города Екатеринбурга. Анализ существующей практики управления земельными отношениями также показал, что разработка комплексных подходов прогнозирования с использованием научных методов при оценке факторов риска или разработки приоритетных направлений совершенствования системы управления земельным фондом применяется крайне редко. Что касается проекта «Большой Екатеринбург» - создания большой екатеринбургской агломерации, то здесь необходимо отметить, что реализация данного проекта должна осуществляться, прежде всего, с оценки того, какой будет земельный фонд, и как будет распределена земля, под какие нужды пойдет, и только потом следует разрабатывать планы развития других направлений.

Представляется, что одними из ключевых звеньев в разработке программы объединения Екатеринбурга и городов-спутников станет проведение мероприятий по разработке и внедрению комплексных программ оценки затрат бюджета муниципального образования «город Екатеринбург» по реализации перечисленных выше направлений, а также оценки эффективности всей работы Администрации муниципального образования «город Екатеринбург».

Кроме того, можно предположить, что разработка и применение собственных управленческих наработок в сфере земельных отношений позволит не только достигнуть эффективности, но и закрепить статус Екатеринбурга как лидера в области разработки и внедрения инновационных подходов в области управления не только в сфере земельных отношений, но и других секторах муниципальной экономики.

Литература

1.Петров Н.В. Городские агломерации: состав, подходы к делимитации // Проблемы территориальной организации пространства и расселения в урбанизированных районах. Свердловск., 1988.

2.Кириллов С. Н. К формированию комплексной модели эколого-экономического механизма городского землепользования// Проблемы современной экономики. 2010. №1 (13). С. 21-28.

3.Яшкина А. Большой Екатеринбург - через 11 месяцев // Московский комсомолец. 2010. 27 мая.

4.Кресникова Н. Образование земельных участков в аграрной сфере России // Право и экономика. 2008. № 10. С. 102-109.

5.Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Официальный сайт [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.kadastr.ru (дата обращения 12.02.2011).

Размещено на Allbest.ru