Особенности использования методики тарифного регулирования в сфере ЖКХ на уровне муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Особенности использования методики тарифного регулирования в сфере ЖКХ на уровне муниципального образования

Гриднева О.А.,

Качанова Е.А.

В статье рассмотрены особенности использования методики тарифного регулирования в сфере ЖКХ. В качестве объекта исследования взят механизм и порядок рассмотрения и утверждения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса. Рассмотрены проблемы при формировании тарифов и даны рекомендации.

Ключевые слова: анализ методики формирования экономически обоснованного тарифа, методы регулирования, реформа жилищно-коммунального хозяйства, тарифная политика ОМС.

инвестиционная программа тариф коммунальная услуга

В настоящее время особую актуальность приобретает переход от реформы жилищно-коммунального хозяйства к политике внедрения новых механизмов хозяйствования, в частности осуществления сбалансированной тарифной политики органами местного самоуправления в области регулирования тарифов на коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение) для ресурсоснабжающих организаций. Выбор наиболее эффективного метода формирования тарифов для организаций коммунального комплекса.

Жилищно-коммунальное хозяйство - особая сфера региональной экономики, в которой осуществляются производство, распределение и потребление товаров и услуг, относящихся к сфере жизнеобеспечивающего личного и общественного потребления в условиях ограниченности ресурсов. Это сложный межотраслевой комплекс общественного сектора экономики, находящийся в сфере государственного регулирования и территориального управления.

Условия деятельности предприятий ЖКХ отличаются от иной сферы тем, что не все предприятия могут рассчитывать на получение максимальной прибыли. Органы власти и управления, защищая интересы населения, ограничивают их в ценовой политике, стремясь к установлению равновесной и доступной цены за жилье и приемлемой оплаты за ЖКУ при неизменном или улучшающемся качестве.

Проводимая в стране реформа ЖКХ показала, что в этой сфере накопился ряд сложных проблем. Действующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры городов.

Поэтому исследование проблем тарифного регулирования в ЖКХ является актуальным как с точки зрения теории управления, так и с позиции практического использования мероприятий по регулированию тарифов в деятельности жилищно-коммунальных организаций.

Целью настоящей статьи является исследование особенностей деятельности органов местного самоуправления в регулировании тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения.

Практика формирования экономически обоснованного тарифа сводится к простейшему суммированию затрат на производство той или иной услуги для потребителя и имеет своим следствием отсутствие серьезного инвестирования в отрасль. Последнее не дает возможности осуществлять техническое перевооружение и модернизацию ЖКХ, снижать издержки и производить качественные услуги [1, c.4].

При определении полномочий органов местного самоуправления законодатель особо выделил полномочия, осуществление которых, в силу их высокой значимости для муниципального образования, возможно только представительными органами самоуправления. Высокая значимость для муниципального образования обусловлена тем, что реализация данных полномочий связана с необходимостью взимания с потребителей определенных денежных средств в виде надбавок к тарифам, имеющих признаки обязательных платежей (сборов). При этом имеется большая вероятность необходимости согласования данных положений Федерального закона 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [2] (далее - Закон) с налоговым законодательством.

Рассмотрим полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок.

В соответствии с Законом при определении полномочий представительных органов муниципальных образований в области регулирования тарифов и надбавок ОКК можно выделить следующие:

1) утверждение в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;

2) утверждение инвестиционной программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

3) установление надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Органы местного самоуправления (далее - органы регулирования муниципальных образований, а также органы регулирования) осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок ОКК:

1) определение метода регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Методами регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, которые используются в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, являются:

а) установление фиксированных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса на очередной период;

б) установление предельных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса;

в) индексация установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных законом случаях;

2) установление системы критериев, используемых для определения доступности для потребителей коммунального комплекса;

3) согласование производственной программы организаций коммунального комплекса.

4) утверждение технических заданий по разработке инвестиционных программ;

5) рассмотрение проектов инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

6) осуществление расчета цен (тарифов) для потребителей;

7) установление тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Органы регулирования муниципальных образований устанавливают надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта РФ для соответствующего муниципального образования;

8) опубликование информации о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;

9) участие в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;

10) заключение с организациями коммунального комплекса договоров в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющих условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

11) осуществление мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ;

12) привлечение соответствующих организаций для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса.

Целью проведения экспертизы является предоставление регулирующему органу независимой квалифицированной оценки проектов производственных и инвестиционных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, подготовленных организациями жилищно-коммунального комплекса. Это мнение учитывается при рассмотрении и принятии решений, устанавливающих тарифы на жилищно-коммунальные услуги.

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в отношении только тех организаций коммунального комплекса, которые осуществляют эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, находятся в границах нескольких городских округов или нескольких городских, сельских поселений, расположенных на территориях нескольких (одного) муниципальных районов (муниципального района) субъекта РФ, и потребители каждого из этих муниципальных образований потребляют не более 80% товаров и услуг этой организации коммунального комплекса.

Выполняя роль инвестора в инвестиционных программах организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, органы местного самоуправления утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, а также рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры.

Органы местного самоуправления устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, а также тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Установление этих тарифов и надбавок осуществляется на основе утвержденных Правительством Российской Федерации правил регулирования.

Как и у органов регулирования субъектов Российской Федерации, у органов местного самоуправления существует обязанность по публикации информации о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ в отношении предприятий, тарифы и надбавки для которых они уполномочены устанавливать, а также в отношении организаций, производственные и инвестиционные программы которых они согласовывают и утверждают соответственно.

Функции участия органов местного самоуправления в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, а также заключения с организациями коммунального комплекса договоров в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющих условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, взаимосвязаны. Данные полномочия обусловлены правовой природой инвестиционных отношений и не могут осуществляться иными лицами.

Органы местного самоуправления, в отличие от органов регулирования субъектов Российской Федерации, проводят мониторинг и контроль реализации как производственных, так и инвестиционных программ предприятий коммунального хозяйства.

Порядок утверждения инвестиционных программ на услуги организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры органами местного самоуправления представлен на рис. 1. Финансовые потребности организации коммунального комплекса, которые необходимы для реализации её производственной программы, обеспечиваются за счёт средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) по тарифам, которые утверждены для организации.

При утверждении производственной программы органы регулирования должны учитывать:

1. обоснование обеспечения прогнозируемого объёма и качества производимых товаров (оказываемых услуг) с учётом потребностей потребителей услуг при соблюдении обязательных требований нормативов и стандартов, санитарных правил и норм.

2. план мероприятий по повышению эффективности деятельности ОКК, в который рекомендуется включать мероприятия:

- по реконструкции;

- по капитальному ремонту систем коммунальной инфраструктуры;

- по рациональному использованию ресурсов (финансовых, трудовых, материальных);

- по сокращению потерь;

- по совершенствованию организации производства и управлению организацией.

3. формирование финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы (валовая выручка, которая определяется исходя из необходимых расходов и прибыли).

Один из последних документов федерального уровня, касающийся тарифного регулирования в ЖКХ - постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 года №520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» [3]. В нём, в частности, предусматриваются три метода регулирования тарифов:

· Метод установления предельных тарифов (аналог Benchmarking)

· Метод индексации установленных тарифов

· Метод установления фиксированных тарифов (традиционный).

Метод установления предельных тарифов предусматривает установление предельных тарифов на товары и услуги ОКК на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций.

Основным методом регулирования тарифов для организаций коммунального комплекса является индексация тарифов (с учетом надбавок к ним). В основе тарифа и платы за коммунальные услуги на период регулирования лежат их величины и предельные индексы изменения.

Анализ методики формирования экономически обоснованного тарифа (далее ЭОТ) на услуги ЖКХ позволяет представить алгоритм расчёта и корректировки ЭОТ на ЖКУ в виде укрупнённой схемы, состоящей из двух блоков.

Первый блок, составляющий основу формирования тарифов, - определение ЭОТ, обеспечивающего возмещение затрат предприятий ЖКХ, т. е. цены производства услуги. Расчёт этой цены основан на определении потребности предприятия в общей сумме доходов. По мере приведения затрат в соответствие с реальными требованиями к качеству, надёжности и экологической безопасности обслуживания инвестиционные составляющие тарифа будут расти, а доля эксплуатационных затрат - сокращаться.

Второй блок включает определение цены для потребителей услуг с учётом их платёжеспособного спроса. С этой целью рассчитываются затраты на ЖКХ в структуре потребительского бюджета семьи, а также анализируются другие показатели, характеризующие структуру потребительских расходов и затрат городского бюджета на социальную поддержку населения. Рассчитываться и анализироваться каждый из показателей должен в ходе мониторинга социально-экономических условий и последствий реализации тарифной политики в конкретный период.

Тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, могут иметь календарную разбивку и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра по основаниям, указанным статьей 14 Закона.

Разработка и установление тарифов имеет четко установленные временные рамки, которые отражены на рисунке 2.

Рис. 2. Порядок и временные ограничения установления тарифов на услуги организаций коммунального комплекса.

В современных условиях наблюдается повсеместный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Несмотря на то, что действует тарифное ограничение в пределах устанавливаемых индексов, цены фактически завышены, издержки неоправданно высокие, следовательно, предприятия ЖКХ работают неэффективно, а это невыгодно ни потребителям (населению), ни самим предприятиям (производителям услуг), отсутствует стимул к развитию и совершенствованию.

Остановить рост тарифов при существующей системе их образования невозможно без дополнительных дотаций конкретным предприятиям ЖКХ, недополучающим деньги не только на реконструкцию, но и на поддержание инфраструктуры в жизнеспособном состоянии. Если даже темп инфляции снизится, то при этом «заморозится» сложившаяся в ЖКХ ситуация, характеризующаяся убыточностью, дотационностью, низким качеством и нехваткой услуг.

Авторами выделен ряд проблем, одной из которых является отсутствие прозрачности деятельности как регулирующих органов, так и организаций, оказывающих услуги населению (потребителям).

К информации о регулируемых товарах и услугах, подлежащих свободному доступу, можно отнести:

1. сведения об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности, включая структуру основных производственных затрат (в части регулируемой деятельности);

1. сведения о ценах (тарифах) на регулируемые товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавках к ценам (тарифам) на регулируемые товары и услуги;

2. сведения об основных потребительских характеристиках регулируемых товаров и услуг организаций коммунального комплекса и их соответствии государственным и иным утверждённым стандартам качества;

3. информация о наличии (об отсутствии) технической возможности доступа к регулируемым товарам и услугам организаций коммунального комплекса и информация о регистрации и ходе реализации заявок на подключение к системе коммунальной инфраструктуры;

4. информация об условиях, на которых осуществляется поставка регулируемых товаров, оказание регулируемых услуг организаций коммунального комплекса, и (или) информация об условиях договоров на подключение к системе коммунальной инфраструктуры;

5. порядок выполнения технологических, технических и других мероприятий, связанных с подключением к системе коммунальной инфраструктуры;

6. сведения об инвестиционных и производственных программах (о проектах программ) и отчёты об их реализации;

7. сведения о способах приобретения, стоимости и об объёмах товаров и услуг, необходимых для производства регулируемых товаров, оказания услуг.

В целях обеспечения прозрачности деятельности организаций коммунального комплекса, открытости ее регулирования и защиты интересов потребителей организации коммунального комплекса обязаны обеспечивать свободный доступ к информации о товарах и об услугах, ценах (тарифах) и надбавках к ценам (тарифам), которые подлежат регулированию.

Следующей проблемой можно назвать некоторое несовершенство законодательства в сфере формирования и регулирования тарифов. Жилищный кодекс и иные федеральные правовые акты всю тяжесть организации в части тарифного регулирования, и множество проблем, решение которых не апробировано и противоречиво, перенесли на муниципалитеты. Возникают определённые финансовые противоречия, которые существенным бременем ложатся на местные бюджеты, тормозя соответственно проведение реформы ЖКХ в целом.

В соответствии с тарифным законодательством органы регулирования как местного уровня, так и уровня субъекта Федерации обязаны установить экономически обоснованные тарифы для поставщиков коммунальных услуг. Исходя из положений Жилищного кодекса РФ и других федеральных нормативных актов, размер платы за коммунальные услуги для населения устанавливается органами местного самоуправления. Но в случае роста тарифа сверх предельного уровня, либо изменений нормативов потребления коммунальных услуг, бремя компенсации разницы в тарифах ложится на местный бюджет.

Необходимо провести эффективное разграничение полномочий по тарифному регулированию между федеральными, региональными и местными органами власти. В настоящее время предельные значения тарифов устанавливаются ФСТ России, а рассмотрение инвестиционных программ и утверждение тарифов осуществляется местными органами управления. В результате установленные тарифы выходят за пределы пороговых значений, доказывая рассогласованность действий на различных уровнях власти. Таким образом, необходимо, чтобы региональные подразделения ФСТ России осуществляли более чёткую координацию тарифной политики между федеральными и местными органами власти.

В последние годы в экспертном сообществе активно обсуждается задача изменения методики тарифного регулирования. Отмечается, что действующий метод расчёта тарифов на основе фактических затрат не стимулирует предприятия к более эффективной деятельности. Кроме того, зачастую принимаемые тарифные решения не отражают фактического положения дел в коммунальном хозяйстве, уровень потерь в сетях, реальные потребности в ремонте, реконструкции, модернизации. Политика искусственного сдерживания тарифов на услуги ЖКХ при неуклонном росте цен на топливо (мазут, уголь), электроэнергию ежегодно приводит к существенным убыткам предприятий коммунального сектора. К недостаткам существующей системы относят также краткосрочный период тарифного регулирования.

В настоящее время предельные тарифы на услуги ЖКХ устанавливаются сроком от 1 до 3 лет, но большинство инвестиционных программ имеет срок окупаемости 5 лет (чаще диапазон составляет 5-10 лет). Для частных инвесторов в период реализации инвестиционных проектов важна предсказуемость денежных потоков, поэтому целесообразно расширить установление предельных тарифов на услуги ЖКХ сроком до 5-7 лет. Это позволит избежать повышения цен на продукцию предприятий - потребителей услуг ЖКХ.

С учётом состояния и проблем развития отрасли представляется целесообразным введение чётких законодательных процедур долгосрочного планирования и прогнозирования тарифов.

Авторами предлагаются следующие рекомендации по разрешению названных проблем:

- региональной энергетической комиссии, другим регулирующим органам и органам местного самоуправления проводить согласованную политику изменения тарифов на энергоносители и ЖКУ с учётом возможностей бюджетного финансирования, направленного на обеспечение социальной защиты граждан;

- проводить тарифную политику в непосредственной увязке с политикой по установлению реально получаемых потребителями норм (объёмов) этих услуг;

- осуществлять постоянный мониторинг соблюдения федеральных и региональных стандартов оплаты коммунальных услуг;

- осуществлять комплексную экспертизу и аудит тарифов на ЖКУ с анализом результатов проверок.

Система тарифного регулирования в ЖКХ ещё нуждается в доработке, чтобы в полной мере обеспечивать баланс интересов потребителей услуг и ресурсоснабжающих организаций, а также соответствовать инвестиционным потребностям отрасли.

Литература

1.Руткаускас Т.К. Формирование и развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве: теория, методология и практика. Екатеринбург: Изд-во ГОУ ВПО «Рос. гос. проф.-пед. Университет», 2006. 419с.

2.Федеральный закон от 30.12.2004. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с изменениями на 23 ноября 2009 г.) //Российская газета. 2004. №292.

3.Федеральный закон от 14.07.2008г. №520-ФЗ «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» (с изменениями на 15 сентября 2009 г.) //Собрание законодательства РФ. №29. Ст.3518

4.Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 04.05.2010г.) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

5.Указ Президента Российской Федерации от 28.02.1995 №221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (в ред. Указа Президента РФ от 08.04.2003 №410) // Российские вести. 1995. №41.

6.Федеральный Закон от 26.12.2005 № 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный Закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации"" (с изменениями на 25.12.2008 г.).

7.Устав Серовского городского округа. Решение Думы Серовского городского округа от 29.04.2008г. №42

8.Демидов И.Л. Тарифная политика Российской Федерации: общая характеристика // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. №1.

9.Тарасов В.И. Ценообразование: Учебное пособие для вузов. М.: «Вильямс», 2005.

10.http://www.midural.ru/rek/ [Официальный сайт Региональной энергетической комиссии Свердловской области].

11.Новое в Российском законодательстве // Экономический еженедельник «Эпиграф». 2009. №45 (744).

Размещено на Allbest.ru