Анализ региональной жилищно-строительной политики как объекта научного исследования

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Институт проблем региональной экономики РАН

Анализ региональной жилищно-строительной политики как объекта научного исследования

Черкасов П.С., к.э.н., с.н.с.

г. Санкт-Петербург

Аннотация

В статье на основе и анализа целого ряда авторских трактовок категории «жилищная политика» продемонстрировано, что ее сущность и содержание концентрируются в основном на социальных аспектах, на той ее значимости, которую эта политика имеет исключительно для решения проблемы жилья. Показано, что в отличие от «жилищной политики» «региональная жилищно-строительная политика» выполняет триединую функцию: решает жилищные проблемы, стимулирует развитие хозяйственной деятельности, оптимизирует пространственное развитие региона

Ключевые слова: идеально-типический подход, жилищная политика, региональная политика, региональная жилищно-строительная политика, хозяйствующие субъекты

При анализе сущности и содержания региональной жилищно-строительной политики целесообразно использовать, так называемый идеально-типический подход, который предполагает создание теоретической конструкции, предназначенной для выделения и исследования основных характеристик социально-экономических объектов. Методология идеально-типического подхода была разработана социологами, ведущая роль из которых принадлежала М. Веберу [1]. Под «идеальным типом» понимается сконструированный объект исследования, еще не воплощенный в реальности, но наделенный прогнозируемыми ценностно-целевыми свойствами и качествами, который и становится объектом исследования.

Применение такого подхода обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, собственно региональной жилищно-строительной политики в том виде, в каком она анализируется в нашем исследовании, причем в такой трактовке до сих пор исследований не существует. То есть ни в специальной литературе, ни в нормативно-правовых документах данный вид политики не упоминается, что определяет новизну и актуальность темы исследования, посвященного разработке методологии ее формирования и реализации.

Во-вторых, в литературе активно используется термин «жилищная политика», близкий по смыслу, но не по содержанию. Используемый разными авторами, включая органы управления, термин наполняется разным содержанием и по-разному трактуется. В связи с этим становится необходимым конструирование некоего модельного объекта, наделенного ключевыми характеристиками и свойствами, выполняющего основные, «родовые» функции. То есть, речь идет о формировании того, что и именуется «идеальным типом».

Если обратиться к анализу модельной региональной жилищно-строительной политики, то следует начать с самой категории «политика», поскольку она является базовой, фундаментальной, системообразующей для всего нашего исследования. В данном случае, следуя традиционному подходу академической лексикографии, и в соответствии с требованиями научности, достоверности, необходимо обратиться к энциклопедическому изданию [2]. В нем определение политики сформулировано в следующем виде: «Деятельность органов государственной власти и управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов партий и других общественных группировок, определяемая их интересами и целями». Другая конкретизированная и предельно функциональная формулировка, приведенная там же, определяет политику как «образ действий кого-либо, направленный на достижение каких-либо целей, определяющий отношение к кому-, чему-либо».

При обращении к близким по теме работам, в вопросе определения содержания базового термина «политика» обнаруживаются похожие определения. В работе «Государственная жилищная политика: Социальное измерение» авторы, например, предлагают под политикой вообще подразумевать «определенную систему действий, которая включает постановку цели, выбор методов ее достижения, оценку достигнутых результатов и с учетом этого корректировку первоначально предложенных целей и методов» [3].

Если обратиться к определению понятия «региональная политика», то здесь, пожалуй, следует согласиться с тезисом Н.М. Межевича о том, что «общепризнанного определения региональной политики в России до сих пор нет» [4]. региональный жилищный социальный экономический

Принимая формулировку авторов «Основ региональной политики», мы относим ее к «сфере деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспектах и отражающую как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой» [5].

Воспринимая региональную политику с точки зрения национальных интересов, целей государственного управления, можно согласиться с тем, что «существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение отдельных регионов» [6].

Как мы уже отмечали, термин региональная жилищно-строительная политика, не встречается ни в научной литературе, ни в нормативных документах, где практически, превалирует использование термина «жилищная политика». При этом само определение жилищной политики дается в основном в научной литературе.

В нормативных документах раскрытие содержания этого типа политики не приводится вообще. Этого не было ни в утратившем силу (с 01.03.2005 на основании Федерального закона от 29.12.2004 №189-ФЗ) Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 года №4218-1, ни в действующих нормативных актах.

В научных и специальных работах практически безальтернативно превалирует понятие «жилищная политика». В отсутствие официально принятой трактовки понятия «жилищная политика», авторы предлагают собственную интерпретацию этой категории (табл. 1).

Все приведенные выше определения едины в обозначении цели проведения этой политики, а именно - удовлетворение потребностей граждан в жилье. Однако, одни авторы (например, коллектив авторов ИЭ РАН) подчеркивают необходимость обеспечения конституционного права граждан на жилье, а также в большей степени показывают роль государства в регулировании жилищной политики. Другие исследователи (в частности, И.В. Тимаков) делают акцент на совокупности мероприятий различного уровня, направленных на обеспечение потребности граждан в жилье. Некоторые авторы (например, Е.С. Хлестунова) акцентируют в своей трактовке роль и функции органов различного уровня по поддержке граждан в решении их жилищной проблемы.

Сформированный обзор и анализ трактовок жилищной политики показывает, что практически все авторы в интерпретации ее сущности и содержания концентрируются в основном на социальных аспектах жилищной политики, на той ее значимости, которую эта политика имеет исключительно для решения проблемы жилья.

Главным недостатком всех этих интерпретаций, по нашему мнению, является отсутствие полного комплексного представления о той роли, которую играет не чисто жилищная сфера, а жилищно-строительная отрасль, которая в действительности не только решает социальные задачи, но и стимулируя развитие целого ряда отраслей экономики, в первую очередь, связанных со строительным сектором, обеспечивая пространственное развитие региона. Ограничиваясь рассмотрением одних жилищных вопросов, мы сразу же исключаем из контура целый ряд субъектов, заинтересованных этой политикой, которые имеют в ее реализации свои, в том числе экономические интересы.

Мы уже отмечали в своих публикациях, что «под жилищной политикой предлагается понимать совокупность направлений действий всех заинтересованных сторон (хозяйствующих субъектов, федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления и общественных организаций), направленных на обеспечение населения региона доступным и качественным жильем с целью обеспечения базовых конституционных прав и повышения качества жизни» [7].

Развивая наше исследование, считаем необходимым предложить расширенное определение региональной жилищной политики. Под региональной жилищной политикой мы предлагаем понимать целенаправленную деятельность в регионе хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и законодательной власти региона, территориальных отделений федеральных органов власти, органов муниципальной власти, а также общественных организаций, по обеспечению населения региона доступным и качественным жильем.

Приведенное определение дает возможность вывести общую цель жилищной политики государства, которая в наиболее общем виде может быть сведена к справедливому решению жилищного вопроса. В то же время «цели и задачи жилищной политики должны формироваться с учетом общих целей и задач социальной политики», поскольку «устойчивое развитие российской экономики во многом определяется качеством жизни населения, важными составляющими которого являются стоимость и качество услуг, предоставляемых жилищно-коммунальным комплексом» [8]. В современных условиях «в промышленно развитых странах государственная жилищная политика ставит задачу обеспечения граждан доступным (физически и финансово) и комфортным жильем на основе возможности выбора формы собственности на жилье и создания благоприятной среды обитания» [9].

Необходимо обозначить главное, на наш взгляд, различие между региональной жилищной политикой и региональной жилищно-строительной политикой. В отличие от просто жилищной политики региона, региональная жилищно-строительная политика выполняет триединую функцию: решает жилищные проблемы, стимулирует развитие хозяйственной деятельности, оптимизирует пространственное развитие региона. В этом ее сущностное отличие от просто жилищной политики, обуславливающее особенности методологии ее разработки и реализации от концептуальных оснований, определения стратегических целей до принципов оценки эффективности проведения этой политики.

Содержание региональной жилищно-строительной политики можно коротко определить следующим образом: это целенаправленная деятельность органов власти и управления региона совместно с хозяйствующими субъектами и институтами гражданского общества по развитию жилищной сферы с учетом целей и приоритетов размещения в регионе производительных сил и оптимальной расселенческой стратегии.

Всё изложенное предопределяет необходимость анализа исходных факторов разработки и реализации жилищно-строительной политики, условий, благоприятствующих и ограничивающих ее осуществление, а также исследования основных принципов, на которых она базируется.

Предпосылками формирования и реализации региональной жилищно-строительной политики, по нашему мнению, являются: интересы и целевые установки хозяйствующих субъектов, так или иначе связанных с развитием жилищной сферы (строительные компании, предприятия, производящие строительные материалы, учреждения банковско-кредитной и страховой сферы и пр.), а для государственных структур и общественных организаций - их групповые интересы и функциональные обязанности.

Факторами, способствующими формированию в регионах Российской Федерации эффективной жилищно-строительной политики являются:

- Понимание региональными органами власти и региональным социумом важности решения социальных проблем, включая жилищную политику, что отражено практически во всех региональных стратегиях социально-экономического развития;

- Наличие огромного количества пустующих земель (все виды поселений составляют в земельном балансе России всего порядка 1%[10]);

- Неравномерность расселения жителей по территории практически всех (и, в первую очередь, неевропейских) регионов страны, что в той или иной степени может быть восполнено при надлежащем региональном планировании;

- Наличие спроса на продукцию (услуги) отрасли жилищного строительства, потребность в объектах недвижимости, как со стороны населения, так и хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, существуют и факторы, препятствующие проведению эффективной региональной жилищно-строительной политики. В их числе:

- Недостаточная обеспеченность нового строительства инфраструктурно подготовленными земельными участками;

- Непрозрачность схемы выделения земельных участков под застройку;

- Сложность системы согласований проектов в жилищно-строительной сфере;

- Очевидный дисбаланс средств, выделяемых на стимулирование спроса на рынке жилья, и средств на стимулирование предложения. Действия властей, направленные на стимулирование спроса достаточно успешны (развитие ипотеки и т.д.), в то время как изменения, необходимые для стимулирования предложения (увеличения объемов строительства и количества строительных компаний, стимулирования конкуренции на рынке) продвигаются крайне медленными темпами;

- Высокий уровень налоговой нагрузки;

- Неплатежеспособность заказчиков;

- Высокая стоимость строительных материалов;

- Недостаток заказов на работы особенно для средних и мелких строительных фирм и организаций;

- Нехватка квалифицированных кадров и, как следствие, заполнение вакансий в строительных организациях преимущественно мигрантами;

- Нехватка и износ специальных строительных машин и механизмов;

- Низкая доступность кредитных ресурсов [11].

Эти ограничения «Стратегия инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года» (которая не была принята) справедливо дополняет такими позициями как: «технологическая отсталость, энергозатратность, высокий расход материалов, неэффективное государственное регулирование, недостаточный уровень комфортности и низкое качество строящегося жилья»; осуществление строительства жилья без учета современной системной градостроительной политики; высокая степень зарегулированности строительной отрасли [12]. В дополнение к этому «Стратегия развития жилищной сферы Российской Федерации до 2025 года» отмечает еще один фактор, негативно влияющий на решение жилищной проблемы в стране - «низкий уровень конкуренции, который приводит к отсутствию стимулов у застройщиков для инвестиций в новые технологии и качество жилья» [13].

Таблица 1

Варианты авторских трактовок категории «жилищная политика»

Составлено автором на основе:

1. Хлестунова Е.С. Региональная жилищная политика России: основные проблемы и инструменты реализации (на примере Южного федерального округа): автореф. дисс... к.э.н. - Ростов-на-Дону, 2013. - с.10;

2. Залкинд Л.О., Торопушина Е.Е. Жилищная политика в России: северное измерение. - Апатиты: Кольский научный центр РАН, 2009. - 232 с.;

3. Васильева Е.И., Зерчанинова Т.Е., Харлов А.Ю. Оптимизация модели государственной жилищной политики региона // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2014. - №10. - С.451-454;

4. Зубарев Н.Ю. Основы формирования муниципальной жилищной политики // Вестник Самарского муниципального института управления. - 2007. - №5. - С. 144-149;

5. Шелудякова Т.В., Соломаха Д.В. Право на жилище и государственная жилищная политика в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой аспект // Юридические записки. - 2013. - №3. - С. 52-56;

6. Волгин Н.А. Социальная политика: Учебник. - М.: Изд-во «Экзамен», 2003. - 736 с.;

7. Бессонова О.Э. Жилье: Рынок и раздача. - Новосибирск: ВО «Наука». Сибирская издательская фирма, 1993. - 160 с.;

8. Гареев И.Ф. Татарстан: жилищная политика, ориентированная на потребности населения // Российское предпринимательство. - 2011. - №6(1). - С.184-188;

9. Жилина В.И. Стратегия реализации региональной жилищной политики: Автореф. дисс. ... д-ра экон. наук (08.00.05). - М., 2009. - с.10;

10. Пожилова И.В. Стратегические направления и тенденции развития жилищной политики российских регионов // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер.3: Экономика. Экология. - 2014. - № 1. - С.26;

11. Климанова Н.В. Можно ли считать государственную поддержку ипотечного жилищного кредитования одним из инструментов реализации государственной жилищной политики? // Глобальный научный потенциал. - 2014. - №9(42). - С.66;

12. Болгова В.В., Жеребцова Е.Е. Формы и средства жилищной политики в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - №5-2 (43): в 3-х ч. Ч.II. C. 24-29;

13. Косарева Н.Б. Государственная жилищная политики в России в 1991-2008 годах [Электронный ресурс]

14. Чеботарев И.В. Государственная жилищная политика трансформируемой России: социологический анализ: на примере Сахалинской области: дисс... канд. соц. наук. спец. 22.00.04. - Москва, 2012;

15. Прокофьев К.Ю. Социально-экономическая политика государственная жилищная политика: понятие, цели, задачи, принципы и проблемы формирования и реализации // Региональная экономика: теория и практика. - 2015. - №43. - С.54-62;

16. Государственная жилищная политика: Социальное измерение / Отв. ред. Т.В. Соколова. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - С.29;

17. Тимаков И.В. Современные особенности региональной жилищной политики (28 мая 2011) [Электронный ресурс];

18. Формирование и реализация жилищной политики на региональном уровне: монография / Д.П. Малышев и др.; Псковский государственный университет. - Псков: Изд-во ПсковГУ, 2016. - С.16, 20-22.

Литература

1. Вебер М. Избранные произведения / Пер. с немецкого. Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова. - М.: «Прогресс». 1990. С. 602-633

2. Новый энциклопедический словарь. - М.: РИПОЛ классик, 2012. - С. 1057.

3. Государственная жилищная политика: Социальное измерение / Отв. ред. Т.В. Соколова. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - С. 11.

4. Межевич Н.М. Региональная социально-экономическая политика: теоретическое содержание // Развитие российских регионов: новые теоретические и методологические подходы / Институт проблем региональной экономики РАН: отв. ред. Е.Б. Костяновская. - СПб.: Наука, 2006. - С. 27.

5. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. - СПб.: Изд-во Михайлова, 1998.

6. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России. Теоретические основы, задачи и методы реализации. - М., 2000. - С.17.

7. Черкасов П.С., Ложко В.В. Жилищно-строительная политика - ключевой элемент системы формирования, развития и воспроизводства человеческого капитала региона // Проблемы современной экономики. - 2013. - №1 (45). - с. 150-154, с. 151.

8. Елисеева И.И., Ширина А.Н. Внедрение международных классификаторов в российскую статистику жилищно-коммунального хозяйства // Стратегия развития и экономическая политика: Научный альманах Экономического совета при Губернаторе Санкт-Петербурга. - 2015. - Вып.4. - С. 91.

9. Государственная жилищная политика: Социальное измерение / Отв. ред. Т.В. Соколова. - М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. - 288 с., с. 29 со ссылкой на: Жилищный вопрос как социальная проблема. - М.: ИМЭПИРАН, 2004.

10. Лебедев А., Некипелов А. Малоэтажные дома как архимедова точка опоры. Доступное жилье: частная проблема и общенациональная задача

11. Смирнов В.М. Регулирование развития жилищного строительства крупного города: Автореферат дисс. ... кандидата экономических наук: 08.00.05. - СПб, 2009. - 19 с. C.10-11.

12. Стратегия инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года. Разработана Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. М., 2015, 42 с. С. 9,11, 21 [Электронный ресурс]

13. Стратегия инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года. Разработана Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. - М., 2015. - 42 с. С. 9,11, 21 [Электронный ресурс]

Размещено на Allbest.ru