Інституційні особливості ефективної державної політики в Україні

Характеристика основних макроекономічних показників, що визначають ефективність функціонування економіки, у деяких Європейських країнах у 2011 р.

Примітка. Складено за даними [11].

державна політика економічний

З огляду на наведені дані і логіку пропонованого аналізу акцентуємо увагу на тому, що будь-який інститут становить собою не лише набір правил, але й механізм, за допомогою якого забезпечується їхнє виконання. У формальних інститутах цей механізм полягає у функціонуванні офіційних норм, правил, законів, кодексів тощо. До неформальних інститутів відносять сукупність правил етики, моралі, культурних особливостей, традицій, менталітету, що є панівними у суспільстві і економіці тощо. В разі недотримання вимог формальних інститутів або недотримання норм та правил, таке порушення може і залишитися поза увагою спільноти. Але в разі недотримання неформальних інститутів, порушення, як правило, виявляється негайно. Покарання, яке може понести фірма або домогосподарство за недотримання неформальних інститутів, зазвичай є більш дієвими та ефективними. При цьому специфічною особливістю української економіки є те, що значна частка неформальних інститутів призводить до безкарного зростання трансакційних витрат, корупції та збільшення тіньового сектора. Зазначене засвідчує, що формальні інститути у вітчизняній економіці є суперечливими і реалізуються через механізм «змащення», який запропонував С. Хантінгтон в рамках теорії, що заперечує положення про те, що корупція на певних фазах полегшує економічний розвиток [12, с. 37]. Хоча, знову ж таки, враховуючи інституційну специфіку України, дана теорія є досить дискусійна.

Отже, щодо суперечливої дії формальних і неформальних інститутів можна зробити висновок щодо інституційних проблем двох видів: по-перше, які є наслідком обмеженої раціональності, а по-друге, які є наслідком опортуністичної поведінки, коли вже в законодавчому процесі закладається інституційна корупційна пастка. Згідно висновкам О. Вільямсона людина є схильною до опортуністичної поведінки, коли обходить ті чи інші обмеження з корисливою метою [7, с. 69], тому міркування про обмежену раціональність та опортуністичну поведінку розповсюджуються не лише на відносини людей один з іншим, але й, наприклад, на взаємовідносини домогосподарств з державою.

Тому лише дієві інститути можуть впливати на формування ефективної економічної політики, здійснення оптимальних трансакційних витрат. Необхідно також наголосити і на тому, що трансакційні витрати - це такі витрати, які, як правило, відіграють ключову роль у започаткуванні ефективної економіки. Дослідження динаміки даних витрат дозволяє відповісти на питання: якою мірою ті чи інші інституційні технології виконують своє основне призначення, а саме - встановлюють чіткі «правила ринкової гри», що сприяють мінімізації невпевненості економічних агентів щодо здійснення трансакцій, і формують алгоритм трансакційного процесу [13, с. 84].

Зокрема, в українській економіці спостерігаємо такі чинники, що впливають на надмірний рівень непродуктивних та рентоорієнтованих витрат під час реалізації трансакцій: порушення розрахунково-платіжної дисципліни підприємствами, заборгованість держави перед суб'єктами господарювання; використання в міжнародних контрактах інструментів толінгу, клірингу, бартеру, завищення або заниження цін; недостатня розвиненість ринкових інститутів та інституцій в Україні; прорахунки в бюджетній та інвестиційній політиці тощо. Усі ці особливості обумовлюють надмірний рівень непродуктивних трансакційних витрат та є кардинальною причиною неефективності економіки.

1. Зазначене посилюється й тими негативними аспектами, які посилюються «інституційною пасткою» траєкторії попереднього розвитку. Довгострокове панування адміністративно-командних та патерналістських факторів розвитку суспільства за часів Радянського Союзу сформувало в інституційному середовищі України стійкі стереотипи провідної ролі тих видів економічної діяльності, які продукують рентні принципи з обсягу на контроль за адміністративно-бюрократичними трансакційними витратами. Частково це пояснюється тим, що вітчизняна економіка ще не пройшла стадію «реіндустріалізації», тобто етап переходу до енерго- і ресурсозберігаючих інноваційних технологій, в яких всебічно враховано роль і значення людського потенціалу. Саме високі рентоорієнтовані трансакційні витрати в Україні знижують потенційну привабливість країни для інвестицій і створюють несприятливі умови для входу на ринок нових компаній. Внутрішній ринок в країні виявляється менш конкурентним через відносно високі витрати для входу в бізнес, здійснення підприємницької діяльності, корупційного навантаження на підприємців. Крім того, в Україні спостерігаються аномально високі, порівняно з іншими державами, бар'єри для іноземних інвестицій. В деяких бюджетоформуючих секторах української економіки з значними перспективами зростання (наприклад, транспорт, фінанси, телекомунікації) дискримінація іноземних інвесторів залишається значною або збільшується.

Також безумовно важливу роль в державній політиці щодо побудови ефективної економіки відіграє започаткування інституційних чинників суспільного вибору. Так, Дж. Бьюкенен [14, с. 56] та М. Олсон [15, с. 79], опрацювали історичний парадокс щодо відсутності належних темпів економічного зростання у Східній Європі та Північній Азії. Таке явище М. Олсон визначив, як «соціальний склероз», якому властивий перерозподіл ресурсів між різними угрупуваннями, які мають безпосередній вплив на формування державного бюджету і звідси - темпи економічного зростання в країні. Дуже часто це призводить до економічної стагнації.

Без сумніву, в залежності від того, яким чином функціонує суспільство в державі, і залежно від того, наскільки враховуються в державній політиці інтереси різних груп суспільства можлива реалізація ефективної економіки та економічне зростання країни. Також М. Олсон у своїх дослідженнях робить наголос на «проблемі халявщика» («freerider problem») та пропонує її вирішення за допомогою позитивних та негативних «селективних стимулів».

З урахуванням вищезазначеного важливого значення в сучасній інституціональній теорії, з огляду на пропонований аналіз, набуває дослідження людського потенціалу.

Підкреслимо, що потенційному людському розвитку, яке безпосередньо впливає на ефективність економічного розвитку країни у посттрансформаційний період вітчизняної економіки, заважають, по-перше: «ефект колії», який був успадкований від попередньої адміністративно-командної економіки та, подруге, невідповідність, функціонуючих нині в Україні, інститутів, тим ринково-орієнтованим, які функціонують у розвинутих країнах. Так, академік НАН України В. Геєць вважає, що в Україні не тільки не відбулося прогресивних інституційних змін, а, навпаки, маємо інституційні суперечності розвитку економіки в довгостроковій перспективі та виклики, пов'язані з формуванням інформаційного суспільства й економіки знань [16, с. 12].

2. При цьому особливої ваги в Україні набувають інституційні проблеми людського розвитку, яким притаманні суперечність і неузгодженість формальних інститутів між собою та невідповідність тим неформальним інститутам, що вимушено були започатковані в державі. Необхідно зазначити, що після здобуття незалежності було ухвалено низку нормативно-правових актів, які були спрямовані на інституційну формалізацію підґрунтя соціальних пріоритетів, зокрема, в частині гарантій у сферах вимушеного безробіття, пенсійного забезпечення, соціальних гарантій, оплати праці тощо. Але започаткування формальних норм, які вирішують лише окремі локальні проблеми без необхідного системного узагальнення, призводить до суперечливих тенденцій розвитку вітчизняного інституційного середовища. Тому перед Україною постає невідкладне завдання удосконалення нормативно-правової бази інститутів людського розвитку - передусім у сферах охорони здоров'я, освіти, соціального захисту населення, її інституціоналізація у відповідності до міжнародних стандартів. При цьому, в процесі реформування інституційного середовища у частині людського розвитку, держава має, з одного боку, забезпечувати його ринкову орієнтацію з метою реалізації креативного потенціалу громадян, а з іншого - у повному обсязі виконувати загальноприйняту у цивілізованому світі функцію надання необхідної допомоги уразливим прошаркам населення, проблеми яких особливо загострюються під час економічних криз і рецесій.

Також з огляду на концептуальні аспекти інституційного аналізу ефективність державної економічної політики у значній мірі залежить від відносин власності. Процес специфікації прав власності пов'язаний з трансакційними витратами, а також з ідеологією щодо її легітимності та визнання усіма господарськими суб'єктами. Для започаткування ефективної приватної власності потрібні довершені умови у вигляді дієвої судової системи. У свою чергу ефективної державної власності потребує ще й дієвого зворотнього зв'язку суспільних і приватних інтересів та неупередженої системи бюджетного контролю.

Серед основних передумов нинішнього стану справ з «розмитістю прав власності» у вітчизняній економіці з точки зору державної політики акцентуємо увагу на наступних:

- процедура і підсумки приватизації;

- недосконалість судової і юридичної інфраструктури;

- корупційні і незаконні взаємини між державними і кримінальними структурами;

- відсутність довіри у пересічних громадян до державних інститутів, законодавчої, виконавчої і судової влади;

- приховування бізнесом інформації про реальну власність;

- надмірні адміністративні бар'єри, що протидіють ефективному функціонуванню бізнесу і так далі.

Перераховані чинники приводять до того, що права власності, які залежать від «статусу легальності» [17, с.32], стають розмитими і це приводить до рентоорієнтованих надмірних ризиків і трансакційних витрат підприємців в господарській діяльності.

Також специфікою української держави, порівняно з розвинутими економіками у питаннях прав власності, є те, що тіньова економіка превалює над офіційною і значно гальмує процес легітимізації та специфікації прав власності [18, с. 38]. Як вже зазначалося, у будь-якій економіці існують як легальний сектор, де права власності офіційно захищені законом, так і позалегальний, де присутні надмірний ризик та невизначеність, що впливають на економічну поведінку носіїв «розмитих» прав власності. В Україні маємо саме таку ситуацію, в якій власність на активи є «розмитою», тобто існує становище неповної (незадовільної) специфікації прав власності, яке ініціює тіньові схеми, що здійснюються в господарській та бізнесовій діяльності.

Необхідно підкреслити, що приватизаційному і постприватизаційному законодавству України притаманна істотна суперечливість, що підтверджується реалізованими тіньовими схемами у приватизаційний і постприватизаційний періоди, і що у значній мірі вплинуло на надмірне зростання тіньової економіки. Підтвердженням цьому висновку слугує такий факт - лідерами щодо рівня тінізації економік у 2012 році є такі Східноєвропейські країни: Україна (46,8% від офіційної), Білорусь (43,3%), Молдова (44,3%), Росія (40,6%) [19].

Ще раз підкреслимо, що тіньовий сектор в Україні виник в першу чергу внаслідок незадовільної державної економічної політики, що призводить до значного розмивання прав власності. Звідси сформувалося специфічне інституційне середовище, у якому права власності незадовільно специфіковані, слабо захищені правовою системою та підпадають під різного роду обмеження та обтяження (головним чином з боку державних інституцій). Наприклад, приватизація державного майна передбачала чітку специфікацію права акціонерної та приватної власності. Але зазначене було здійснено з великою кількістю помилок, часто свідомих з урахуванням корисливих мотивів, що у подальшому призвело до перегляду результатів приватизації, можливостей захоплення активів без об'єктивних на те підстав.

Тому необхідною умовою здійснення державної політики у сфері реформування економіки України у частині специфікації прав власності є єдність, системність і цілісність правового регулювання, що охоплює увесь діапазон встановлення правомочностей активів та має надійний захист з боку державних інституцій. При цьому ключовим інститутом має стати надійна юридична інфраструктура захисту прав власності.

Юридична інфраструктура з огляду на інституційний підхід, є «замінником» ринку в умовах, що не співпадають з постулатами теореми Коуза щодо відсутності трансакційних витрат, коли економічні суб'єкти не здатні здійснити трансакцію, а ресурси не можуть бути перерозподілені ефективно. У разі правового регулювання господарської діяльності фірм і домогосподарств створюються можливості ефективної трансформації прав власності в активи, їх специфікації і захисту. Згідно з дослідженнями Р. Познера юридичні доктрини, судові рішення і процедури прямо корелюються з економічною ефективністю [20, с. 71]. При цьому підкреслюється, що судові рішення повинні мати економічне обґрунтування. Що стосується України, то враховуючи обсяги тіньової економіки та отримання рентоорієнтованих доходів можновладцями, важливим є ухвалення таких законодавчих актів, які призведуть до ефективних економічних наслідків, а не збагачення окремих представників владної еліти.

Тому до правової системи з метою забезпечення її ефективного функціонування необхідно віднести такі основні вимоги: сприяння зниженню трансакційних витрат, зокрема, усуваючи штучні бар'єри на шляху добровільного обміну і забезпечуючи виконання контрактів; чітке визначення і надійний захист прав власності, перешкоджання трансформації добровільних трансакцій у вимушені; за умови низьких трансакційних витрат усунення невизначеності в наданні прав власності вестиме до розширення сфери добровільного обміну; за умови високих трансакційних витрат законодавство повинне обирати і встановлювати найбільш ефективний, з усіх доступних, розподіл прав власності.

Таким чином, правова система, а це безпосередньо відноситься до функцій державної політики, покликана сприяти ефективному функціонуванню ринків, а там, де це виявляється неможливо, «стимулювати» їх результати, що зрештою сприятиме оптимальному використанню обмежених ресурсів.

Отже, економіка України має такі інституційні чинники, які перешкоджають її ефективній державній економічній політиці:

- не сприйняття більшістю фірм і домогосподарств формальних інститутів, тотальне порушення як формальних, так і неформальних правил, руйнація традиційних світоглядних цінностей;

- свідомі і несвідомі прорахунки можновладців у сфері специфікації прав власності призвели до провалу основних завдань транзитивної економіки та глибокої кризи, коли спостерігаємо кризу формальних інститутів і нездатність уряду забезпечити оптимальну трансформацію інституціональної системи;

- корупційна лояльність, що стає підґрунтям системної корупції;

- застосування корупційних судів для недобросовісної конкуренції та «економічної боротьби» з політичними конкурентами;

- злиття офіційного і тіньового секторів, за якого економічна діяльність вже не конкретизується як офіційна або тіньова, і відрізнити тіньову складову від офіційної практично неможливо. У свою чергу, тіньова економіка стабілізує офіційну, а офіційна приховує тіньову, тому що не може функціонувати в умовах обмеженості ресурсів.

Для подолання таких негативних інституційних характеристик, які гальмують реалізацію ефективної економічної політики в Україні, пропонуються такі інституційні чинники, що мають забезпечити позитивну динаміку ефективної економічної політики, що притаманна високорозвинутим країнам:

- спростити та зробити «прозорим» функціонування державних інституцій, що опікуються бізнесом, ліквідувати дублюючі і непотрібні закони, передати законодавчу відповідальність на регіональний рівень з метою наближення влади до нагальних потреб економічних суб'єктів, унеможливити рентоорієнтоване втручання контролюючих інституцій у бізнесову діяльність, і разом з цим, підвищити її соціальну відповідальність;

- змінити процедуру прийняття законів, яка б передбачала попереднє видання законопроектів та аналіз витрат і вигод у разі прийняття та виконання закону з метою легального впливу на державні органи влади;

- оцінка ефективності інститутів, враховуючи їх взаємозалежність від влади, повинна включати разом з критерієм мінімізації трансакційних витрат, ще й критерій, який пов'язаний з ефективністю діяльності влади щодо розбудови соціально-економічних процесів;

- реальна незалежність судової влади, яка в практичній діяльності виконує функції незалежного арбітра у сфері захисту прав приватної власності та контрактних зобов'язань.

На особливу увагу заслуговує акцент на непрямі методи державного стимулювання промислової політики [21, с. 142] та бізнесової діяльності, які покликані, насамперед, створювати стимули у підприємців до модернізації їхньої діяльності та освоєння нових ринкових ніш, зокрема: підтримка державою інноваційних видів діяльності, формування мережі «інститутів розвитку» за умови взаємодії зі «старими» інститутами, якщо останні у змозі знизити трансакційні витрати трансформації, формування довіри до нових владних інституцій шляхом особистої репутації можновладців, ефективний обмін інформацією між бізнесом та урядовими структурами.

І, як підсумок, якщо влада і суспільство не виявляють необхідної волі до створення такого суспільно-економічного устрою, яке активно впливає на ефективну економічну політику і зорієнтовано на успішні інституційні трансформації, то така країна і її еліта лише буде пристосовуватися до циклічної динаміки доходів від ренти і відкладати на невизначений час назрілі реформи.

Література