Развитие института федеральной контрактной системы

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

08.00.01 - Экономическая теория

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Развитие института федеральной контрактной системы

Овчинский Владислав Анатольевич

Москва - 2013

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет»

Научный руководитель:доктор экономических наук, профессор

Нестеренко Юлия Николаевна

Официальные оппоненты:Стерликов Федор Федорович

доктор экономических наук, профессор,

ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет технологий и управления им. К.Г. Разумовского» (МГУТУ), заведующий кафедрой

Будович Юлия Ивановна

доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», профессор

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Государственный

университет управления»

Защита состоится «17» мая 2013 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.198.01 при ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, г. Москва, Миусская площадь, д. 6.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, г. Москва, Миусская площадь, д. 6.

Автореферат разослан 16 апреля 2013 года.

Ученый секретарьМеркулов

Диссертационного советаВадим Николаевич

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования.

Очевидно, что направления и формы государственного регулирования экономики во многом зависят от уровня развития экономических институтов, а также остроты имеющихся в национальной экономике проблем.

В условиях современной нестабильной экономики появляется необходимость формирования качественно новых институтов, важное значение среди которых имеет институт федеральной контрактной системы, результатом функционирования которого является своевременное удовлетворение государственных нужд, а также экономия бюджетных средств.

Потребности государства в товарах, работах и услугах могут быть эффективно удовлетворены, если все процедуры технологического цикла обеспечения государственных нужд функционируют в единой институциональной среде. Она может рассматриваться как комплекс институтов, норм и принципов по планированию и размещению государственных заказов, а также исполнению государственных контрактов, заключаемых по результатам торгов. Уровень развития элементов института контрактной системы на всех стадиях контрактирования определяет жизнеспособность и эффективность государственных закупок.

Предпринимаемые в национальной экономике России меры, направленные на создание конкурентной среды при организации закупок для государственных нужд, не в полной мере соответствуют темпам развития общественного сектора. Особенно остро проблема развития института федеральной контрактной системы встает в свете вступления России в ВТО, одной из целей которой является совершенствование механизмов торговли на рынках государственных закупок, а также снижение законодательных, организационных и иных барьеров. Это вызывает потребность в осуществлении теоретического анализа всех элементов института федеральной контрактной системы, а также выработке механизмов совершенствования отдельных его составляющих.

Степень разработанности проблемы.

Различные подходы к формированию контрактных отношений предлагались уже в эпоху меркантилизма. Т. Ман считал, что понимание сущности контрактных отношений важно для экономического благополучия государства. По мнению экономиста, прибыль торговца при отсутствии должного внимания к условиям и форме контракта может означать убыток для государства. Контрактные отношения торговца должны быть такого качества, чтобы они приносили пользу государству Thomus Mun. A dicsource оf trade from England to the East-Indies answering to-divers objections which are usually made against the same. - Amsterdam: Theatrum OrbisTerrarum, 1969. - P.18-20..

Классическая экономическая теория не рассматривала отношения, стороной которых не является государство. Значительно большая роль контрактированию была отведена экономистами кейнсианского направления (Дж. Мейнард Кейнс).

Важное значение в исследовании теории контрактов имели работы теоретиков неоинституционализма. Интерес неоинституционалистов к изучению контрактных отношений появился с публикаций работ Р.Коуза, в которых их содержание сводится к понятию «трансакционные издержки». О.Уильямсон рассматривал контракт, как экономическую сущность, обеспечивающую эффективность действий экономических агентов.

Проблеме современных государственных закупок посвящены труды как отечественных, так и зарубежных экономистов. Базовые положения теоретико-методологического характера по данному направлению исследований сформулированы в работах О.В. Анчишкиной, И.В. Кузнецовой, Я.И. Кузьминова, А.П. Патрона, Ю.В. Росляка, Д.А. Рубвальтера, И.И. Смотрицкой, В.А. Федоровича и других. В зарубежной литературе эти вопросы нашли отражение в трудах А. Алчиан, Э. Аткинсона, Г. Демсец, Д. Норта, М. Олсона, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона.

Несмотря на наличие отечественных и зарубежных трудов, посвященных исследованию отдельных элементов и механизмов государственных нужд и государственного заказа, практически отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию института федеральной контрактной системы, принципам, механизмам и проблемам его функционирования.

Актуальность, теоретическая и практическая значимость данных вопросов определили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом исследования является институт федеральной контрактной системы на всех стадиях его функционирования: от планирования государственных нужд до исполнения государственных контрактов.

Предметом исследования является механизм функционирования федеральной контрактной системы и направления его совершенствования для удовлетворения общественных потребностей.

Цель: на основе анализа и обобщения опыта формирования и реализации контрактных систем разработать предложения по совершенствованию института федеральной контрактной системы в условиях национальной экономики России.

Задачи: экономический контракт государственный планирование

Исследовать теоретические основы функционирования института федеральной контрактной системы, а также систематизировать подходы отечественных и зарубежных экономистов относительно формирования контрактных отношений.

Выявить основные типы контрактов и принципы контрактных отношений в зависимости от характера экономических взаимосвязей между участниками сделки.

Проанализировать модели контрактного поведения.

Рассмотреть основные механизмы функционирования института федеральной контрактной системы на стадиях планирования государственных нужд, размещения заказов и исполнения государственных контрактов.

Проанализировать практику формирования института федеральной контрактной системы в России и за рубежом и выявить основные проблемы его функционирования, возникающие на всех стадиях контрактирования.

Предложить направления совершенствования организационных механизмов, нормативно-правовой базы федеральной контрактной системы и разработать протекционистские меры в отношении национального производителя в рамках формирования института.

Постановка научной задачи и цель диссертационной работы обусловили формирование следующей гипотезы: эффективность и результативность механизма удовлетворения общественных потребностей возможно достигнуть путем развития института федеральной контрактной системы, важную роль при модернизации которого играют организационные и правовые стимулы, а также протекционистские меры в отношении отечественного производителя.

Теоретическая и методологическая база исследования.

Теоретической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов, историков, политологов, посвящённые проблемам формирования контрактных отношений, а также становления и развития института федеральной контрактной системы.

В ходе подготовки диссертации автором были использованы такие общенаучные и историко-экономические методы научного исследования, как метод индукции и дедукции, анализ и синтез, сравнительно-исторический метод, системно-аналитический и другие, применение которых обеспечило достоверность результатов, обоснованность теоретических выводов и практических предложений.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе изучения обширного массива научной иностранной и отечественной литературы, включая монографии, статьи, диссертации, инфомационно-аналитические издания.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют федеральные законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты США, ФРГ и др. государств.

Научная новизна исследования заключается в разработке научно-методических предложений по совершенствованию института федеральной контрактной системы для обеспечения государственных нужд на основе удовлетворения общественных потребностей, повышения качества проводимых закупок, обеспечения низких закупочных цен с учетом внешних факторов.

Основные положения, содержащие элементы научной новизны, заключаются в следующем:

1. Сформулированы основные принципы контрактных отношений. Помимо тривиальных принципов, выделяемых современными исследователями контрактных отношений (принцип обоюдной выгоды, принцип ответственности сторон контракта и др.), выделены специфические принципы, которые в современных экономических системах играют значительную роль при выборе индивидом модели поведения: принцип нравственности, принцип свободы контракта, принцип контрактного торга, принцип контрактной эквифинальности.

2. Выявлена совместимость механизмов функционирования государственных закупок с жизненным циклом контракта. На каждом этапе жизненного цикла (планирование, размещение заказа и исполнение контракта) выявлены ключевые составляющие (события) и имеющиеся проблемы. Предложено осуществлять выбор конкурентной процедуры на основе классификации закупаемых благ. Установлено, что закупку инспекционных благ целесообразно производить по результатам проведения запроса котировок или аукциона, экспериментальных благ - при помощи открытого конкурса с предквалификацией, доверительных благ - открытого конкурса.

3. Разработан алгоритм оценки эффективности и результативности закупок для государственных нужд на основании принципа оптимального распределения ресурсов для полноценного удовлетворения общественных потребностей. Определены основные критерии эффективности: экономия бюджетных средств, удовлетворенность качеством продукции конечного потребителя, экстернальные эффекты.

4. Предложены меры по совершенствованию организационных механизмов федеральной контрактной системы на всех этапах контрактирования: создание реестра государственных потребностей, формирование планов-графиков закупок, разработка сборника типовых контрактов, создание электронного магазина стандартизированных товаров, вариативность способов размещения и финансирования государственных заказов.

5. Разработаны протекционистские меры в отношении национального производителя, при которых функционирование института федеральной контрактной системы может стать инструментом проведения эффективной структурной политики, а также фактором роста совокупного спроса. Среди основных мер предлагается использовать следующие: закупка определенных видов продукции только у отечественных производителей; установление требования о содержании в высокотехнологичной продукции местных компонентов; обязательство импортера предоставить гарантии по поставке запасных частей, программ гарантийного и сервисного обслуживания; введение в рамках федеральной контрактной системы нормы реинвестирования средств, полученных иностранными компаниями в рамках системы государственных закупок; ценовые преференции; введение в конкурсную документацию критериев, соответствие которым будет носить протекционистский характер.

6. Даны предложения нормативно-правового характера по формированию института федеральной контрактной системы в России, реализация которых необходима для создания эффективной и прозрачной системы удовлетворения общественных потребностей, среди которых: регламентация стадии планирования государственных нужд, введение в практику упрощенных процедур закупки, законодательное закрепление правил приемки продукции, изменение порядка расторжения государственного контракта.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Значимость теоретических обобщений состоит в систематизации подходов к формированию контрактных отношений, определении типов контрактов, моделей контрактного поведения и принципов контрактных отношений, выработке механизмов и проблем функционирования института федеральной контрактной системы, разработке предложений организационного и нормативно-правового характера по совершенствованию института, а также разработке протекционистских мер в отношении национального производителя при обеспечении общественных потребностей.

Научные результаты, полученные в результате данного диссертационного исследования, являются базой для дальнейшего теоретического анализа и реализации на практике основных механизмов функционирования института федеральной контрактной системы. Сделанные теоретические обобщения могут использоваться в преподавании ряда экономических дисциплин, таких как «Государственное регулирование экономики», «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономическая политика и государственное регулирование экономики».

Практическая значимость теоретических выводов заключается в том, что полученные результаты могут использоваться органами власти при проведении политики модернизации механизмов государственных закупок, достижения поставленных социально-значимых задач и обеспечения удовлетворения общественных потребностей.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается нормативно-правовой базой исследования, включающей в себя спектр действующих законодательных актов, регулирующих деятельность в области государственных закупок и национальных контрактных систем. Достоверность вынесенных за защиту положений определяется использованием фактического материала, полученного из статистических источников, материалов информационных агентств, а также методологией и анализом, проведенным, исходя из постановки цели и задач научного исследования.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности.

По своему содержанию диссертация соответствует паспорту специальности 08.00.01 - Экономическая теория: п.1.1 «Политическая экономия: теория хозяйственного механизма; роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике», п.1.4 «Институциональная и эволюционная экономическая теория: развитие институтoв хозяйственного механизма в постиндустриальном обществе».

Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования содержатся в публикациях автора на страницах изданий «Вестник РГГУ», «Экономический журнал», в сборниках материалов ежегодных Чаяновских чтений. Результаты проведенного научного исследования обсуждались на круглом столе по теме «Социокультурные коммуникации и гуманитарное знание», проходившем в 2011 г. в рамках Гуманитарных чтений РГГУ.

По теме диссертационногo исследования авторoм опубликовано 8 рабoт общим объёмом 3 п.л., в тoм числе 3 статьи в научных журналах, входящих в перечень ВАК.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержащего краткие выводы, списка использованной литературы.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована гипотеза исследования, приведены методология и база источников, сформулирована научная новизна, цель, задачи, практическая значимость работы, изложены положения, выносимые на защиту.

В первой главе диссертации «Экономическая характеристика контрактных отношений как отношений хозяйствования» рассматривается сущность контрактных отношений и контрактного поведения экономических агентов, исследуются различные подходы к решению проблемы о роли и месте контрактов в современной экономике.

Можно однозначно утверждать, что в эпоху меркантилизма экономически целесообразной считалась политика «тотального» протекционизма. По мнению представителей данной школы, понимание сущности контрактных отношений важно для экономического благополучия государства. Так, государство становится богаче за счет заключения контрактов с иностранными партнерами и экспорта товаров, выпускаемых национальными производителями. При этом, положительный баланс внешней торговли может быть достигнут за счет экономически целесообразных контрактов и закупок государства.

Экономисты кейнсианского направления считали, что в случае невозможности потребителя расширить совокупный спрос, его оживление становится задачей государства. Заключение контрактов с крупными товаропроизводителями на определенную номенклатуру продукции может привести к дополнительному найму рабочей силы такими предприятиями, что в свою очередь окажет значительное влияние на повышение совокупного спроса в масштабах национальной экономики.

По мнению автора диссертационного исследования, предметом детального изучения контрактные отношения во взаимосвязи с социальными, политическими, этическими и правовыми проблемами стали лишь в XX веке в рамках институциональной экономической теории. С позиций институционалистов контракт - это соглашение, предусматривающее определенный механизм поддержки производимых трансакций, и регулятор любых экономических взаимоотношений.

Представитель школы институционалистов Д.Р. Коммонс стал первым экономистом-теоретиком, проанализировавшим институт контракта. Классификация сделок, данная ученым, до настоящего времени сохраняет свою актуальность.

Значительный вклад в разработку механизмов контрактных отношений внесли теоретики неоинституционализма, которые считали главенствующей сферой человеческой деятельности сферу обращения. По мнению ученых данного направления, сущность контракта заключается в отражении условий передачи определенных правомочий. Свои исследования они осуществляли с точки зрения возможности применения тех или иных механизмов государственного регулирования для минимизации трансакционных издержек предпринимательства.

Согласно теории экономических организаций все многообразие контрактов можно сгруппировать в зависимости от характера экономических отношений между участниками сделки Williamson O.E. Comparative Economic Organization: The Analysis of Discrete Structure alternatives, Administrative Science Quarterly. - N.Y., 1991. - P.269-296.. Выбор формы договора зависит от уникальности ресурса, степени неопределенности, частоты деловых контактов между сторонами и т.д. Выделяют три типичные формы контрактов: классический, неоклассический и отношенческий (имплицитный) контракт.

Выбор типа контракта вызван тремя факторами: уровнем специфичности актива, длительностью и частотой обмена между сторонами, уровнем неопределенности условий сделки Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: формы, рынки, «отношенческая контрактация». - СПб, 1996. - С.132-151. . Чем более специфичен актив, длителен обмен между сторонами и выше неопределенность, тем больше стремление к отношенческой контрактации и, наоборот (см. рисунок 1).

Рисунок 1. Зависимость выбора формы контракта от внешних факторов,

где X - уникальность ресурса,

Y - степень неопределенности,

Z - частота деловых контактов.

Классический контракт применяется в «идеальных» трансакциях, в которых идентичность сторон не существенна, так как продавцы и покупатели не зависят друг от друга. Контрактное право получает строго юридическую интерпретацию и поддерживает автономный рынок как способ организации.

Неоклассический контракт уместен в тех случаях, когда стороны сохраняют автономию и при этом зависят друг от друга. Идентичность сторон оказывается значимой. Это контрактное право поддерживает гибридные формы, связывающие автономные стороны механизмами гибкой контрактации.

Отношенческий контракт предусматривает воздержание от ряда действий и представляется еще более гибким и адаптированным к специфике взаимоотношений в фирмах и иерархиях. Контракты данного типа представляют собой механизм координации со слабыми стимулами, административным контролем и особыми процедурами разрешения споров.

Тип контракта во многом определяет модели контрактного поведения. Выделяют четыре основные модели: модель неблагоприятного отбора, модель сигналов, модель оппортунистического поведения и модель неполных контрактов Salaniй B. The Economics of Contracts: A Primer. - Cambridge, Mass. & London, England: MIT Press, 1997. - P.117-134..

Как и любым другим экономическим отношениям, контрактным отношениям свойственен определенный набор закономерностей и принципов. С точки зрения автора, рассмотрение контрактных отношений как отношений хозяйствования предполагает наличие принципа нравственности, выражающегося через представления о равенстве и справедливости. Основополагающим элементом контрактных отношений является атмосфера доверия между экономическими агентами, что ведет к снижению трансакционных издержек.

Принцип обоюдной выгоды участников контрактных отношений выражается в том, что контракт является набором правил, которые описывают ожидания сторон контракта и свидетельствуют о взаимной выгоде, достигаемой в процессе его реализации.

Принцип свободы контракта включает в себя необходимость аллокации ресурсов с максимальным эффектом, что реализуется через адаптивность свободных форм контрактов. Неоклассики представляли контракт как имманентно эффективный механизм, фиксирующий такое распределение ресурсов, которое ведет любую экономическую систему к равновесному состоянию.

Факт подписания контракта еще не означает его безусловное исполнение сторонами. Даже в условиях минимальной неопределенности необходимо осуществлять контроль за соблюдением сроков, параметров качества, объемов поставок. Контроль и принуждение являются составляющими общего процесса контрактации и основой принципа ответственности сторон контракта.

Стороны контракта конкретизируют условия заключаемого соглашения, используя механизм контрактного торга. Данный принцип с точки зрения экономической целесообразности ведет к достижению состояния достоверности и открытости положений контракта, а также эффективности правомочий, заложенных в соглашении. Реализация контрактного торга становится возможной в связи с наличием противоположно направленных интересов сторон контракта.

Под принципом контрактной эквифинальности понимается качество контрактных отношений, позволяющее им на любой стадии приходить в равновесное состояние, определяемое их собственным содержанием и наполнением. Данный принцип, по мнению автора, свидетельствует о зависимости сути и возможности реализации конкретного соглашения от его структуры. Эквифинальность проявляется особенно ярко, когда в ситуации контрактного торга стороны пытаются достичь одну и ту же цель различными способами.

Во второй главе «Состояние и проблемы функционирования института федеральной контрактной системы» рассмотрен жизненный цикл государственного контракта, проанализированы основные механизмы функционирования, а также проблемы института федеральной контрактной системы.

Первым этапом жизненного цикла, определяющим экономическую эффективность обеспечения государственных нужд, является планирование потребностей государственных заказчиков. Планирование - это обособленная функция, действие которой пока что недостаточно проработано. По мнению автора, основной составляющей процесса планирования государственных закупок является определение и обоснование начальной (максимальной) цены предполагаемой к поставке продукции. Важность этого составляющего элемента планирования обусловлена тем, что именно он определяет расходы, которые понесет бюджет при исполнении контракта поставщиком.

По результатам анализа имеющейся практики автором были выявлены оптимальные способы расчета начальных цен контрактов, которые могут быть сведены к следующим методам: нормативный метод, метод единственной цены, тарифный метод, метод индексации цены на аналогичный товар, запросный метод.

Выбор того или иного метода для расчета начальной цены контракта во многом зависит от специфичности предмета закупок (например, стоимость НИОКР определяется методом единственной цены) и текущей экономической конъюнктуры (например, в момент кризисов выбирается метод индексации цены на аналогичный товар).

Вторым этапом жизненного цикла государственного контракта является размещение заказа. Данный этап является определяющим для установления конечных условий заключаемого государственного контракта. Если на этапе планирования основную роль играет заказчик, формирующий первоначальные условия закупки, то на этапе размещения заказа появляется второй субъект контрактных отношений - поставщик продукции.

Важнейшим элементом стадии размещения государственного заказа является определение конкурентной процедуры, оптимальной для удовлетворения тех или иных потребностей заказчика. Выбор конкурентной процедуры должен происходить на основании классификации типичных ситуаций, возникающих при проведении торгов. Такая классификация может быть основана на разнообразных классификационных критериях закупаемого блага, рынка данного блага, институциональных условиях функционирования этого рынка или характеристиках заказчика.

По нашему мнению, при создании подобной классификации необходимо полагаться на различия в особенностях качественных характеристик продукции. В качестве основы классификации закупаемых благ возможно использовать разделение благ на инспекционные, экспериментальные и доверительные. Подобная классификация базируется на имеющихся в западной практике подходах. Darby M.R., Karni E. Free Competition and Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics, 1973, 16, 1, 67-88., Nelson Ph.R. Information and Consumer Behaviour // Journal of Political Economy, 1970, 78, 2, 311-329.



Рисунок 2. Выбор конкурентной процедуры на основе классификация закупаемых благ

Отнесение блага к той или иной группе во многом зависит от развития институтов рынка. Во многом данная классификация основана на анализе издержек оценки качественных характеристик. Такие издержки обусловлены имеющейся асимметрией информации на рынке закупаемого блага: поставщики могут иметь больше информации о характеристиках блага, чем заказчик. Для устранения асимметрии заказчик должен получить дополнительные сведения о характеристиках продукта. В случае высокой степени развития институтов на рынке может существовать информация о качественных характеристиках товара, которая может быть использована заказчиком.

Автором рассмотрена возможность применения классификации благ при выборе оптимальной конкурентной процедуры.

Инспекционные блага - это такие блага, качественные характеристики которых можно определить в техническом задании до заключения контракта. В связи с тем, что качественные характеристики инспекционного блага максимально стандартизированы и формализованы, то закупка таких товаров производится при помощи конкурентных процедур, где главным критерием оценки заявок является цена поставляемой продукции (запрос котировок, аукцион).

Качественные характеристики экспериментальных благ могут быть оценены только в процессе эксплуатации, т.е. после реализации контракта. Если на рынке существуют институты, являющиеся дополнительным источником объективной информации (например, механизмы добровольной сертификации поставщиков), заказчик проводит закупку экспериментальных благ путем проведения открытого аукциона, включив в техническое задание требование о наличии у участников соответствующей лицензии или сертификата. В случае отсутствия дополнительных источников информации проводится открытый конкурс с предквалификацией.

Качественные характеристики доверительных благ не могут быть адекватно определены заказчиком даже после выполнения контракта. Наиболее эффективной конкурентной процедурой при закупке доверительных благ является открытый конкурс, позволяющий заказчику разработать систему критериев для отбора потенциального победителя. Основополагающим критерием отбора поставщика является не стоимость блага, а его качественные характеристики, а также деловая репутация и опыт поставщика, срок выполнения работ, оказания услуг.

Завершающей стадией реализации института федеральной контрактной системы является исполнение государственного контракта. Именно на этой стадии происходит непосредственное удовлетворение государственных нужд. Считается, что на данном этапе государство в лице заказчика прекращает свою активную деятельность, единственным субъектом закупки становится поставщик. По мнению автора, данное суждение является ошибочным, поскольку от качества контроля исполнения заказа зависит степень удовлетворения государственных нужд.

Важнейшим элементом стадии исполнения государственного контракта является контроль за надлежащим выполнением обязательств поставщиком. В качестве механизмов минимизации рисков заказчик использует финансовые, репутационные и силовые инструменты обеспечения исполнения контракта. Финансовые стимулы сводятся к уплате штрафов, репутационные - к потере деловой репутации партнера, силовые - к обращению в суд и правоохранительные органы (в случае выявления фактов мошенничества). Степень оппортунистического поведения контрагента зависит от полноты наполнения текста контракта (соглашения) подобными мерами. При этом требования прозрачности и обеспечения конкуренции при организации государственных закупок приводит к ограничению свободы заказчика в использовании всего спектра механизмов защиты от недобросовестных поставщиков.

Теоретический анализ функционирования института федеральной контрактной системы в России невозможен без рассмотрения мирового опыта формирования и становления национальных контрактных систем. По результатам анализа зарубежной практики (см. Таблица 1) можно выделить два пути развития систем контрактирования: американский и европейский. Российскую систему размещения государственных заказов нельзя отнести ни к одному из рассмотренных путей развития, ей свойственны черты и европейской, и американской систем.

Таблица 1

Мировой опыт развития систем контрактирования

№пп	Критерий сравнения	США	Европа	Россия
1	Основная задача института	Удовлетворение общественных потребностей	Минимизация рисков нецелевого расходования бюджетных средств	Экономия бюджетных средств
2	Участники процедур государственных закупок	Любой экономический агент	Лицо, имеющее безупречную репутацию	Любой экономический агент, не занесенный в реестр недобросовестных поставщиков
3	Степень ограничения государством конкуренции на рынке государственных заказов	Средняя (возможность предъявления к участнику квалификационных требований)	Высокая (возможность предъявления к участнику значительного количества дополнительных требований)	Низкая (невозможность предъявления к участнику требований, ограничивающих совершенную конкуренцию)

Функционирование института федеральной контрактной системы в России регулируется нормами Федеральногo закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на пoставки товаров, выпoлнение работ, оказание услуг для гoсударственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закoн № 94-ФЗ). Данный нормативный акт регламентирует порядок проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок с момента объявления процедуры до заключения государственного контракта (этап размещения государственного заказа). Законом не предусмотрены этапы планирования государственных нужд и исполнения государственных контрактов. Указанные этапы жизненного цикла контракта регулируются множеством разрозненных подзаконных актов и положений.

Федеральный закон №94-ФЗ направлен в первую очередь на экономию бюджетных средств. В этой связи преобладающим способом размещения заказов является аукцион в электронной форме, при проведении которого не учитываются качественные характеристики поставляемой продукции.

Проведенный автором анализ мирового и российского опыта функционирования контрактных систем привел к пониманию проблем, возникающих на всех стадиях контрактирования: от планирования государственных нужд до контроля за исполнением заключенных контрактов.

Этап планирования государственных нужд начинается с составления по заявкам государственных заказчиков плана-графика размещения заказов на следующий год. Указанные планы включают в себя только те нужды, которые по аналогии с предыдущим периодом обязательно возникнут у государственного заказчика. Кроме того, в план-график включаются закупки, которые необходимо осуществить для выполнения государственных целевых программ, программ стратегического развития и т.д. При этом у государственного заказчика отсутствует возможность учитывать перманентное наличие неосознанных потребностей.

Другая проблема планирования в сфере закупочной деятельности заключается в эпизодическом возникновении потребностей, которые вызваны форс-мажорными обстоятельствами. Расходы на предотвращение и ликвидацию последствий указанных событий на этапе планирования не могут быть измерены в финансовом выражении. Невозможность определения объема требуемых средств приводит к отсутствию возможности учесть подобные статьи расходов в бюджете и плане-графике закупок.

Расходы на предотвращение и ликвидацию последствий указанных событий на этапе планирования не могут быть измерены в финансовом выражении. Невозможность определения объема требуемых средств приводит к отсутствию возможности учесть подобные статьи расходов в бюджете и плане-графике закупок.

Заказчики испытывают затруднения при определении качественных характеристик необходимой для государственных нужд продукции, что влияет на качестве поставляемых после заключения государственного контракта товаров, работ, услуг. Заказчик в большинстве случаев не обладает специальными знаниями, необходимыми для детального описания предмета государственного заказа. Этой «лазейкой» пользуются недобросовестные поставщики, готовые выполнить условия государственного контракта, поставив продукцию, формально подходящую под требования технического задания, но не соответствующую ожиданиям заказчика.

На этапе размещения государственного заказа одной из проблем является длительность проведения процедур торгов. С момента объявления торгов до начала исполнения заключенного контракта проходит около 1,5-2,5 месяцев. В случае если ни один участник не подал заявки, размещение заказа может продлиться на неопределенный срок. Подобные временные интервалы негативно сказываются на деятельности государственного заказчика, особенно если предметом закупки является жизненно важная продукция.

В целях победы на торгах недобросовестные участники могут использовать демпинговые цены, которые существенно ниже среднерыночных цен. Занижение цены контракта приводит к поставке низкокачественной продукции, формально соответствующей требованиям технического задания и документации. Неспособность исполнителей поставить продукцию по заниженной цене приводит к подписанию дополнительных соглашений, существенно изменяющих первоначальные условия поставки. У заказчика в данном случае есть право на обжалование действий победителя конкурентной процедуры в суде. Однако на практике процесс обжалования длителен по времени. Заказчику проще договориться с поставщиком о выполнении контракта с определенными оговорками, заключающимися в увеличении срока поставки товара, стоимости поставляемой продукции либо в передаче права исполнения контракта третьему лицу.

На этапе размещения государственного заказа отсутствует надежный механизм обеспечения исполнения контрактов. Способы обеспечения исполнения государственных контрактов выступают в роли средств минимизации рисков ненадлежащего исполнения обязательств поставщиком продукции. Введение института обеспечения контрактов является мерой защиты заказчиков от недобросовестных поставщиков. Различают четыре основных способа обеспечения обязательств по контрактам: банковская гарантия, поручительство крупных юридических лиц, денежные залоги, страхование ответственности. При этом все эти способы обладают существенными недостатками как для заказчика, так и для поставщика продукции, которые не позволяют в полной мере использовать как защиту от срыва поставок продукции.

При планировании государственных нужд и формировании технического задания в документацию конкурентной процедуры могут включаться ориентировочные объемы и номенклатура поставляемой продукции. При этом государственный контракт должен заключаться на условиях технического задания и по цене, предложенной победителем торгов. Отсутствие возможности изменить условия закупки в части объемов и технических характеристик продукции часто приводит к удовлетворению государственных нужд не в полном объеме. На недостающий объем продукции приходится повторно размещать заказ, что ведет не только к дополнительному расходованию бюджетных средств, но и к значительным временным затратам.

Качество продукции, предполагаемой к поставке, практически невозможно оценить до момента заключения контракта с победителем торгов и начала поставки продукции. Институт контрактной системы предполагает создание конкурентной среды, когда любое физическое или юридическое лицо может стать участником конкурентной процедуры. Исходя из принципа равенства возможностей всех участников торгов стать их победителем, заказчик не может предъявить к участнику квалификационные требования или требование о наличии должного опыта выполнения аналогичных работ. Такие образом, заказчик попадает в «конкурентную ловушку»: с одной стороны, необходимо допустить к участию в торгах всех желающих принять в них участие, с другой стороны, победитель торгов, не обладающий должной квалификацией, может исполнить условия заключенного контракта недолжным образом.

Контроль исполнения государственного контракта является компетенцией государственного заказчика. В зависимости от личных взаимоотношений заказчика и поставщика при приемке продукции может быть как необоснованно мягкий, так и жесткий контроль качества поставленной продукции. Институт контрактной системы не предусматривает исчерпывающий набор критериев оценки качества исполнения контракта.

В третьей главе «Пути совершенствования механизмов функционирования института федеральной контрактной системы» предложены основные пути совершенствования института федеральной контрактной системы.

По мнению автора, совершенствование любого экономического института целесообразно начинать с модернизации организационных механизмов. Подобные меры, как правило, приводят к оздоровлению экономической системы и ускорению процессов, происходящих в такой системе.

При анализе института федеральной контрактной системы становится очевидной необходимость реализации изменений на всех стадиях контрактирования. На стадии планирования следует начать с создания реестра государственных потребностей (РГП).

Реестр государственных потребностей - это декларация объемов, номенклатуры товаров, работ и услуг в разрезе государственных услуг, государственных функций, мероприятий, осуществляемых государственным заказчиком. Реестр государственных потребностей должен стать первым элементом жизненного цикла обеспечения государственных нужд, который потребует от заказчика декларации потребностей в товарах, работах и услугах, исходя из осуществляемых функций и обязательств в предоставлении услуг населению. Главной особенностью ведения реестра государственных потребностей является его информационная открытость и публичность. Данная мера позволит исключить ситуации, ведущие к нецелевому расходованию бюджетных средств, благодаря общественному контролю и ограничениям контролирующих структур.

Реестры государственных потребностей заказчиков обобщаются в сводный Реестр и являются основанием для утверждения планов-графиков размещения государственного заказа на каждый последующий год.

Планы закупок должны содержать основные качественные характеристики предполагаемой к поставке продукции, стоимостные оценки предстоящих закупок, а также иные характеристики, описывающие конкретную нужду. При этом планирование и прогнозирование отдельных характеристик предстоящей закупки могут приводить к дуальности оценки закупаемой продукции.

Одной из характеристик любой контрактной системы является наличие официального сайта для размещения информации о проводимых закупках. При этом сфера закупок у единственного поставщика является полностью непрозрачной. В качестве одного из направлений для совершенствования института контрактной системы в части обеспечения транспарентности процесса распределения бюджетных средств среди поставщиков продукции автор предлагает использовать электронный магазин, используемый при проведении упрощенных процедур, а также закупок у единственного поставщика. Электронный магазин должен содержать каталог стандартизированной продукции с удобным для поиска продукции рубрикатором товаров. Кроме того, электронный магазин должен сопровождаться реестром заключенных договоров и форумом заказчиков. Предполагается, что реестр заключенных договоров будет содержать информацию об исполнении заказов поставщиками, что позволит сформировать деловую репутацию организаций, зарегистрированных в электронном магазине. Форум заказчиков позволит участникам рынка конкурентных закупок обмениваться мнениями относительно качества и иных характеристик закупаемых товаров. Важным следствием создания электронного магазина станет обеспечение транспарентности в сфере закупок у единственного поставщика, не размещаемых на торгах в связи с их малой стоимостью.

В целях организации эффективных закупок необходимо применять специальные процедуры закупок. По результатам анализа существующих механизмов закупки автором предлагается ввести в хозяйственный оборот проведение конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или конкурентных переговоров.

Кроме того, считаем целесообразным создание категории упрощенных процедур государственного заказа. Основное предназначение данной группы способов закупок состоит в экономии времени и финансовых затрат на организацию процедуры торгов. К данным процедурам помимо закупки у единственного поставщика и запроса котировок следует отнести закупку в электронном магазине и использование рамочных соглашений для регулярных закупок широкого ассортимента продукции. Оба способа закупки целесообразно использовать при возникновении потребности в стандартизированной продукции (канцелярские товары, учебники и т.д.). При этом в целях сохранения среды заключение рамочных соглашений предлагается производить на конкурентной основе. Главным показателем при проведении подобного конкурса должно стать качество поставляемой продукции.

Эффективность и результативность являются важнейшими характеристиками любого экономически значимого действия. Эффективность и результативность государственных закупок определяются оптимальным распределением имеющихся у общества ресурсов для полноценного удовлетворения общественных потребностей.

Автором разработана система критериев, определяющих эффективность и результативность процедуры закупки. Среди основных критериев можно выделить: экономия бюджетных средств, удовлетворенность качеством продукции конечного потребителя, экстернальные эффекты.

Реализация института федеральной контрактной системы является действенным инструментом поддержки отечественных производителей, создания благоприятного инвестиционного климата. В целом, при проведении закупок автор полагает целесообразным предоставлять преференции отечественным производителям в отраслях или регионах, переживающих кризис.

Среди основных мер по защите отечественных производителей в рамках формирования института федеральной контрактной системы предлагаются следующие:

1. Закупка определенных видов продукции должна осуществляться только у отечественных производителей. Список товаров, услуг, поставка которых для иностранных производителей будет ограничена, необходимо формировать исходя из приоритетности развития тех или иных отраслей.

2. Для высокотехнологичной продукции необходимо установить требование о содержании в ней местных компонентов. Подобное требование является скрытым методом торговой политики, устанавливающим долю конечной продукции, производимой отечественными производителями.

3. Одним из условий участия товаров иностранного происхождения в торгах должно быть обязательство импортера предоставить гарантии по поставке запасных частей, программ гарантийного и сервисного обслуживания. При проведении финансово объемных торгов, подобное обязательство должно подтверждаться денежными гарантиями.

4 Важной мерой по защите отечественных производителей при проведении процедур торгов для государственных нужд является введение в рамках федеральной контрактной системы нормы реинвестирования средств, полученных иностранными компаниями в рамках системы государственных закупок. Для полноценного развития национального бизнеса доля реинвестирования должна составлять 30-40% получаемого в рамках государственного заказа доходов.

5. В целях повышения конкурентоспособности национальных оферентов могут использоваться ценовые преференции. В условиях использования преференциальных ценовых поправок конкурсная заявка иностранного контрагента признается победившей по критерию «цена поставляемой продукции» только в том случае, если ее стоимость на определенное количество процентов ниже, по сравнению с минимальной ценой национального поставщика.

6. При проведении конкурентных процедур в виде открытого конкурса государственный заказчик разрабатывает систему критериев по оценке участников размещения заказа. Помимо таких классических критериев отбора как стоимость поставки продукции, срок выполнения условий контракта, качество поставляемой продукции возможно вводить в конкурсную документацию критерии, соответствие которым будет носить протекционистский характер.

7. В случаях осуществления целевых закупок для поддержки конкретных национальных секторов или при реализации политики регионального развития, к государственным закупкам целесообразно приглашать только компании-резиденты. В этом случае представляется возможным заменить вид конкурентной процедуры с открытого конкурса/аукциона на конкурентные переговоры. Заказчик проводит переговоры не менее чем с двумя участниками процедуры закупки. С одной стороны, в конкурентных переговорах принимают участию только те организации, которым были направлены предложения об участии. С другой стороны, сохраняется определенная конкурентная среда, так как заключение контракта происходит после отбора наилучшего предложения среди предложенных.

Отношения в сфере государственного контрактирования регулируются нормами права, установленными в законодательных и иных нормативных правовых актах, обеспечивающих эффективное взаимодействие всех элементов и субъектов правоотношений системы. В России тендерная система регулируется нормами Федерального закона №94-ФЗ.

Первым шагом по совершенствованию в России нормативно-правовой базы института федеральной контрактной системы должна стать разработка и внедрение стадии планирования государственных нужд. Для этой цели необходимо соотнести осуществление государственных закупок с содержанием документов, определяющих цели и задачи функционирования государственных органов (документы стратегического и программно-целевого планирования).

По мнению автора, этап планирования должен начинаться с определения потребностей каждого бюджетного учреждения на долгосрочный период. После составления реестра государственных нужд отдельными учреждениями вся информация о плановых закупках должна направляться главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС), который составляют сводный реестр государственных нужд. Сводный реестр является инструментом распределения всех закупок по группам в соответствии с номенклатурой продукции и сроками предполагаемой закупки. На основании полученных результатов ГРБС формируют планы-графики отдельных закупок на долгосрочный период. Основной задачей плана-графика закупки является представление в публичном пространстве обоснования значимых решений, принятых в отношении каждой конкретной государственной закупки.

Автор предлагает ввести новую упрощенную процедуру размещения заказа - короткий электронный аукцион. В случае, если начальная цена контракта не превышает пять миллионов рублей, заказчик вправе провести короткий открытый аукцион в электронной форме. При проведении данной процедуры заказчик за четыре дня до момента окончания подачи заявок размещает извещение о проведении конкурентной процедуры. Рассмотрение заявок также по сроку не должно превышать четыре дня со дня окончания приема заявок.

Стадия исполнения контрактов действующим российским законодательством не регламентирована, что создает дополнительные сложности государственным заказчикам при взаимодействии с поставщиками продукции. В рамках создания федеральной контрактной системы одним из важнейших элементом на стадии исполнения государственного контракта является организация приемки товаров, работ, услуг. Системно построенный процесс приемки продукции позволит обезопасить государственного заказчика от неполного удовлетворения имеющихся потребностей, а также в случае недобросовестности поставщика - организовать работу по судебному обжалованию действий исполнителя контракта.

На стадии исполнения государственного контракта целесообразно изменить порядок расторжения государственного контракта. Автор считает необходимым ввести административную процедуру расторжения контракта. В рамках процедуры следует предусмотреть возможность расторжения контракта в одностороннем порядке. Заказчик вправе принять решение об одностороннем расторжении контракта в случае, если поставщиком осуществлена поставка товара (выполнение работ, оказание услуг), ненадлежащего качества, либо значительного нарушения сроков исполнения государственного контракта. Поставщик вправе принять аналогичное решение в случае неоплаты, нарушения сроков оплаты либо необоснованного отказа в принятии результатов исполнения контракта.

Завершающей стадией федеральной контрактной системы является контроль размещения заказов и исполнения государственных контрактов. По мнению автора, существующие в России механизмы контроля следует дополнить механизмом самоконтроля заказчика. Предлагается установить право заказчика на добровольное исправление нарушений по средствам уведомления контролирующего органа. На основании поступившего уведомления контролирующий орган проводит внеплановую проверку. В случае подтверждения факта нарушения заказчику может быть сделано предупреждение.