Совершенствование модели экономического федерализма в России как условие развития регионов

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Совершенствование модели экономического федерализма в России как условие развития регионов

Баженов П.С.,

Баженова Е.В.,

Данилова И.В.

Данная статья посвящена актуальным и экономически значимым проблемам макроэкономического регулирования на региональном уровне, проблемам экономического федерализма. Решение проблем, возникающих при взаимоотношениях центра и регионов, в частности в бюджетной сфере позволит снизить пространственную дифференциацию регионов и стимулировать региональное развитие.

Ключевые слова: дифференциация регионов, региональное развитие, территориальная асимметрия, экономический федерализм.

макроэкономическое регулирование дифференциация бюджет регион

Острой проблемой современного этапа развития экономики России являются противоречия взаимоотношений федерального центра и регионов. Нарастание социально-экономической дифференциации территорий; углубление асимметрии между обязательствами субъектов РФ и доходными источниками их реализации; перманентные изменения в распределении функций и средств между государственными структурами разных уровней; непоследовательность экономической политики, проявляющаяся в ограничении федеральным центром рыночного саморегулирования территорий при одновременном стимулировании программ развития конкуренции - свидетельствуют о несовершенстве сложившейся в России модели экономического федерализма, определяющей состояние и развитие регионов.

В современной России реализована модель экономического федерализма, соединившая характеристики корпоративного и конкурентного федерализма, то есть, с одной стороны, она направлена на сохранение национального стандарта государственных услуг населению вне зависимости от территории проживания и соответствующее сосредоточение финансовых ресурсов в федеральном центре (вектор корпоративной модели), а с другой - стимулирует соперничество между регионами за доходы (ориентир конкурентной модели). В то же время конкуренция регионов наблюдается преимущественно в сфере распределения федеральной финансовой помощи, а влияние центра на регионы нередко приводит к созданию искусственных барьеров и препятствует созданию модели «федерализма, сохраняющего рынок».

В связи с этим необходима оценка влияния федерального регулирования на развитие регионов и разработка подходов, позволяющих идентифицировать субъекты РФ, в отношении которых неоправданные действия центра создают ограничения и усиливают несбалансированность развития. Кроме того, назрела необходимость совершенствования политики территориального развития для обеспечения субъектам РФ равных экономических условий и исключения ситуаций субъективных «федеральных перекосов», тормозящих региональное развитие и деформирующих отношения экономиического федерализма.

Подобного рода проблемы экономического федерализма побудили авторов выделить такое понятие, как «федеральный перекос», отражающее несоответствие действий федерального центра уровню экономического развития региона, раскрывающее ситуацию, при которой к регионам, близким по экономическим показателям создания ВРП, применяются противоположные по направлению меры государственного воздействия, а именно: 1) экономически сильные регионы попадают как в сдерживаемые, так и стимулируемые условия; 2) экономически слабые регионы оказываются в ситуации как стимулирования, так и активного сдерживания. Сложившееся дифференцированное воздействие центра на регионы одной группы не определяется объективными причинами, а является нетипичным субъективным фактором, обусловленным институциональными и информационными причинами. Субъекты РФ, по отношению к которым применяется нетипичная (исключительная) система вертикальных взаимодействий, попадает в ситуацию «федерального перекоса».

Оценка взаимоотношений регионов с центром основана на сопоставлении экономических показателей, самодостаточности региональных органов власти в осуществлении политики развития и типа воздействия федерального центра.

Поэтапный расчет и анализ экономических, рыночных и фискальных факторов позволил выявить пространственную дифференциацию регионов, как по объективным причинам, так и по причине субъективизма в действиях федерального центра, которые могут усиливать или ослаблять потенциал экономического развития и выступать самостоятельным фактором неравномерности развития и дифференциации регионов.

Количественным показателем взаимодействия федерального центра и региона был принят коэффициент возвратности средств. Применение центром разных по величине коэффициентов возвратности по отношению к регионам означает создание в одном случае условий расширения спроса и ВРП, в другом - сокращения. Так, для сильных регионов коэффициент возвратности меньше единицы правомерен ввиду необходимости обеспечения средствами решения таких вопросов, как международная деятельность, государственное управление, оборона, создание инфраструктурных объектов, поддержка слабых регионов и другие функции, сохраняющие единое экономическое пространство.

Детализация региональных ситуаций сдерживания и стимулирования с использованием позиционирования субъектов РФ по экономическим показателям и рыночным условиям без учета и с учетом федерального центра, позволила авторам уточнить тип экономической среды развития субъектов РФ: благоприятный, условно-благоприятный и неблагоприятный.

Благоприятная среда в большинстве случаев характерна для экономически слабых регионов и регионов, с уровнем развития ниже среднего, взаимоотношения которых с федеральным центром складываются таким образом, что «налоговая нагрузка» значительно меньше территориально ориентированных расходов федерации, что подтверждается значением Кв>1, то есть благоприятными фискальными условиями поддержки.

Условно-благоприятная среда - это ситуация, складывающаяся по отношению к регионам, попадающим под ограничительное воздействие федеральных органов власти (Кв<1), но имеющим сильные экономические позиции по душевым показателям компонентов регионального спроса (сильные или с уровнем регионального спроса выше среднего). Высокий собственный экономический потенциал позволяет сохранять внутренние источники саморазвития.

Признаками «неблагоприятных условий» является попадание слабых регионов или регионов с уровнем развития ниже среднего, в экономическую ситуацию, когда Кв<1. В данном случае, по нашему мнению, наблюдается неоправданное ограничение регионального спроса федеральным центром.

Разграничение региональных условий и позиционирование субъектов РФ представлено в табл.1.

Таблица 1. Классификация регионов по типу экономической среды (2007г.)

Наибольший интерес представляют регионы, имеющие Кв<1, экономическая среда которых терминологически определена как сдерживаемая. Логично было бы предположить, что в группу войдут регионы сильные или по уровню близкие к средним. Однако по отношению как к экономически сильным, так и слабым регионам могут быть созданы ограничительные условия (такие регионы в табл. 2 выделены цветом). Более того, сюда попадают и те регионы, у которых региональный спрос меньше ВРП, то есть спрос недостаточен для стимулирования развития региона, а федеральный центр, вместо поддержки и стимулирования регионального спроса и ВРП, создает ограничительное поле. По отношению к сильным регионам значение Кв<1 объяснимо, они являются ведущими регионами, доходные источники которых обеспечивают всю страну, но факт сдерживания экономического роста все равно присутствует. Вся совокупность регионов с учетом характеристик рыночной позиции (региональный спрос меньше ВРП) и значением коэффициента возвратности меньше единицы, попадающих в сдерживаемое поле, представлена в табл. 2.

Таблица 2. Классификация регионов, сдерживаемых федеральным центром

Особого внимания заслуживают регионы, условия которых определены как «неблагоприятные». К такой группе относятся регионы двух типов, и экономически слабые и регионы с уровнем развития ниже среднего, у которых рыночная позиция характеризуется недостаточностью регионального спроса (7 субъектов РФ) и экономически слабые регионы, с ситуацией, когда региональный спрос превалирует над ВРП (10 субъектов РФ). Тип взаимоотношений с федеральным центром, а именно коэффициент возвратности меньше единицы неприемлем в отношении к данным регионам, он заведомо исключает возможность регионального развития.

Таким образом, в содержательном плане «неблагоприятные» условия развития - это ограничительное воздействие федерального центра, связанное с применением низкого коэффициента возвратности к экономически слабым регионам или регионам, имеющим недостаточную емкость спроса на ВРП. Субъекты РФ, в отношении которых, по расчетам авторов, сложились неблагоприятные условия развития, сгруппированы в табл. 3.

Таблица 3. Регионы, попадающие в «неблагоприятную» среду взаимоотношений с федеральным центром

Наличие «тормозящего» эффекта со стороны федерального центра на развитие регионов было подтверждено авторами с помощью расчетов потенциального ВРП и «разрыва» ВРП (как разницы между фактическим и потенциальным ВРП) с применением фильтра Ходрика-Прескота. Величина разрыва в регионах, находящихся в неблагоприятных и условно-благоприятных зонах, заметно отличается от регионов, находящихся в благоприятных условиях.

Наличие регионов, функционирующих в неблагоприятных условиях, предполагает необходимость корректировки экономической политики федерального центра по отношению к ним, с целью устранения причин дивергенции регионов.

Между тем, авторами была подтверждена способность государства влиять на рыночный дисбаланс регионов. С помощью расчета коэффициента эластичности ВРП по расходам бюджета субъекта РФ выявлено наличие зависимости ВРП от государственных расходов: из 17 регионов (оказавшихся в неблагоприятных условиях) значение коэффициента эластичности, близкое к единице, наблюдается в 12 субъектах РФ и величиной больше единицы - в 5 регионах. Таким образом, объективные и субъективные ограничения регионального развития требуют изменений в территориальной экономиической политике федерального центра.

Проведенная авторами оценка адекватности региональных позиций и сложившихся взаимоотношений с центром подтвердила гипотезу территориальной дифференциации и условий регионального развития, обусловленной несовершенством модели экономического федерализма, а также существование разных типов федерального воздействия на рыночную сбалансированность / несбалансированность территорий. Данное обстоятельство определяет необходимость разработки практических рекомендаций по корректировке организационно-экономического механизма, сложившегося в отношении регионов, имеющих неблагоприятные условия, и меры, направленные на минимизацию искажений государственного вмешательства в рыночный механизм на региональном уровне.

В связи с этим авторами выделены общие направления, совершенствования взаимоотношений федерального центра и регионов:

1. Проведение региональной экономической политики государства, основными принципами которой должны являться: пересмотр сложившихся отношений между субъектами вертикали органов власти различных уровней с учетом рыночной ситуации в регионах; обеспечение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении и расходами, и доходами; повышение роли инвестиционной составляющей доходов в региональных и местных бюджетах, что в целом характеризует процесс совершенствования принципов традиционного экономического федерализма.

2. Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям путем: выделения компонентов, предназначенных для текущей и инвестиционной, а также выравнивающей составляющих; ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ; повышения эффективности регулирования центра и регионов на основе улучшения качества управления территориальным развитием, что связано с усилением прозрачности территориальных федеральных расходов; улучшения механизма инвестиционной поддержки регионов. В систематизированном виде меры представлены в табл. 4.

Таблица 4. Общие направления, совершенствования взаимоотношений федерального центра и регионов

Эффективная реализация перечисленных выше мер во многом зависит от согласованности действий всех уровней органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, а, следовательно, требует принятия мер совершенствования отношений экономического федерализма, наиболее конкретные из которых, направленные собственно на развитие отношений экономиического федерализма, представлены в табл. 5.

Таблица 5. Меры по совершенствованию отношений экономического федерализма

Но прежде чем говорить об урегулировании имеющихся проблем во взаимоотношениях центра и региона, необходимо подготовить платформу, на которой эти взаимоотношения строятся, а именно: повысить эффективность и качество управления государственными и муниципальными финансами. В данном направлении работы ведутся постоянно.

В последние годы усиливается централизация доходов на федеральном уровне, что обусловлено необходимостью решения крупных общенациональных задач. Но если средства сосредотачиваются в центре, то неизбежно слабеет субнациональный уровень, нарушается реальный баланс между доходами и расходами региональных и местных бюджетов, существенно возрастает их зависимость от помощи из федерального бюджета. Разумеется, регионы России, как любого федеративного государства, не могут обходиться без финансовой помощи по объективным причинам. При этом совершенствование и эффективная реализация принципов экономического федерализма невозможна без сокращения уровня социально-экономической дифференциации регионов России.

Помимо общих мер совершенствования отношений экономического федерализма, в качестве частных, связанных с корректировкой финансовой помощи центра в направлении снижения дисбаланса регионов, имеющих «неблагоприятные» условия развития, а также снижающих социально-экономическую неоднородность, напряженность во взаимоотношениях центра и регионов, позволяющих нейтрализовать «федеральные перекосы» существующего механизма управления, авторы предлагают: а) для регионов с недостаточностью регионального спроса - увеличение дотаций на текущие расходы из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР); б) для регионов, развитие которых требует расширения производственных возможностей создания ВРП, - усиление инвестиционной поддержки из Федерального фонда регионального развития (ФФРР).

Анализ регионов, попавших в «неблагоприятную» среду (в 2007 г.), показал, что Ярославская область вообще не получает финансовой поддержки из рассматриваемых фондов и Оренбургская область получает помощь лишь из ФФРР. Относительно остальных (15 субъектов РФ) можно сказать, что у большинства бюджетная обеспеченность не превышает среднероссийский показатель более чем на 10%, но, как показали теоретические обоснования авторов, следует учитывать не только емкость доходных источников, но и экономические условия регионального спроса и его соотношение с ВРП. Также не получают финансовую помощь и 7 регионов с условно-благоприятной средой развития.

Для исключения возможных ситуаций авторами предложено усовершенствование распределения финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) и Федерального фонда регионального развития (ФФРР). В порядке конкретизации предложена корректировка методики распределения средств из ФФФПР и ФФРР на основе использования коэффициента регионального спроса (Кс = Региональный спрос/ВРП). Так, для ФФРР базовый расчетный показатель - бюджетную обеспеченность необходимо скорректировать по формуле БО=(ИНП / ИБР)/Кс, а в отношении методики расчета ФФФПР предложен иной вариант: БО=(ИНП/ИБР)*Кс. Это позволит нейтрализовать неблагоприятную среду и реализовать мягкое финансовое сопровождение развития регионов. Формализация предложений авторов приведена в табл. 6.

Таблица 6. Корректировка методики распределения средств федеральных фондов

В варианте ФФРР для регионов, имеющих отклонение в обеспеченности социальной и инженерной инфраструктуры, для увеличения инвестиционной поддержки через предложенную корректировку будет возрастать объем федеральных субсидий. В случае ФФФПР либо на первом, либо на втором этапе регионы, получающие трансферты, получают дополнительные средства на текущие расходы, что позволит улучшить ситуацию в регионе. Предложенные авторами меры позволят ускорить региональное развитие и сохранить единство экономического пространства России.

Литература

1.Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/fcp/rasp_2008_N1662_red_08.08.2009 (дата обращения 14.08.2011)

2.Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г. №1123-р // Собрание законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.3. Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670 // Российская газета. 2004. № 266.

4.Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 №803 [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.pravoteka.ru/pst/1061/530228.html (дата обращения 14.08.2011)

5.Данилова И.В. Закономерности пространственного фискального регулирования в институциональной среде. Челябинск: Издательство ЮУрГУ, 2004. 349 с.

6.Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. 3-е издание (стереотипное). М.: КомКнига, 2005. 304 с.

7.Лексин В.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2000. 368 с.

Размещено на Allbest.ru