Основные подходы к реформированию антимонопольного законодательства России в контексте гармонизации международных конкурентных норм

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Основные подходы к реформированию антимонопольного законодательства России в контексте гармонизации международных конкурентных норм

Войцехович А.А.

В статье раскрываются основные направления в области сближения законодательств: контроль за слияниями и поглощениями, противодействия рыночной власти в форме злоупотребления доминирующим положением и соглашений и согласованных действий, контроля за государственной помощью. Подробно рассмотрены поправки и изменения в КОАП РФ в связи с антиконкуретными проявлениями в действиях компаний и органов власти.

Ключевые слова: административные правонарушения, гармонизация конкурентного законодательства, контроль экономической концентрации, правоприменительная практика, судебная система, штрафные санкции.

злоупотребление рыночная власть контроль поглощение

На протяжении последних десятилетий идет процесс формирования международно-правовых норм в области конкуренции, в результате чего активно развиваются международные правоотношения в этой сфере. Россия принимает активное участие в этих процессах, являясь участником ряда международных договоров, регулирующих вопросы конкуренции, участвуя в качестве полноправного члена или наблюдателя в деятельности международных организаций, обеспечивающих межгосударственное сотрудничество в сфере конкурентного права. Учитывая процесс присоединения России к ВТО и возможность заключения в перспективе в рамках этой организации многостороннего соглашения в области антимонопольного законодательства. Представляется целесообразным дальнейшая корректировка российского антимонопольного законодательства, в которой будет активнее использоваться в первую очередь позитивный опыт ЕС, в том числе опыт проведения последних реформ в сфере контроля соглашений, злоупотребления доминирующим положением и экономической концентрации, что является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России на европейском направлении. Главным элементом сближения систем антимонопольного регулирования России и ЕС является постепенная гармонизация конкурентного законодательства, которая должна осуществляться в нескольких направлениях.

В первую очередь она должна быть направлена на создание в России более эффективной системы контроля экономической концентрации посредством увеличения пороговых критериев и введения двухступенчатой (как в ЕС) схемы рассмотрения ходатайств для «отсеивания» на первом этапе сделок, не оказывающих существенного влияния на конкуренцию, и предоставления антимонопольным органам возможности сконцентрировать свое внимание на сделках, которые могут оказать влияние на конкуренцию [1].

В связи с этим необходимо отметить, что на фоне европейских тенденций ужесточения контроля концентрации, обсуждаемый в некоторых научных кругах России возможный переход только на уведомительный порядок контроля концентрации представляется нецелесообразным и абсолютно неоправданным.

Второе направление гармонизации конкурентного законодательства - создание в Российской Федерации эффективной системы пресечения монополистической деятельности. Практика ЕС в данной сфере значительно обширнее российской. Представляется, что в России в целях повышения эффективности пресечения монополистической деятельности антимонопольным органам прежде всего необходимо предоставить дополнительные полномочия для расследования дел (возможно, в области оперативно-розыскной деятельности) либо более четко предусмотреть обязанность правоохранительных органов участвовать (оказывать содействие) в проведении расследований в области пресечения монополистической деятельности.

Другим направлением гармонизации конкурентного законодательства является создание сопоставимых правил контроля предоставления государственной помощи, без которых нельзя обеспечить нормальные условия конкуренции на рынке. По сравнению с достаточно продвинутой стадией по сближению правил контроля деятельности компаний это направление реализуется со значительным опозданием. Потребность о введении закона «О государственной помощи» остается, несмотря на введение этого понятия в принятом и введенном в действие два года назад Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [2].

Одновременно следует отметить, что специфика вопроса состоит в том, что правила предоставления государственной помощи, регулируются не только на уровне ЕС, но и в рамках ВТО (Соглашение о компенсационных мерах) [3]. Указанные правила далеко не во всем идентичны, и правила ЕС, зафиксированные в Римском договоре, иногда выходят за рамки правил ВТО. Поэтому российская сторона на стадии разработки своего законодательства о государственной помощи должна ориентироваться главным образом на правила ВТО, не допуская принятия на себя более жестких обязательств, что приведет к серьезным экономическим потерям для российской стороны.

Помимо сближения законодательной базы важными элементами работы «конкурентного блока» должно стать обеспечение транспарентности системы регулирования конкуренции и ее возможное упрощение с целью создания более понятных и простых норм для хозяйствующих субъектов. В этом контексте первостепенное значение имеет публикация обзоров о правоприменительной практике ФАС России с описанием наиболее важных дел, активная реализация политики адвокатирования конкуренции.

Важным направлением сближения систем регулирования конкурентных отношений России и ЕС является решение вопроса о повышении эффективности российской правоприменительной практики в области конкуренции и ужесточения штрафных санкций. Несмотря на принятые год назад новые уровни штрафов за нарушение антимонопольного законодательства в России [5], они все же отстают от уровня административной ответственности, принятом в странах ЕС. Невысокий размер штрафов в России, отсутствие практики уголовной и административной ответственности в форме дисквалификации должностных лиц не способствует сегодня эффективному пресечению монополистической деятельности, что приводит к ограничению конкуренции и активному проявлению фактов рыночной власти и антиконкурентных действий со стороны представителей органов власти и управления. Для иностранных компаний, работающих на российском рынке, размер штрафов является столь незначительным, что никак не влияет на их бизнес-политику.

В российском антимонопольном законодательстве отсутствует система адекватности экономических санкцийза его нарушение. Хотелось бы отметить, что адекватность санкций не является синонимом ужесточения санкций. Эти два понятия могут частично совпадать лишь в случае, если начальные размеры санкций были незначительны. Кроме того, в адекватность санкций входит и такой аспект, как порядок их исчисления. Известны несколько способов формирования штрафных санкций:

· в форме величины, кратной МРОТ;

· в виде процента от оборота;

· в порядке компенсации возникшего ущерба;

· в форме величины, кратной размерам нанесенного ущерба

· в порядке изъятия дополнительной прибыли, возникшей в результате правонарушения.

Аналогично существует возможность начисления пени как дополнительного материального стимула исковой активности и выбор момента, в течение которого начисляются пени в условиях длительных процессов по конкурентной тематике, что также может оказывать дополнительную финансовую нагрузку на правонарушителя.

Вопрос о формировании адекватной системы санкций в российском антимонопольном праве имеет несколько аспектов, которые сводятся к настройке стимулов экономических агентов таким образом, чтобы минимизировать вероятность действий, которые подрывают условия для добросовестной конкуренции, ориентированной на нововведения. Понятно, что для применения санкций необходима достоверная информация о нарушении. Зачастую такой информацией обладают те субъекты, которым наносится ущерб. Однако для того чтобы они были заинтересованы в предоставлении такого рода информации, антимонопольным органом или судом должен быть соблюден принцип избирательности стимулов.

Избирательность стимулов обеспечивается, если в результате нарушитель компенсирует как минимум ущерб, нанесенный пострадавшей стороне. С этой точки зрения само по себе увеличение размеров штрафов и даже обеспечения их привязки к масштабам негативных последствий допущенных нарушений (величина незаконно полученной прибыли или в качестве приблизительной оценки доля выручки) никак не влияет на вероятность применения санкций, если средства, выплачиваемые нарушителем, идут только в бюджет.

Одна из особенностей дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, - длительные сроки производства, что в определенных условиях создает значительный дисконтирующий эффект. Возможность возмещения ущерба, нанесенного нарушителем антимонопольного законодательства, предполагает решение вопроса количественной оценки данного ущерба [4].

Если рассматривать систему санкций за нарушение антимонопольного законодательства безотносительно стимулов хозяйствующих субъектов, чьи права оказались ущемленными, то и в этом случае выясняется, что действующая система не адекватна по меньшей мере в двух аспектах - размер санкций и способ определения этого размера. В этом случае вопрос, который следует решить,- определение методики расчета причиненного ущерба, которая, с одной стороны, отражала бы размеры нанесенного ущерба, а с другой стороны, предполагала бы сравнительно невысокие издержки по установлению такого рода ущерба.

Наиболее адекватным показателем, на основе которого мог бы определяться размер санкций, является размер незаконно полученной прибыли. Однако в отличие от показателя оборота компании, который в меньшей степени релевантен для определения величины санкций, оценить величину незаконно полученной прибыли достаточно сложно. В частности, это может быть связано с завышением доли издержек в цене товара, так что бухгалтерская прибыль может быть незначительной или вовсе нулевой. Вместе с тем очевидно, что чем дешевле применение адекватной с точки зрения оценки величины незаконно полученной прибыли, тем предпочтительнее использование данного показателя. Следует отметить, что активное использование оборотных показателей без учета экономической и социальной составляющих может привести к структурным эффектам, связанным с относительным сокращением производства низкорентабельной продукции.

Возвращаясь к вопросу о форме санкций, следует отметить, что использование показателей оборота или незаконно полученной прибыли не означают, что санкции в форме штрафов, определенных как величина, кратная МРОТ, вообще не может использоваться. Например, выявленные нарушения, которые либо не привели к негативным последствиям, либо, что еще более важно, не оцениваются, с точки зрения размеров незаконно полученной прибыли могут пресекаться с помощью штрафов, исчисленных в МРОТ. В частности, непредставление информации хозяйствующим субъектом по требованию антимонопольного органа, если такое предоставление регламентировано законодательством.

В настоящее время в условиях вступления в силу с 26 октября 2006 г. ФЗ «О защите конкуренции» продолжается активная законотворческая деятельность ФАС РФ по внесению поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации. Данные изменения позволят обеспечить не только комплексную, но и действенную реализацию новых положений, включенных в закон «О защите конкуренции».

Дополнения и изменения, предусмотренные в комплексе поправок от 09.04.2007 г. в Кодексе РФ «Об административных правонарушениях», представлены в таблице 1. Антимонопольный орган рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.31; 14.32; 14.33; 19.5; 19.7; 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях [5].

Важно отметить, что они касаются не только содержательных изменений отдельных статей и ставок штрафных санкций, но и включения принципиально нового вида ответственности - оборотных штрафов на юридических лиц в определенном размере от суммы выручки, полученной при реализации товаров, работ, услуг, а также формы административного наказания в виде дисквалификации должностных лиц сроком до трех лет.

Таблица. Размеры штрафных санкций при нарушении антимонопольного законодательства, изложенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195- ФЗ (с поправками и изменениями от 24.07.2007)

Дополнения и изменения, предусмотренные в проекте поправок в Кодекс РФ «Об административных правонарушениях», в настоящее время находятся в стадии активного обсуждения. Они касаются расширительного толкования и применения дисквалификационных норм. В случае злоупотребления хозяйствующим субъектом рыночной властью предлагается наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до одного миллиона рублей. Комплекс дополнений и поправок касается не только содержательных изменений отдельных статей и ставок штрафных санкций, но и расширительного толкования ответственности в виде оборотных штрафов.

Гармонизация европейского и российского законодательства в области организации судебных систем является наиболее трудной задачей. Представляется, что она может проходить в направлении создания в России судебной системы в области конкуренции, адекватной европейской. Для этого можно было бы рассмотреть вопрос о целесообразности создания в России специального судебного органа по вопросам конкуренции по подобию Суда первой инстанции в ЕС. Практика европейских стран свидетельствует об обоюдной заинтересованности картельных ведомств и субъектов рынка в необходимости наличия корпуса судей, который более подготовлен для рассмотрения дел связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В качестве неотъемлемой части нормативно-правового регулирования необходимо создание базы по всем судебным решениям и административным процессам антимонопольного ведомства, с возможностью открытого доступа любому заинтересованному лицу.

В заключении важно отметить, что в условиях единого экономического пространства, именно единые правила конкуренции с более жесткими и действенными нормами административной ответственности должны стать наиболее действенным механизмом обеспечения нормального функционирования рынков Российской Федерации и пресечения фактов недобросовестной конкуренции и ограничительной деловой практики. Создание таких правил является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России в частности на европейском направлении, это также подтверждается Стратегией развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу 2000-2010 гг.

Литература

1.Шашихина Т.В. Отдельные аспекты сближения законодательства РФ и ЕС, регулирующего предпринимательские отношения: проблемы и перспективы. М.: РЭЦЭП, 2005. 66 с.

2.Федеральный Закон «О защите конкуренции»: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3434.

3.Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах ГАТТ // Сборник международных правовых норм. Женева, 1994.

4.В. Просветов, А. Шаститко. Антимонопольная политика РФ и возможные пути повышения ее эффективности с учетом современного антитрастового законодательства РФ. М.: РЭЦЭП, 2005. 80 с.

5.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с поправками и изменениями от 24.07.2007) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I).

Bibliography

1.Shashikhina T.V.Certain aspects of approximation of the RF and EU legislation regulating the entrepreneurship: problems and perspectives. M.: RECEP, 2005. 66 p.

2.Federal law “On competition” «On competition protection»: Federal law 26.07.2006 № 135-FL // RF Legislation. 2006. № 31. Art. 3434.

3.Agreement on subsidies and compensation measures GATT // A collection of international legal standards. Geneve, 1994.

4.V. Prosvetov, A. Shastitko.The RF Antimonopoly Policy and possible ways of increasing its efficiency considering modern RF antitrust legislation. M.: RECEP, 2005. 80 p.

Размещено на Allbest.ru