Некомерційна сфера економіки як середовище становлення інститутів розвитку: світовий досвід і реалії України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Некомерційна сфера економіки як середовище становлення інститутів розвитку: світовий досвід і реалії України

Артьомова Т.І.

Реформування соціальної політики в Україні в умовах сповільнення економічної динаміки стає невідкладним завданням, незадовільне виконання якого здатне призвести до поглиблення кризових явищ через подальше зростання недовіри суспільства до держави, посилення соціальної пасивності, патерналізму та інших негативних соціальних настроїв. В умовах, коли джерела швидкого екстенсивного зростання, які могли б бути підґрунтям позитивної динаміки соціальної сфери у докризові роки, вичерпані, єдиний спосіб виходу України на траєкторію стійкого розвитку - це рішучі та всеосяжні реформи, спрямовані на підвищення добробуту населення й поліпшення якості людського капіталу. У контексті зазначеного важливим уявляється з'ясування змісту та особливостей функціонування некомерційної сфери економіки як середовища відтворення людини та сфери розвитку економіки на засадах добровільності. Крім того, стимулювання некомерційної діяльності є необхідною складовою просування України в напрямі світової інтеграції через наближення до європейських стандартів суспільного життя. некомерційна організація економічний

У найзагальнішому сенсі некомерційна організація (партнерство) - це організація, яка не має за основну мету своєї діяльності одержання прибутку та не розподіляє отриманий прибуток між учасниками. Некомерційні організації створюються для задоволення соціальних, культурних, духовних, освітніх, наукових та управлінських потреб, у галузі охорони здоров'я, фізичної культури й спорту, захисту прав і законних свобод громадян та організацій, для вирішення спорів і конфліктів, надання юридичної допомоги та інших через вироблення та надання суспільних благ переважно на основі благодійності. Некоме- рційні організації мають право займатися підприємницькою діяльністю тоді, коли ця діяльність пов'язана з досягненням цілей організації.

Некомерційні (неприбуткові) організації утворюють так званий “третій сектор ” економіки - поряд з державним (органи державної влади всіх рівнів, а також підприємства, установи та організації бюджетної сфери) і комерційним секторами. У строгому розумінні “третій сектор” економіки (громадянського суспільства) є недержавним (неурядовим); відносно незалежним від держави та бізнесу; сферою добровільної активності; філантропічним (благодійним) за своєю природою, бо значну його частку утворюють благодійні організації.

Вважається, що некомерційні організації більш відповідально і якісно здатні виконувати соціальні та суспільні функції у порівнянні з державними структурами, оскільки ними безпосередньо керують їх члени і лише в рамках основної мети конкретної організації. Серед некомерційних організацій у цьому зв'язку виділяється особлива група неурядових організацій, які виконують функції регулювання соціально-економічної сфери, не звертаючись по допомогу до державних органів. Типовими видами некомерційних організацій є організація (автономна, неурядова, громадська, релігійна тощо), партнерство, асоціація, установа (у тому числі державна), товариство, громадське об'єднання, громадський рух, союз, фонд, громада, компанія (корпорація; автономне, бюджетне, казенне підприємство), природний парк (заповідник), кондомініум (товариство), кооператив, адвокатське формування (колегія, бюро, юридична консультація), торгово-промислова палата, інші форми.

Як видно, некомерційні організації можуть набирати найрізноманітніші конфігурації - практично весь спектр відомих форм господарської діяльності. При цьому ініціатори некомерційного руху зазвичай схильні до формулювання своєї місії з тим, щоб посилати сигнали потенційним стейкхолдерам - благодійникам, клієнтам, співробітникам або волонтерам. У ряді країн близько третини дорослого населення залучено до неоплачуваної роботи в некомерційних організаціях. Багато хто з оплачуваних співробітників погоджується на заробітну плату нижчу за альтернативні витрати, оскільки для них є близькими цілі і зміст діяльності (місія) організації; для інших заробіток тут є максимально можливим. Проте скрізь, де законодавчо передбачені умови функціонування некомерційних організацій, існують і зловживання. Отже, сигнали економічно невмотивованих починань можуть викликати довіру в суспільстві, якщо організація не просто заявляє про такі мотиви, а здатна переконливо демонструвати реалізацію своєї місії на практиці. У цьому полягає основний сенс обмеження правоздатності, яке відрізняє некомерційні організації від комерційних.

Некомерційним організаціям (НКО) властиві дві принципові особливості:

- усвідомлення й чітке формулювання місії, яка обмежує диверсифікацію напрямів і способів діяльності;

- заборона на розподіл прибутку (nondistribution-constraint - NDC).

Некомерційна організація може бути й прибутковою, тобто отримувати свій доход від підприємницької діяльності, але за умови, що прибуток (доход) використовується на забезпечення основної (статутної) діяльності, пов'язаної з реалізацією місії організації та - у встановлених розмірах - на заробітну плату штатних працівників. Заборона на розподіл прибутку тим самим гарантує, що для найбільш впливових стейкхолдерів організації пріоритетом є сам зміст її діяльності, а не доход, який можна виручити від продажу вироблених благ. Отже, правове оформлення “заборони на прибуток” (NDC) має фокусуватися не стільки на грошових потоках як таких, скільки на ідентифікації контролюючих стейк- холдерів та запобіганні привласнення ними економічно значущих результатів організації.

Особливості некомерційних організацій визначаються не їх галузевою приналежністю, а характером взаємодії стейкхолдерів. Проте правове діяльності НКО головним чином стосується стимулювання діяльності організацій освіти, охорони здоров'я, науки, культури тощо, що лише частково є виправданим через наявність суттєвих зовнішніх ефектів, що формуються у цих галузях. Правилом є те, що некомерційні організації не повинні мати переваг перед комерційними в межах однієї галузі або у суміжних галузях з тим, щоб не обмежувати конкуренцію. У цьому зв'язку сенс існування (виживання) НКО в економіці вимагає пояснення і осмислення, бо заборона на прибуток послаблює традиційні економічні стимули, що загрожує неконкурентоспроможністю. Вибір на користь НКО є обґрунтованим у разі, якщо він відкриває доступ до додаткових ресурсів та/або мотивацій. Обмеження, що накладаються на некомерційну організацію, обертаються перевагами збільшення довіри до неї і до її діяльності.

У цьому зв'язку прозорість узятих організацією зобов'язань, а також і змісту всієї її діяльності є принципово важливим моментом. Законодавче обмеження економічних мотивів дозволяє виявити організації, які готові стримувати свою реакцію на ринкові сигнали заради прозорості заявлених пріоритетів. Відповідно закон може зобов'язати некомерційні організації публікувати докладні звіти й розкривати інформацію, яка в іншому разі становила б комерційну таємницю. Причому законодавче обмеження має перевагу перед самообмеженням організації через внутрішні правила й норми. Самообмеження, пов'язані з соціальною відкритістю й соціальною відповідальністю, сьогодні намагаються накладати на себе й комерційні підприємства; проте виконання таких норм (що, за інших рівних умов, підвищує достовірність ринкових сигналів) стороннім агентам (у тому числі державі) перевірити досить важко. Крім того, довіра до окремо взятої некомерційної організації значною мірою є похідною від репутації "третього сектора” національної економіки в цілому.

Таблиця 1

Міжнародна класифікація некомерційних організацій

Джерело: Исраелян Е.В. Некоммерческий сектор в зеркале статистики: международный и канадский опыт / Е.В. Ис- раелян // США - Канада: ЭПК. - 2008. - № 6. - С. 116.

Репутація стає критично важливим фактором розширення “третього сектора”; це важливо враховувати сьогодні на пострадянському економічному просторі. Довіра до новоствореної організації не виникне автоматично - лише через її подібність до організацій, які раніше виправдовували очікування стейкхолдерів. У цьому зв'язку законодавче обмеження видів діяльності організації і заборона на прибуток сприятиме зниженню для неї бар'єрів входу на специфічні ринки пожертвувань грошей і часу. Важливою є ефективність несення тягаря таких обмежень, а те, наскільки вони здатні окупитися через позитивний відгук потенційних стейкхолдерів, залежить від зрілості громадянського суспільства й вибору адекватної моделі законодавства. Таким чином, розширення сфери некомерційної діяльності й зміцнення позицій громадянського суспільства є взаємопов'язаними й взаємно підсилюючими феноменами національної економки. Дійсно, некомерційний сектор відповідно до своєї місії формує певний “серединний” шлях суспільного розвитку - між “чистим” ринком і “тотальним” одержавленням. Цей шлях в ідеалі позбавлений граничних негативних ознак традиційних секторів - кланової бюрократизації державного апарату і нестриманого комерційного інтересу приватного сектора. Крім того, державні послуги, як правило, є уніфікованими, вони орієнтовані на усередненого (медіанного) споживача (виборця); послуги приватного сектора - на задоволення платоспроможного попиту. Отже, “нетипові” споживачі - конкретні люди - не отримують адекватного задоволення власних (іноді першорядних) потреб. Надаючи пільги некомерційним організаціям, демократична держава долає недоліки уніфікації, масовості й недоступності пропонованих благ заохоченням до розмаїття й альтруїзму.

Однак інститут некомерційної організації не можна розглядати як панацею у ситуації провалів ринку й держави, тому що поряд з ними існують і “провали добровільності ” (voluntary failures). На думку фахівців, останні пов'язані, зокрема, з меншими (порівняно з державою) здібностями “третього сектора” до мобілізації ресурсів і меншою (у порівнянні з приватним сектором) зацікавленістю в економії коштів, а також з більшою (порівняно з тим та іншим) вибірковістю дій - тобто з неготовністю стабільно й високо професійно реагувати на масовий суспільний запит¹. Отже, некомерційні організації доцільно розглядати не як “останній притулок” для вирішення суспільних проблем, а як партнерів, консультантів або опонентів бізнесу й держави, які в ряді сфер виконують роль піонерів або, навпаки, храните- лів традицій. Основною порівняльною перевагою НКО є їх здатність до заповнювання інституційних порожнеч через реалізацію конкретних місій за рахунок джерел солідарності, альтруїзму, благодійності.

Економічний ефект від альтруїзму й солідарності є особливо значним у разі утруднення й дорожнечі моніторингу щодо кількості, якості та результативності господарської діяльності. Саме таким він є у сфері “виробництва людини” в цілому і, зокрема, при догляді за дітьми, хворими та людьми похилого віку, при організованому представництві інтересів, у галузі освіти, охорони здоров'я, культури, мистецтва, фундаментальних наукових досліджень тощо. Риси характеру й особистісні схильності зайнятих в НКО в цих сферах дозволяють підтримувати не тільки витрати на їхню оплату на межі, нижчій за альтернативні витрати, а й економити на контролюючих заходах. Завдяки сигнальній функції NDC феномен ентузіазму кумулятивно зростає подібно до процесу накопичення капіталу.

Сектор некомерційних організацій, як було показано, є досить різнорідним і потребує докладання значних зусиль для системного дослідження закономірностей його функціонування. Доцільно розмежовувати “третій сектор” економіки в широкому (сфера “виробництва людини” в цілому) і у вузькому (сукупність некомерційних недержавних небюджет- них організацій) розумінні. Надійної загальноприйнятої методики щодо оцінки економічної ефективності зазначеного сектора сьогодні не існує. Особливо значущою проблемою є брак оцінки показників господарської діяльності організацій “третього сектора” економіки у вузькому розумінні. До останнього часу громадські організації були практично непомітними на тлі загальноекономічної діяльності. Розробку адекватної системної методики на основі порівняльного аналізу було ініційовано Університетом Джона Хопкінса на початку 1990-х років. До сфери науково-практичного експерименту було залучено 13 країн (8 - з розвиненими ринками та 5 - з ринками, що розвиваються), а сьогодні оцінка діяльності НКО за розробленою методикою здійснюється у 36 країнах світу. Відповідно до розробленої методики, некомерційна організація ідентифікується за п'ятьма ознаками - як Исраелян Е.В. Некоммерческий сектор в зеркале статистики: международный и канадский опыт / Е.В. Исраелян // США - Канада: ЭПК. - 2008. - № 6. - С. 115.:

• інституційно оформлена структура;

• автономне утворення (що не виключає можливостей державного фінансування його діяльності);

• така, що реалізує принцип заборони розподілу одержуваного прибутку серед своїх засновників, керівників та членів;

• самоврядна структура;

• така, що спирається переважно на добровільні пожертвування і волонтерську працю.

Ідентифікація НКО дозволила здійснити їхню класифікацію (табл. 1) й порівняльний соціально- економічний аналіз з урахуванням таких показників, як вид діяльності, обсяг зайнятості, джерела доходів, рівень видатків. У структурі доходів некомерційних організацій було виділено три групи коштів:

• зароблені кошти (оплата за надані послуги, членські внески, доходи від інвестицій);

• пожертвування (індивідуальні та корпоративні);

• державне фінансування (всі види державних асигнувань).

Протягом експерименту було висунуто пропозицію щодо запровадження допоміжного рахунку для некомерційних організацій (Satellite Account for NPIs) у системі національних рахунків. До того часу діяльність НКО враховувалася в останньому (п'ятому) секторі СНР як організацій, що не контролюються державою, які не отримують значного державного фінансування та надають неринкові послуги домо- господарствам безоплатно або за повільну плату - тобто в значно обмеженому вигляді Там само. - С. 119..

Результатом здійсненої масштабної роботи стало поліпшення процедур обліку результатів діяльності НКО за допомогою:

• обліку в системі національних рахунків безоплатної праці волонтерів;

• включення до звітності вартості неринкового продукту, що виробляється ринковими НКО (у сфері охорони здоров'я, освіти, науки. культури тощо);

• розширення кола відомостей про державну підтримку “третього сектора” на основі прямого (гранти, соціальні замовлення, інші форми) і непрямого (податкові пільги та ін.) фінансування.

Проведена робота мала широкий резонанс; ініціативу про допоміжний рахунок для НКО було взято на озброєння Статистичною службою Європейського Союзу, Відділом статистики ОЕСР, упроваджено у восьми країнах (США, Канаді, Австралії, Бельгії, Франції, Чеській Республіці, Японії, Новій Зеландії), а 28 держав зобов'язалися впровадити нову систему обліку у найближчій перспективі Там само. - С. 1206 Там само. - С. 123.. Обробка даних Центром при Університеті Джона Хопкінса виявила, що: середня частка (по восьми країнах) вкладу неко- мерційного сектора у ВВП з урахуванням вартості волонтерської праці становить близько 5%;

• оцінка економічної ефективності НКО в системі традиційної звітності істотно (в 3-10 разів) занижується;

• сектор є великим роботодавцем (тут зайнято до 5% економічно активного населення);

• діяльність НКО є досить різнобічною при збереженні як основи ключових сфер відтворення людини (сфери соціальних послуг, охорони здоров'я, освіти)Там само. - С. 121.⁷ Там само. - С. 124..

Існуючі уявлення про філантропію як основне джерело доходів некомерційних організацій не підтвердилися (табл. 2).

Дані таблиці свідчать про високу економічну ефективність некомерційної діяльності та значний внесок матеріально недооціненої волонтерської праці у створення національного продукту й підвищення рівня суспільного добробуту. Згідно з проведеними розрахунками економічний продукт неко- мерційного сектора Канади (другого у світі за масштабами після Нідерландів), наприклад, у п'ять разів перевищує валовий продукт автомобільної промисловості, сільського господарства та втричі перевищує продукт харчової промисловості⁶. При цьому некомерційний сектор розглядався в широкому сенсі: сюди, крім громадських організацій (у галузі правозахисної, природоохоронної діяльності, допомоги нужденним тощо) з річним бюджетом до 100 тис. дол., було включено лікувальні та навчальні заклади.

Об'єднання установ науки, культури, освіти, охорони здоров'я, з одного боку, і невеликих громадських організацій - з іншого, під одним “дахом ” некомерційних організацій є не зовсім правильним. Вони істотно розрізняються за доходами, обсягами державного фінансування, часткою зайнятих штатних співробітників, використанням волонтерської праці, автономністю та самоврядністю. Проте неринковий характер виробленого продукту, а також значна частка бюджетних надходжень за рахунок благодійності (що є характерним для розвинених країн) споріднюють зазначені два сектори. Для подолання труднощів порівняння методика обліку результатів економічної діяльності некомерційного сектора передбачає розмежування допоміжного рахунку СНР на “весь некомерційний сектор” (overall non-profit sector) та “основний сектор ” (core), до складу якого не включаються університети, коледжі, заклади науки, культури та охорони здоров'я.

Український некомерційний сектор не отримав відображення в економіці глобального громадянського суспільства. Це було пов'язано з часовими рамками проекту, який було розгорнуто на самому початку 1990-х років, коли вітчизняне громадянське суспільство було на стадії становлення, а також з певними організаційними й фінансовими трудно - щами. Проте результати проекту є дуже цінними для виявлення масштабів та економічної ролі неко- мерційного сектора в Україні. Важливою може стати поправка до системи національних рахунків при оцінці валового продукту некомерційної сфери, економічної значущості волонтерської праці, внеску регіональних НКО у ВВП країни. Крім того, активізація інтересу до некомерційної сфери діяльності в умовах посилення глобальних соціально- економічних дисбалансів пов'язана з пошуком механізмів приборкання економічного егоїзму та формування зачатків нового стилю життя.

Що стосується взаємодії “третього сектора” економіки з державними структурами, то вона, як

Таблиця 2

* Джерело: складено автором за даними Исраелян Е.В. Некоммерческий сектор в зеркале статистики: международ-ный и канадский опыт / Е.В. Исраелян // США - Канада: ЭПК. - 2008. - № 6. - С.122.

правило, також ґрунтується на засадах партнерства. Усвідомлення множинності некомерційних й неурядових організацій як єдиного сектора у світі в цілому та в Європі, зокрема, донині є неустале- ним. Інститути співробітництва в Європейському Союзі розвивалися за потребою в окремих галузях (у сферах соціального обслуговування, екології, міжнародної допомоги тощо), потім “піднімалися” до рівня загальновизнаних та поширювалися на весь сектор НКО й навіть на все громадянське суспільство. До таких універсальних принципів належать субсидіарність, доступ до відповідної інформації, консультації з зацікавленими групами (соціальний діалог). У контексті діалогу між НКО і державою інституціоналізації підлягають:

* реєстрація і нагляд за діяльністю некомерцій- них структур,

• гарантії участі НКО у прийнятті рішень,

• механізми фінансування НКО,

* координація дій двох секторів і взаємний обмін інформацією.З іншого боку, інституційну основу взаємодії можна аналізувати з урахуванням структури органів державного управління: парламент, уряд, міністерства, ради, спільні комітети, агентства, “гонго” (“квазі-НКО”), спеціалізовані структури, місцеві органи влади.

Новаторськими формами співпраці уряду й некомерційних організацій на місцевому рівні в європейських країнах є Бюро консультацій для громадян й телекотеджі. Зокрема, Бюро консультацій для громадян надають безкоштовні конфіденційні консультації громадянам через неурядові організації з будь-яких питань. Ця форма зародилася у Великій Британії наприкінці 1930-х років і пройшла шлях від служб екстреної допомоги в період Другої світової війни до професійного національного агентства. Кожне бюро є незалежною благодійною організацією, яка одержує у вигляді грантів фінансування від держави, місцевих органів влади та бізнес-структур, а також від благодійних фондів і приватних осіб. Бюро використовують головним чином працю добровольців, які щорічно допомагають вирішити мільйони життєвих проблем: погашення кредитів, захисту прав споживачів, надання пільг, з житлових, правових питань, зайнятості, імміграції тощо. Те- лекотедж, як правило, об'єднує функції навчального центру, бібліотеки, пошти, магазину телекомунікаційної техніки та центру зв'язку. Він надає допомогу місцевим фірмам щодо складання листів, ведення бухгалтерії, здійснення перекладів та ін., виконує функції офісу для малих підприємств і консультує з питань купівлі комп'ютерної техніки. Ця модель успішно адаптувалася в Естонії та Угорщині. Хоча кожний телекотедж є незалежною структурою, його майно, як правило, належить місцевій неурядової організації, а приміщення, заробітну плату і фінансування надають місцеві органи влади (як правило, на умовах субпідряду).

Держава в європейських країнах підтримує некомерційні організації прямо (за допомогою субсидій, грантів, державних конкурсних закупівель, нормативних фінансових механізмів) і побічно (через податкові пільги, надання в користування державного майна, звільнення від сплати прибуткового податку, податкові стимули для філантропії тощо). Підставою для отримання певного пакета підтримки є концептуальне розрізнення “суспільно корисних НКО” і “НКО взаємодопомоги”.

Що стосується України, то діяльність більшості некомерційних організацій регулюється Законами України “Про об'єднання громадян”, “Про свободу совісті та релігійні організації”, “Про гуманітарну допомогу”, “Про благодійництво та благодійні організації”. Фахівцями виявлено, що нормативна база діяльності недержавних неприбуткових організацій налічує понад 300 законів, указів, постанов, інструкцій і листів Мартиненко Л.В. Тенденції культурного будівництва в Україні: становлення недержавних некомерційних ор-ганізацій (90-ті роки ХХ ст.) : автореф. дис. канд. істор. наук / Мартиненко Л.В. - К., 2003.. Тривала відсутність у правовому полі поняття “неприбуткова (некомерційна) організація” зумовила необхідність наводити в нормативних документах їх перелік, який не є вичерпним і тому в кожному акті доповнювався. У вітчизняному законодавстві організації “третього сектора” трактуються як “об'єднання громадян”, “цивільні організації”, “благодійні організації”, “неприбуткові організації”, “не- комерційні організації” тощо.

Наприкінці 1990-х років нормативними актами було визначено процедуру державної реєстрації (легалізації) організацій “третього сектора”. Необхідною передумовою отримання статусу неприбуткової організації є внесення її до відповідного Регістру; разом з тим при класифікації вітчизняних неприбуткових організацій виникають істотні труднощі, крім існуючих у світовій практиці проблем співвідношення державного і недержавного секторів НКО. Так, в українському законодавстві виділяється вісім груп неприбуткових організацій відповідно до особливостей оподаткування, залежно від виду одержуваних доходів і 16 видів - відповідно до ознак неприбутковості згідно з кодами державної реєстрації ГураН.О. Неприбуткові організації в Україні: особливості діяльності та класифікація / Н.О.Гура // Економіка України.. Класифікувати зазначені організації можна і за іншими критеріями: відповідно до форм фінансування, за рівнем державного регулювання та контролю, за походженням, за засновницькими можливостями, за спільністю майна, за організаційно- правовими формами функціонування, відповідно до форми державної підтримки тощо. Таке різноманіття укупі з невизначеністю самого поняття некомерційної організації (неясністю його змістовного співвідношення з поняттями неприбуткової, бюджетної, добровольчої, неурядової (урядової), громадської, благодійної, волонтерської та інших форм організацій) ускладнюють упізнання місії “третього сектора” економіки в Україні як паростка нового суспільного укладу й можливого локомотиву посткризової модернізації. Зазначена невизначеність поряд із громіздкою законодавчою базою регулювання створює передумови для суттєвих зловживань з боку самого некомер- ційного сектора, що, крім посилення корупції та тінізації економіки, підриває засади суспільної довіри, пригнічуючи стимули до національного відродження та розвитку, загострюючи громадські конфлікти.

Однак найбільш важливою проблемою є, на наш погляд, недооцінка економічної ефективності суспільної праці і невизначеність економічного внеску третього сектора у ВВП України. Для подолання цих труднощів Україні необхідно приєднатися до міжнародного проекту обстеження економіки глобального громадянського суспільства, оскільки курс на інтеграцію в європейський простір передбачає всебічне стимулювання некомерційної діяльності, кількісне та якісне облаштування простору “третього сектора вітчизняної економіки відповідно до стандартів суспільного життя провідних європейських країн.

Размещено на Allbest.ru