Проблематика оценки стратегических планов социально-экономического развития российских городов

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Проблематика оценки стратегических планов социально-экономического развития российских городов

Маковкина С.А.

Статья посвящена особенностям процесса стратегического планирования в городах России и необходимости его оценки. Автор рассматривает основные этапы развития идеи стратегического планирования в российских городах, анализирует трансформацию понятия оценки на разных временных этапах. В статье предлагается определенный набор критериев оценки стратегического плана города.

Ключевые слова: методика, оценка, социально-экономическое развитие, стратегический план.

оценка стратегический план город

В конце прошлого века российские города начали внедрять идеи стратегического планирования в систему социально-экономического развития. Сама идея планирования не была новой для российской экономики, однако внедрение стратегического подхода в практику городского управления происходило постепенно, на протяжении последних десяти лет. Одной из причин явилось неоднозначное отношение властных и общественных структур к термину «планирование». Изначальный посыл, что в условиях рыночной экономики баланс социально-экономических отношений будет достигаться посредством саморегулирования спроса и предложения на товары, услуги, капиталы и ресурсы, не был подтвержден экономической практикой. С другой стороны, общественная память о перекосах советской плановой системы подталкивала управленцев «новой волны» к поиску новых, оригинальных методов управления. Однако поиски новых методов в большинстве своем не увенчались успехом. К тому же, несмотря на сложность осуществления планирования в условиях многообразия форм собственности, когда в принципе невозможна ведомственная отраслевая подчиненность, применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобрело новую актуальность.

Прошло десять лет с момента принятия первого в России стратегического плана социально-экономического развития. По данным РЦСП при Леонтьевском центре на сегодняшний день порядка 100-120 городов (около 10 % от общего числа городов России) занимаются стратегическим планированием социально-экономического развития. В то же время усреднение данных региональных властей о степени охвата муниципальных образований различными видами долгосрочного планирования дает показатель 35 % или почти 400 городов в масштабах России. [1] Количество городов, активно разрабатывающих стратегические планы социально-экономического развития, резко возросло после принятия «Концепции социально-экономического развития России до 2020 года». Принятие Концепции явилось признанием инструментов стратегического планирования на государственном уровне.

Однако метание от полного отвержения до безоговорочного принятия чревато. Стремясь во что бы то ни стало разработать Стратегический план, многие города пускают на самотек подготовительную работу и не уделяют достаточно внимания собственно стратегированию: разработке цели, задач, сценариев развития. С другой стороны, по причине изначального отрицания идеи планирования в российском обществе слишком поздно запустили механизмы научного диспута, благодаря которому выявляются методические и методологические основы различных аспектов социально-экономической жизни общества.

Несмотря на возрастающий интерес к стратегическому планированию среди муниципальных управленцев, очевидно, что процесс стратегического управления в большинстве городов ограничивается сугубо формальным стратегическим планированием, т.е. разработкой планов и программ развития. Среди основных проблем, по которым главные стратегические планы не реализуются, следует выделить:

1. Неготовность или недостаточную проработанность стратегических документов, в результате чего процесс стратегического управления большинства муниципалитетов заканчивается на этапе разработки планов и программ развития. В силу специфических ограничений, присущих местным органам власти, разрабатываемые ими проекты зачастую имеют расплывчатую, неконкретную формулировку целей; несоответствие целей и вырабатываемых мероприятий реальным проблемам экономического развития; а также отсутствие количественных и качественных показателей достижения конечных результатов.

Кроме этого, необходимо отметить такие проблемы, как отсутствие соответствующих методических рекомендаций по разработке планов программ экономического развития и увязка данных программ с процессом бюджетного планирования. При переходе к стратегическому управлению требуется качественное среднесрочное бюджетное планирование на период два-три года, основные параметры которого задаются на федеральном, региональном уровне и естественными монополиями. Все эти моменты обусловливают слишком большую неопределенность при составлении прогнозов и планов на среднесрочную перспективу.

2. Недостаточный уровень наличных ресурсов. Как уже отмечалось, за последние пять-шесть лет с началом перестройки межбюджетных отношений по мере ужесточения бюджетного и налогового законодательства наметилась тенденция к усилению централизации финансовых ресурсов, что привело к значительному снижению финансовой самостоятельности муниципалитетов.

3. Серьезным препятствием на пути реализации стратегических планов муниципальных образований являются претензии к квалификационному уровню сотрудников местных администраций.

Таким образом, вырисовывается очевидное проблемное поле. Стратегические планы и программы, принимаемые городскими властями, зачастую являются декларативными, а не работающими документами, с одной стороны. С другой стороны, существует проблема отсутствия методологических разработок, которые бы помогли заинтересованным специалистам муниципального управления в разработке стратегических планов. Соответственно, инициируя работу над стратегическим планом, городские власти вынуждены опираться в первую очередь на опыт своих соседей и рассматривать наиболее удачные варианты стратегий как пример. Однако сложно без детального изучения множества вариантов определить, какой стратегический план является удачным примером реализации городской стратегии, а какой требует серьезных доработок.

Стратегическое управление муниципальным образованием как проблема научного исследования в целом является новой для экономической науки, что обуславливает отсутствие методических рекомендаций и общепринятых научных подходов к разработке стратегий. Основу методологического фундамента составляют теории западных специалистов или научные публикации российских ученых на основе индивидуальной практики разработки стратегических планов и программ конкретных российских городов.

История планирования экономического развития российских муниципальных образований, начавшись в середине 1990-х гг., несмотря на относительную краткость, успела пройти ряд этапов, каждому из которых были присущи определенные черты. С учетом того, что федеральное законодательство не предписывало единых стандартов плановых документов местного развития, муниципалитеты имели значительную свободу в выработке наиболее удобных для них форм планирования экономического развития. Эти формы целесообразно рассмотреть с точки зрения их эволюции по мере становления рыночных отношений и отмирания используемых ранее советских методов.

Основой периодизации послужил анализ содержательной части стратегических планов, принятых на разных временных интервалах. Необходимо заметить, что смена этапов по территории страны была неравномерной. Города в разное время приступали к написанию стратегических планов, имея при том различные стартовые ресурсы. Города-первопроходцы (Санкт-Петербург, Новосибирск, Череповец) служили ориентирами для остальных муниципальных образований. При этом во многих муниципалитетах планирование экономического развития (в новом, стратегическом, понимании этого термина) не развито до сих пор. Но в целом очевидно поступательное движение от советской системы планирования, спускающей сверху конкретные директивы без учета специфических особенностей конкретной территории, к сложным современным формам стратегического планирования.

Середина 1990-х гг. Инерционный этап. Распространение в России рыночной методологии планирования социально-экономического развития осложнялось глубокой укорененностью в отечественной практике методов советского планирования. Не последнюю роль сыграла терминологическая близость, т.к. на протяжении многих лет планирование в нашей стране имело только централизованный административный характер.

Таким образом, на ранней стадии, когда в российских городах начался переход к новым формам планирования социально-экономического развития, инерционно доминировали плановые документы, несущие родовые черты советского стиля планирования. Этому способствовала и сама структура городских администраций, сформированная чаще всего по отраслевому принципу под запросы планового хозяйства.

Для методики планирования, унаследованной от советского строя, характерны директивность, ориентация на одну или несколько ведущих отраслей и жесткое административное регулирование. Типичный план социально-экономического развития того времени представлял собой набор отраслевых подпрограмм, которые рассчитывались на один год или несколько лет и обычно основывались на региональных плановых документах. Подпрограммы содержали перечень мероприятий, которые предусматривалось выполнить в соответствии с четко регламентированным бюджетным финансированием, список исполнителей и сроки исполнения. Как правило, в таких программах отсутствовали описание экономических механизмов реализации намечаемых мероприятий и оценка их экономического эффекта. Выводы и заключения приводились в виде единообразно сгруппированных количественных показателей, которые не давали ответа на вопросы о потребностях и тенденциях развития городского хозяйства.

Документ создавался на основе спускаемых сверху директив, жестко увязывался с плановыми документами вышестоящих уровней и исключал возможность городской экономики быстро реагировать на изменения внешних обстоятельств. Общественность к разработке планов не привлекалась. Программы социально-экономического развития принималась решением местного представительного органа, единственным их разработчиком выступали администрации городов. Основные мероприятия были развернуты в виде многочисленных (до нескольких десятков) отраслевых программ, срок выполнения которых обычно ограничивался годом, финансирование составляли в основном бюджетные средства (главным образом местного бюджета). Все мероприятия жестко закреплялись за ответственными подразделениями администрации и привязывались к графику исполнения.

Конец 1990-х гг. / начало 2000-х. «Антикризисный» этап. Со временем советские методы планирования все более вытеснялись рыночными механизмами. Большая часть комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований носила кратко-, реже среднесрочный (3-5 лет) характер, охватывала в основном оперативные управленческие вопросы, нередко программам присваивался «антикризисный» статус, этому способствовала сложная социально-экономическая ситуация. В центре внимания таких программ зачастую лежали проблемы текущего характера в сфере жилищно-коммунального хозяйства, городского пассажирского транспорта, социальной поддержки. Разработкой комплексных программ, ориентированных на решение задач развития, занимались развитые и обеспеченные города, как правило, имевшие серьезную научную базу. Остальные чаще всего не могли себе позволить мыслить на перспективу в условиях кризисных ситуаций. Характерными примерами такого подхода служат документы, подготовленные в 1998-1999 гг. в городах Нижний Новгород, Ярославль, Арзамас, Дзержинск, в Борском и Котовском районах Нижегородской области и многих других муниципальных образованиях.

Начало 2000-х / 2003(05) гг. «Стабилизационный этап». Для данного подхода характерно распространение комплексных программ. Со стабилизацией социально-экономической обстановки в стране на смену антикризисным планам стали приходить комплексные программы социально-экономического развития, рассчитанные на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Расширялся и охват российских городов процессами планирования: многие средние и малые города также пожелали самостоятельно планировать свое развитие. Муниципальное социально-экономическое планирование перестало быть прерогативой крупных муниципальных образований. Тем не менее, стратегические планы могли позволить себе лишь немногие города; пионером в этой сфере стал Санкт-Петербург.

Особенностью российских комплексных программ была (и остается) ориентация на системные преобразования, способствующие, прежде всего, созданию благоприятной нормативной и институциональной среды для муниципального развития.

2003(05) гг. / 2007 (08) гг. «Новый виток». Пропаганда идей стратегического планирования на государственном уровне. Относительная экономическая стабильность в стране, установление более-менее четких «правил игры» в политической и экономической сфере, а также накопление определенного опыта в области планирования муниципального социально-экономического развития способствовали раздвижению горизонта планирования в городах. На 10-летний срок были рассчитаны, например, Концепция устойчивого развития г. Волгограда (1999) и Концепция социально-экономического развития г. Новосибирска (1999).

На первый план постепенно стали выходить идеи стратегического планирования. Все больше городов (и не только крупных) ставили перед собой задачи разработки полноценных стратегических планов как основы для всего кратко- и среднесрочного планирования (Череповец, Дзержинский). Позже, с середины 2000-х гг., к процессу подключись и сельские районы (Кинель-Черкасский район Самарской области). Для территории иметь свой стратегический план стало не просто «хорошим тоном», а признанной необходимостью.

В сфере анализа и оценки местного развития следует отметить работы К. Вэйс, П. Росси, Г. Фримена, Д. Эммонса, Г.Ю. Ветрова, Д.В. Визгалова, В.С. Ефимова, Б.С. Жихаревича. Применение эконометрических моделей оценки нашло отражение в исследованиях Р. Беннета, Р. Болтона, Л. Хордика.

В указанных работах акцент делается либо на оценку социально-экономической результативности, либо оценку процесса стратегического планирования. На наш взгляд, необходимо обратить серьезное внимание на оценку внутреннего содержания плана стратегического развития как документа, имеющего для города первостепенное значение.

Любой серьезный проект подразумевает анализ или оценку его результатов. Оценочная деятельность как методический инструмент управления во многих областях начала развиваться в 1960-70-х гг., в первую очередь в экономически развитых странах. В сферу государственного управления, местного самоуправления и региональной политики инструментарий оценки был привнесен из сферы корпоративного управления, где успех любой компании всецело определяется анализом эффективности (прибыльности) ее коммерческих проектов.

Особенность развития оценки как прикладной дисциплины состоит в том, что она появилась из практических потребностей самых различных организаций - коммерческих, общественных, управленческих. Применение на практике стимулировало развитие теории оценки (в противоположность развитию большинства научных концепций по принципу «от теории к практике»). По мере усложнения и расширения задач, а также роста практической значимости, оценка проектов (projectevaluation) выделилась в самостоятельную, междисциплинарную область знаний и профессиональной деятельности.

Однако серьезной проблемой является тот факт, что сообщество оценщиков так и не выработало общепризнанной теории оценки, опирающейся на универсальные методики. Сферы применения и целевые установки оценки настолько разнообразны, что не определены даже границы ее прикладных возможностей, а среди оценщиков не сформировано единое терминологическое поле. В каждой конкретной сфере деятельности оценщики пользуются своими собственными, наиболее подходящими в конкретном случае технологиями оценки, опираясь на свой успешный опыт или опыт ближайших коллег. [2]

Например, при разработке методических основ оценки муниципальных программ эксперты фонда «Институт экономики города» использовали опыт, полученный при подготовке и реализации более 15 комплексных программ социально-экономического развития Нижнего Новгорода, Ярославля, Хабаровска, Чебоксар, Магадана, Перми, Ангарска, Дзержинска, Бора, Арзамаса и других российских городов. Использовались также результаты выполнения многочисленных отраслевых проектов фонда «Институт экономики города» в различных областях муниципальной экономики и социальной сферы. Сейчас к этими методиками прибегают специалисты сферы муниципального управления, разрабатывая планы и программы социально-экономического развития, внося что-то новое, сочетая различные методики, учитывая потребности своей территории.

В общеупотребительном значении оценка определяется как суждение о ценности (стоимости и значении) и достоинствах объекта оценки. Именно такое определение оценки можно найти в большинстве словарей. Определяя оценку как аналитическую дисциплину, можно сказать, что оценка - это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ их качества, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями. В задачи оценки программы входит не только суждение о программе, но и определение критериев суждения, по которым оцениваются достоинства, ценность, качество, эффективность, значение программы и ее применимость на практике.

Сферы применения оценки многочисленны. В практике муниципального управления в силу сложности и многоплановости задач нет единой и общепризнанной методики оценки муниципальных стратегических планов. До сих пор сложно выделить общее терминологическое поле для данной проблематики: даже в мировом сообществе оценщиков, которые зачастую принадлежат к разным управленческим и аналитическим школам, нет единого, общепринятого мнения по данной проблематике. Это объяснимо по нескольким причинам. Прежде всего, механизм общественного управления территорией, которое осуществляет местное сообщество через делегированные органы, весьма сложен. Муниципальные стратегические планы призваны формировать процесс развития муниципального образования или отдельных сфер его жизнедеятельности. Кроме того, на развитие территории влияет множество внешних факторов, которые необходимо учитывать при анализе и прогнозировании ситуации, и, таким образом, сам объект исследования (оценки) тоже чрезвычайно сложен. И наконец, большинство муниципальных стратегических планов имеют долговременную направленность, что усугубляет сложность их реализации и анализа в меняющихся политических и экономических условиях.

Таким образом, можно выделить основную цель оценки. По нашему мнению, основная цель оценки сводится к пониманию того, насколько успешен тот или иной стратегический план. Но критерии успешности плана могут быть самыми разными. Это зависит от того, кто заинтересован в проведении оценки, какие результаты хочет получить заказчик и как он будет их использовать. Более того, стратегические планы социально-экономического развития разнообразны, как и сами муниципальные образования. Следовательно, цели и задачи, которые ставятся перед оценщиками в каждом конкретном случае, тоже разные.

Общую же цель проведения оценки муниципальных программ можно определить как содействие эффективному социально-экономическому развитию муниципальных образований через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-экономического развития. Внедрение устойчивой системы оценки позволяет муниципалитетам обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления.

Стратегическая цель оценки муниципальных стратегических планов и программ заключается в содействии эффективному социально-экономическому развитию городов через совершенствование процедур планирования социально-экономического развития в городах. Внедрение устойчивой системы оценки позволит муниципалитетам обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать практику оценки «обыденной», неотъемлемой процедурой городского управления.

Применительно к проблематике муниципального экономического развития оценка позволяет заранее предположить, насколько успешным будет принимаемый стратегический план. Поскольку стратегии социально-экономического развития городов столь же разнообразны, как и сами города, то возникает вывод, что один из важнейших атрибутов оценки и ее исходная точка - это цель оценки.

Потребность в проведении оценки может быть вызвана рядом причин, а в процессе оценки решается целый ряд задач. Их набор может быть различен. Перечислим некоторые из них:

· корректировка содержания программы - уточнение целей и задач, переориентирование программы на достижение реалистичных результатов и т.д.;

· активизация работы по выполнению программы - экспертиза эффективности организации выполнения программы, вовлечение в работу новых исполнителей, повышение эффективности сбора данных, экспертиза дополнительных потребностей и т.д.;

· анализ причин успехов и неудач выполнения программы;

· учет ошибок и недостатков программы при разработке других программ;

· привлечение внимания общественности к программе;

· обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансирования;

· информирование лиц и организаций, принимающих решения;

· анализ разногласий, возникающих среди исполнителей по ходу реализации программы.

Исходя из многообразия потребностей в оценке программ, можно выделить несколько типовых групп оценки программ социально-экономического развития:

1. Типы оценки по стадии реализации оцениваемой программы:

o Предварительная(оценка программы до начала ее реализации). Задачи - анализ качества проекта программы, оценка необходимости программы для социально-экономического развития города, предварительная оценка эффективности программы.

o Промежуточная(оценка на стадии реализации программы). Задачи - корректировка программы для повышения ее эффективности и успешного завершения.

o Обобщающая(оценка по завершении выполнения программы). Задачи - экспертиза результативности и эффективности программы, анализ причин ошибок и неудач, принятие адекватных управленческих решений.

2. Типы оценки по целевому назначению:

o Оценка потребности- оценка социально-экономических условий, определивших необходимость в реализации программы.

o Оценка процесса разработки - анализ качества подготовки программы (состав и компетентность разработчиков, логическая схема программы, экспертиза содержания и ресурсной обеспеченности программы).

o Оценка результативности- экспертиза организационного процесса выполнения программы, анализ причин отклонений в реализации программы от намеченных изначально целей.

o Оценка эффективности - сопоставление результатов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами.

o Оценка влияния - оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие города.

Выбор типа оценки при осуществлении конкретного проекта определяется целью и заданием на проведение оценки.

Эффективность решений по оценке стратегических планов можно обеспечить, лишь вовлекая в этот процесс тех, кого затрагивают факторы оценок. В группу, производящую оценку проекта, целесообразно включать:

· специалистов в соответствующей научной области;

· специалистов в других научно-технических областях;

· пользователей результатами проектов;

· специалистов в области менеджмента и экономики;

· специалистов, имеющих опыт в проведении оценок.

Такие процедуры, как оценка стратегических проектов, являются частью операционных взаимодействий в рамках структуры городской администрации, однако они требуют качественных и устоявшихся межгрупповых отношений. Процедура оценки, там, где она осуществляется эффективно, становится важным элементом инновационного процесса, позволяя учесть мнения руководителей всех подразделений городской администрации, представителей деловых структур и общества. Это ведет к усилению их ответственности и облегчает переход проекта от стадии разработки к конкретным действиям по улучшению социально-экономической ситуации на территории.

Простейшим методом оценки является составление перечня всех критериев. Это перечень критериев фильтрации идей. Поскольку оценка проектов является, по существу, непрерывным процессом, то по мере выполнения эти критерии детализируются и уточняются. В качестве рабочего перечня критериев такой оценки предлагаются следующие:

А. Критерии, связанные с целями городского развития, социально-экономическими особенностями, политикой и ценностями:

1. Совместимость проекта стратегии с текущей социально-экономической ситуацией в конкретном городе и его долгосрочными планами.

2. Допустимость изменений в социально-экономическом положении территории с учетом потенциала проекта стратегии.

3. Согласованность стратегии с представлениями региональных и государственных властей, а также общественных структур о городе.

Б. Научно-организационные критерии:

1. Научный уровень команды разработчиков стратегии.

2. Допустимость изменений социально-экономической составляющей городской жизни с учетом потенциала проекта стратегии.

3. Вероятность успеха проекта.

4. Стоимость и время разработки проекта.

5. Наличие у команды разработчиков научно-технических ресурсов для выполнения проекта.

В. Финансовые критерии:

1. Стоимость стратегии.

2. Затраты, необходимые для реализации стратегии.

3. Затраты на продвижение стратегии на уровне города и региона.

4. Влияние, которое окажет принятие стратегии на другие проекты и программы, требующие финансовых средств.

5. Потенциальный годовой размер профицита городского бюджета.

6. Ожидаемая норма прибыли.

7. Соответствие стратегического проекта критериям инвестиционной привлекательности.

Г. Производственные критерии:

1. Внедрение новых технологических процессов.

2. Возможность подготовки кадров для приоритетных производств.

3. Соответствие проекта имеющимся у города производственным мощностям.

4. Ресурсные возможности для стратегического развития производства.

5. Производственные издержки.

6. Потребности в дополнительных мощностях.

Д. Критерии внутренней среды:

1. Влияние общественного мнения.

2. Текущее и перспективное законодательство.

3. Воздействие на уровень занятости.

Использование любого формализованного метода оценки не является математическим расчетом потенциальной или ожидаемой эффективности стратегического проекта, а имеет лишь цель определить его выбор. Каждый город сам выбирает для себя форму и критерии оценки. Рейтинговые оценки имеют ряд преимуществ:

· легкость проведения оценок стратегического проекта по разнородным критериям;

· возможность консолидации в единую структуру субъективных оценок и объективных данных;

· возможность при выборе критериев оценок учета специфики конкретного города.

Стратегический план социально-экономического развития - это система практических действий по эффективному управлению городом, он влечет за собой реальный, ощутимый эффект, который можно «наблюдать» и измерять. Поэтому оценивать успешность стратегических планов и программ социально-экономического развития можно, опираясь на вполне объективные параметры.

Таким образом, очевидно, необходимо прибегать к оценке стратегического плана социально-экономического развития на разных этапах его разработки. Оценке должны подвергаться методика и методология процесса стратегического планирования, совокупность социально-экономических показателей, используемых для разработки плана, набор показателей и индикаторов, разрабатываемых для контроля социально-экономической ситуации в городе после принятия стратегического плана. Но самое главное - тщательным образом должен быть оценен сам план, не только как совокупность перечисленных выше составляющих, но как цельный документ, представляющий особую важность для городского сообщества.

Литература

1.Стратегическое планирование [сайт]. Режим доступа: URL: www.citystrategy.leontief.ru

2.Анимица Е.Г., Власова Н.Ю., Силин Я.П. Городская политика: теория, методология, практика / Науч. ред. А.И. Татаркин. Екатеринбург ИЭ УрО РАН, 2004. 306 c.

3.Жихаревич Б., Лимонов Л. Принципы разработки и мониторинга стратегического плана Санкт-Петербурга // Евроград. 1998. № 10. С. 36-42.

4.Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской области) / Под ред. В.Е Рохчина, С.Ф. Жилкина. СПб.: ИСЭП РАН,1999. 183 с.

5.Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. М.: Фонд Институт экономики города», 2002. 106 с.

Размещено на Allbest.ru